Umweltorientierte Subventionspolitik in Deutschland

Transkript

1 Umweltorientierte Subventionspolitik in Deutschland Muster, Konzeptionen, Reformperspektiven Inaugural-Dissertation zur Erlangung des akademischen Grades eines Doktors der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften im Fachbereich Wirtschaftswissenschaften der Universität Gesamthochschule Kassel vorgelegt von: Tilmann Rave aus München im September 2004

2 Inhaltsverzeichnis A. EINFÜHRUNG 1. SUBVENTIONEN ALS GEGENSTAND WISSENSCHAFTLICHER UND POLITISCHER DISKUSSIONEN 1 2. PROBLEMSTELLUNG UND ZIELSETZUNG DER VORLIEGENDEN UNTERSUCHUNG 5 3. UMFANG UND AUFBAU DER UNTERSUCHUNG 10 B. BEGRIFFLICHE ABGRENZUNG UND QUANTITATIVER ÜBERBLICK ÜBER DAS UNTERSUCHUNGSFELD SUBVENTIONSBEGRIFF Oberblick über die Abgrenzungen des Subventionsbegriffs Subventionsabgrenzungen in der finanzwissenschaftlichen Literatur Subventionsabgrenzungen in der Praxis t Der Subventionsbegriff des Statistischen Bundesamtes Der Subventionsbegriff im Subventionsbericht des Bundes Der Subventionsbegriff des Kieler Instituts für Weltwirtschaft Der beihilferechtliche Subventionsbegriff Der Subventionsbegriff unter Berücksichtigung von Umweltgesichtspunkten ENTWICKLUNG, UMFANG UND STRUKTUR DER SUBVENTIONEN IN DER BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND Entwicklung und Umfang Struktur ENTWICKLUNG UND STRUKTUR DER UMWELTSITUATION IN DER BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND Gesamtüberblick Sektoralisierte Darstellung ÖKOLOGISCH KONTRAPRODUKTIVE" UND ÖKOLOGISCH VORTEILHAFTE" SUBVENTIONEN - ERSTER ÜBERBLICK Ökologisch kontraproduktive" Subventionen Ökologisch vorteilhafte" Subventionen Gegenüberstellungen 70 C. SUBVENTIONS- UND UMWELTPOLITISCHE ENTWICKLUNGSLINIEN: EIN HISTORISCHER ABRISS SUBVENTIONSPOLITIK Ursprünge und Grundstrukturen der Subventionspolitik Subventionen und föderale Kompetenzverteilung Subventionen und legislative Programmierung Subventionen und ihre administrative Umsetzung Subventionen und ihre interne und externe Kontrolle und Evaluierung Ansätze eines Wandels der Subventionspolitik Nationale Ebene Ansätze einer Professionalisierung Ansätze zur Verrechtlichung und Rationalisierung Impulse des Bundesrechnungshofs 98

3 Subventionen und Neues Steuerungsmodell Neuere Initiativen Supranationale Einflüsse Die europäische Beihilfeaufsicht: Funktion, Entwicklung, Problematik Fiskalische Impulse von europäischer Ebene Zwischenfazit UMWELTPOLITIK UND UMWELTORIENTIERUNG Vorbemerkungen zur gewählten Perspektive Ursprünge und Grundstrukturen der Umweltpolitik Konzeptioneller Anspruch, Programmatik und wichtige umweltpolitische Aktivitäten in der Anfangsphase Umweltpolitische Praxis: zwischen Verengung des Politikfelds und europäischer Vorreiterrolle Bezug zum Subventionsmstrumentanum und Subventionswesen Ansätze eines Wandels der Umweltpolitik Veränderung einiger grundlegender Rahmenbedingungen Der Einfluss der europäischen Handlungs- und Entscheidungsebene auf die deutsche Umweltpolitik Weiterentwicklung des europäischen Vertragswerks, Verankerung des Querschnittsprinzips und instrumenteile Neuorientierungen Der Cardiff-Prozess als politische Initiative zur Umweltpolitikintegration 156 N Bezug zum Subventionsinstrumentarium und Subventionswesen Die internationale Debatte um eine Nachhaltige Entwicklimg und die deutsche Umweltpolitik Neuerungen und Neuorientierungen der deutschen Umweltpolitik Institutionalisierung des Themas Nachhaltigkeit auf Bundesebene: grundsätzliche Neuerungen, Bedeutung der Maßnahmenebene und Bezug zum Subventionsinstrumentanum und Subventionswesen Entwicklungen in wichtigen Politikfeldern und Sektoren und ihre umweltpolitischen Implikationen Klimapolitik und ihre Bezug zum Subventionsinstrumentanum und Subventionswesen Sektoral ausgerichtete Politikfelder und ihr Bezug zum Subventionsmstrumentanum und Subventionswesen: Energie-, Verkehrs-, Agrarpolitik Verankerung querschnittsonentierter Instrumente der Umweltpolitik auf nationaler Ebene Die ökologische Steuerreform: Genese, Umsetzung und Subventionsbezug Der Weg zur Ökologischen Finanzreform und ihr Subventionsbezug Zwischenfazit FAZIT: GIBT ES EINE UMWELTORIENTIERTE SUBVENTIONSPOLITIK? 206 D. EINBETTUNG IN NORMATIVE UND POSITIVE ÖKONOMISCHE THEORIEN UND KONZEPTIONEN BEURTEILUNG VON SUBVENTIONEN IN DER ÖKONOMISCHEN THEORIE UNTER BERÜCKSICHTIGUNG UMWELT-ÖKONOMISCHER ASPEKTE (NORMATIVE EBENE) Subventionen in der Tradition des politischen Liberalismus Die Evolutorische Ökonomik in der Tradition von Hayeks Der Ordohberalismus in der Tradition Euckens Subventionen, Wohlfahrtsökonomik und Musgrave'sche Dreiteilung Subventionen im Rahmen des Allokationsziels Subventionen im Rahmen des Distributionsziels Subventionen im Rahmen des Stabilisierungsziels 238

4 1.2.4 Umweltökonomische Instrumentendiskussion Subventionen und strukturpolitische Konzeptionen Regionale Strukturpolitik Sektorale Strukturpolitik und Technologiepohtik Mesopolitik, systemische Wettbewerbsfähigkeit und Netzwerkkonzepte Strukturpohtisch unterfütterte" Konjunkturpolitik Wirtschaftspolitische Ansätze aus dem Umfeld der evolutorischen Ökonomik Evolutorische Innovationspolitik und strategisches Nischenmanagement Ökologische Ökonomik und das Konzept der Dematerialisierung Sonstige Überlegungen für und wider den Einsatz von Subventionen Fehlende Markt- und Wettbewerbsmechanismen oder vorherige staatliche Eingriffe Subventionen als Konfliktminderungsinstrument Diskussion und Vergleich der Ansätze SUBVENTIONEN UND NEUE POLITISCHE ÖKONOMIE (POSITIVE EBENE) Einführende Bemerkungen Erkenntnisinteresse, Annahmen, Hypothesen Der Subventionsprozess aus der Sicht der Neuen Politischen Ökonomie Erfolgte Rückbindung zu normativen Theorien und typische Empfehlungen zur Subventionspolitik DISKUSSION: VERHÄLTNIS NORMATIVER UND POSITIVER THEORIEN UND KONZEPTIONEN Spezifische Schwächen der Neuen Politischen Ökonomie Zur problematischen Verknüpfung der normativen Konstitutionenökonomik und der positiven Neuen Politischen Ökonomie Ergänzung des von der Neuen Politischen Ökonomie abgesteckten Rahmens unter Umweltgesichtspunkten Fazit und Ableitung einer geeigneten Reformperspektive für eine umweltorientierte Subventionspolitik 323 E. VERFÜGBARE METHODISCHE ANSÄTZE EINER UMWELTBEZOGENEN WIRKUNGSANALYSE FÜR SUBVENTIONEN: ÜBERBLICK, BEISPIELE, GRENZEN GRUNDSÄTZLICHE SCHWIERIGKEITEN EINER (UMWELTBEZOGENEN) SUBVENTIONS- WIRKUNGS ANALYSE UMWELTBEZOGENE SUBVENTIONSWIRKUNGSANALYSE ANHAND GESAMTWIRTSCHAFTLICHER MODELLE QUERSCHNITTSORIENTIERTE ANSÄTZE DER UMWELTBEZOGENEN SUBVENTIONS- WIRKUNGSANALYSE Checklisten als Verbindung zwischen Modellansätzen und Einzelfallstudien Indikatorgestützte Ansätze am Beispiel der Evaluierung der europäischen Strukturfonds TYPOLOGISCHE UND EINZELFALLBEZOGENE ANSÄTZE DER UMWELTBEZOGENEN SUBVENTIONSWIRKUNGSANALYSE Subventionswirkungen im Rahmen steuersystematischer Überlegungen Fall- und Sektorstudien ZUSAMMENFASSUNG UND SCHLUSSFOLGERUNGEN 400

5 F. ANSÄTZE EINER UMWELTORIENTIERTEN REFORM DER SUBVENTIONSPOLITIK REFORMHEMMNISSE UND -SCHWIERIGKEITEN UND DARAUS ABZULEITENDE ANFORDERUNGEN Problemdimensionen Zur Rolle von Umweltpolitik und Finanzpolitik REFORMVORSCHLAG: MEHRSTUFIGE UMWELTFOLGENABSCHÄTZUNG FÜR SUBVENTIONEN Die technisch-instrumentelle Ebene der Umweltfolgenabschätzung Screening Scoping Umwelterklärung, politische Entscheidung und Monitoring Der Akteursbezug der Umweltfolgenabschätzung: Akteurskonstellationen und Stakeholderprozess Organisatorischer Rahmen Screening Scoping Ergebnisdarstellung und Umwelterklärung IMPLEMENTATION UND FOLGEPROZESS Transformation von Prozess- in Ergebnisnutzen Prozesskontinuität 467 G. ZUSAMMENFASSUNG 471 H. LITERATURVERZEICHNIS 484