Einheit der Verwaltungsgerichtsbarkeit

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1 Caspar David Hermanns Einheit der Verwaltungsgerichtsbarkeit Empfiehlt sich eine einheitliche Prozessordnung der öffentlich-rechtlichen Gerichtsbarkeiten? Universitätsverlag Rasch Osnabrück

2 1. KAPITEL - EINLEITUNG UND GANG DER ERÖRTERUNG 17 A. Einleitung 17 B. Gang der Erörterung KAPITEL-BEGRIFFSBESTIMMUNGEN 19 A. Verwaltungsgerichtsbarkeit 19 I. Gerichtsbarkeit und Prozeßordnung Gerichtsbarkeit Prozeßordnung 19 II. Abstrakte Bestimmung von Verwaltungsgerichtsbarkeit Der Begriff Verwaltung Kombination der Begriffe Verwaltung und Gerichtsbarkeit 20 III. Einordnung der einzelnen Gerichtsbarkeiten Allgemeine Verwaltungsgerichtsbarkeit Sozialgerichtsbarkeit als Verwaltungsgerichtsbarkeit Finanzgerichtsbarkeit als Verwaltungsgerichtsbarkeit Strafgerichtsbarkeit als Verwaltungsgerichtsbarkeit Weitere Verwaltungsgerichtsbarkeiten 24 B. Der Begriff der Neustrukturierung der Verwaltungsgerichtsbarkeit 24 C. Maßstab der Empfehlsamkeit einer Neustrukturierung 25 I. Allgemeine Begriffsbestimmung 25 II. Empfehlsamkeit - Bestimmung durch die Aufgabe der Verwaltungsgerichtsbarkeit Rechtsschutzgarantie durch Art. 19 Abs. 4 GG Kontrolle der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung Rechtsfrieden als Ziel eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens Wirtschaftlichkeitsgebot 27 a. Grundlagen des Wirtschaftlichkeitsgebots 28 b. Wirtschaftlichkeitsgebot und Ökonomisierung der Rechtsprechung Aufgaben der Verwaltungsgerichtsbarkeit 29 III. Ergebnis der Bestimmung des Empfehlsamkeitsbegriffs KAPITEL - MÖGLICHKEITEN DER NEUSTRUKTURIERUNG DER VERWALTUNGSGERICHTSBARKEIT 31 A. Zustand der Verwaltungsgerichtsbarkeit 31 I. Zustand der allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit 31

3 1. Instanzenzug und Spruchkörperbesetzung Vorverfahren Widerspruchs- und Klagebefugnis Rechtsmittel Vorläufiger Rechtsschutz 33 II. Zustand der Finanzgerichtsbarkeit Instanzenzug und Spruchkörperbesetzung Vorverfahren Widerspruchs- und Klagebefugnis Rechtsmittel Vorläufiger Rechtsschutz 35 III. Zustand der Sozialgerichtsbarkeit Instanzenzug und Spruchkörperbesetzung Vorverfahren Widerspruchs- und Klagebefugnis Rechtsmittel Vorläufiger Rechtsschutz 38 B. Gemeinsamkeiten und Unterschiede der Verwaltungsgerichtsbarkeiten 38 I. Instanzenzug und Spruchkörperbesetzung 38 II. Vorverfahren 39 III. Widerspruchs- und Klagebefugnis 39 IV. Rechtsmittel 39 V. Vorläufiger Rechtsschutz 40 VI. Bewertung der Gesamtsituation 40 C. Konkrete Ansätze zu einer Neustrukturierung 41 I. Eine einheitliche Prozeßordnung Ansatz der inhaltlichen Angleichung der gegebenen Prozeßordnungen Ansatz der Zusammenfassung in einem Gesetz Problematik der Differenzierung innerhalb der vereinheitlichten Verfahrensordnung Problematik der eigenständigen Norminterpretation 44 II. Der Begriff einer einzigen Verwaltungsgerichtsbarkeit KAPITEL- PRAKTISCHE KONSEQUENZEN DES GESETZLICHEN UND POLITISCHEN RAHMENS EINER NEUSTRUKTURIERUNG DER VERWALTUNGSGERICHTSBARKEIT 47 A. Verfassungsrechtlicher Rahmen der Neustrukturierung der Verwaltungsgerichtsbarkeit 47 I. Beschränkungen durch Art. 19 Abs. 4 GG 47 II. Beschränkungen durch Art. 95 Abs. 1 GG 48

4 1. Gründe für einen allein auf die obersten Bundesgerichte bezogenen Bestandsschutz Argumente für einen verfassungsrechtlichen Bestandsschutz der Instanzgerichte Ergebnis 49 II. Beschränkungen durch Art. 97 GG Regelungsgehalt des Art. 97 GG Konsequenzen für eine Neustrukturierung der Verwaltungsgerichtsbarkeit 53 B. Beschränkungen durch einfaches materielles Recht 55 I. Die dienende Rolle des Verfahrensrechts 55 II. Erhöhter Begründungsbedarf für Rechtsänderungen 55 III. Materiellrechtliche Grenzen 56 C. Der gesetzgeberische und politische Handlungsspielraum bei einer Vereinheitlichung 57 D. Konsequenzen für die Untersuchung der Neustrukturierung KAPITEL - ZIELE UND PROBLEMFELDER EINER VEREINHEITLICHUNG VON VwGO, FGO UND SGG 61 A. Gefahr der rechtstatsächlichen Auseinanderentwicklung einer einheitlichen öffentlich-rechtlichen Verfahrensordnung 61 B. Ziele einer Vereinheitlichung der Verfahrensordnungen 62 I. Reduzierung des gesetzgeberischen Aktionismus und Begrenzung der Normenflut 63 II. Allgemeine Verbesserung des Prozeßrechts und des Rechtsschutzes gelegentlich der Vereinheitlichung 63 III. Beschleunigung der Verfahren 64 IV. Gewährleistung einer besseren wissenschaftlichen Durchdringung sowie größerer Transparenz Gründe und Gegengründe allgemeiner Art Vorteilhaftigkeit für die Rechtsschutzsuchenden und rechtsberatenden Berufe Bürgernähe als Argument einer Vereinheitlichung 67 C. Gerichtsverfassungsrechtliche Aspekte 68 I. Instanzenzug Problem des unterschiedlichen Instanzenzugs Verfassungsrechtliche Determinante Andere rechtliche Determinanten Vor- und Nachteile eines dreigliedrigen Finanzrechtswegs 72 11

5 a. Gründe für eine dreigliedrige Finanzgerichtsbarkeit 72 b. Analyse der Gegengründe 73 c. Fazit 75 II. Zuschnitt der Spruchkörper Kriterium der grundsätzlichen Bedeutung der Gerichtsbarkeiten Qualität der Rechtsprechung als Organisationsmaßstab 77 a. Vor- und Nachteile von großer und kleiner Kammer 78 b. Die Frage der Einzelrichter Die Stellung der ehrenamtlichen Richter 80 a. Funktion der ehrenamtlichen Richter 81 b. Qualifikation der ehrenamtlichen Richter 81 c. Konkrete Konsequenzen einer Vereinheitlichung der Verfahrensordnungen für das Institut der ehrenamtlichen Richter 82 d. Zwischenergebnis Kostenstruktur der Gerichtsbarkeiten Die Besetzung der Spruchkörper im Falle einer Vereinheitlichung - Zwischenergebnis 84 II. Beurteilung der gerichtsverfassungsrechtlichen Aspekte 85 D. Verfahrensrechtliche Aspekte 86 I. Bestimmung des Rechtswegs 86 II. Rechtsmittel Vereinheitlichung des Berufungsrechts 87 a. Angleichung der FGO 87 b. Vereinheitlichung des Berufungsrechts von VwGO und SGG 88 c. Vereinheitlichung des Revisionsrechts 89 III. Vorverfahren und Vorläufiger Rechtsschutz Vereinheitlichung des Vorverfahrens Vereinheitlichung des System des vorläufigen Rechtsschutzes Vereinheitlichung des Beschwerderechts 92 IV Ergebnis der Prüfung der verfahrensrechtlichen Aspekte 92 E. Gesamtergebnis der Untersuchung von Vor- und Nachteilen der Vereinheitlichung KAPITEL - ZIELE UND PROBLEMFELDER EINER VERSCHMELZUNG DER BESTEHENDEN VERWALTUNGSGERICHTSBARKEITEN ZU EINER VERWALTUNGSGERICHTSBARKEIT 95 A. Grundsätzliche Erwägungen 95 B. Widerstreitende Aspekte einer Zusammenfassung der Verwaltungsgerichtsbarkeiten 95 12

6 I. Verschiedenartiger Ausgangspunkt 95 II. Der gesetzliche und politische Rahmen einer Zusammenfassung der Verwaltungsgerichtsbarkeiten 96 III. Effektivere Rechtsschutzgewährung Wirtschaftlichere Rechtsschutzgewährung durch eine Verwaltungsgerichtsbarkeit 98 a. Grundfragen allgemeiner Synergieeffekte 98 b. Zeitlicher Beurteilungsmaßstab 99 c. Größenvorteile materieller Art 99 d. Spezifischer Zusammenhang von wirtschaftlicherer Rechtsschutzgewährung und Zusammenfassung der Verwaltungsgerichtsbarkeiten Auswirkungen auf die Personalwirtschaft in der Verwaltungsgerichtsbarkeit 102 a. Einsparungen in der Leitungsstruktur der Gerichte sowie Verbesserungen in der ministeriellen Justizverwaltung 102 b. Größere personelle Flexibilität 106 c. Beschränkung der Flexibilität aufgrund divergierender Qualifikation Zügigere Rechtsschutzgewährung 110 a. Beseitigung von Rechtswegstreitigkeiten 110 b. Allgemeine Verfahrensbeschleunigung Effektivere Rechtsschutzgewährung - Ergebnis 111 IV. Notwendigkeit der Vereinheitlichtlichung der Verfahrensordnungen bei einer Zusammenfassung der Gerichtsbarkeiten Beibehaltung von VwGO, FGO und SGG unter gleichzeitiger Zusammenfassung der großen Verwaltungsgerichtsbarkeiten Allgemeine Erwägungen Problematik der Zuweisung der Streitigkeiten an die jeweiligen Spruchkörper - Gerichtsverfassungsrechtliche Aspekte Integrationskraft einer insgesamt vereinheitlichten Verwaltungsgerichtsbarkeit Ergebnis 114 V. Stärkung des Rechts durch eine einheitliche Gerichtsbarkeit Mehrere Gerichtsbarkeiten als Folge der Komplexität des Rechts Eine einheitliche Gerichtsbarkeit als Antwort auf eine wachsende Verrechtlichung der Gesellschaft 116 a. Verrechtlichung der Gesellschaft 116 b. Stärkung des Rechts durch Einheit der Rechtsprechungsorganisation Inwieweit wird das Recht durch eine einheitliche Gerichtsbarkeit gestärkt - Ergebnis

7 C. Ergebnis der Prüfung der für und wider einer Zusammenfassung der Gerichtsbarkeiten sprechenden Gründe KAPITEL - AUSWIRKUNGEN AKTUELLER REFORMEN AUF DIE MÖGLICHKEITEN EINER NEUSTRUKTURIERUNG DER VERWALTUNGSGERICHTSBARKEITEN 121 A. Bedeutung von Gesetzgebungsaktivitäten für die Möglichkeiten einer Neustrukturierung 121 B. Das 6. und 7. VwGO-ÄndG 121 I. Ausgangssituation Berufungszulassungsgründe 123 a. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung Abs. 2 Nr. 1 VwGO 124 b. Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache Abs. 2 Nr. 2 VwGO 127 c. Grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache Abs. 2 Nr. 3 VwGO 127 d. Divergenzberufung- 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO 128 e. Verfahrensrüge Abs. 2 Nr. 5 VwGO Zulassungsantrag 129 a. Formale Anforderungen an den Zulassungsantrag 130 b. Inhaltliche Anforderungen an die Darlegungspflicht Zulassungsentscheidung Vorläufiger Rechtsschutz Normenkontrolle 134 II. Änderungsabsichten des Referentenentwurfs für ein 7. VwGO- ÄndG Berufungzulassungsrecht 135 a. Änderung bei den Berufungszulassungsgründen 135 b. Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Berufung 136 c. Verlängerung der Begründungsfristen Rechtsentscheid des BVerwG Beschwerdezulassungsrecht 139 C. Das 2. FGO-ÄndG 140 D. Auswirkungen auf das Vorhaben einer Neustrukturierung 141 I. Auswirkungen im Verhältnis zur Finanzgerichtsbarkeit 141 II. Auswirkungen im Verhältnis zur Sozialgerichtsbarkeit KAPITEL - GRUNDSÄTZE EINER NEUSTRUKTURIERUNG DER VERWALTUNGSGERICHTSBARKEIT 143 A. Grundsätze der Neustrukturierung der drei großen Verwaltungsgerichtsbarkeiten 143 I. Ausgangspunkt von Reformbestrebungen Hinreichende Klarheit über das Reformziel

8 2. Feststellung des zu reformierenden Zustands 144 II. Langfristige Konzeption von Reformen 144 III. Maßstab für Reformen innerhalb der Verwaltungsgerichtsbarkeit 144 IV. Aufgaben der Verwaltungsgerichtsbarkeit 145 V. Effiziente Verfahrensgestaltung ohne eine Ökonomisierung der Verwaltungsgerichtsbarkeit 145 VI. Überprüfung der Verwirklichng des Rechtsschutzauftrages 146 VII. Gründe für die Begründung der erstinstanzlichen Zuständigkeit 146 VIII. Beachtung einer nachhaltigen Personalentwicklung 147 IX. Zeitgemäße Überantwortung und Honorierung richterlicher Tätigkeit Amtsangemessene Besoldung Überprüfung des Laienrichterwesens 148 X. Grundsätzliche Einheit der Verwaltungsgerichtsbarkeit 148 B. Mögliche Gestaltung einer neustrukturierten Verwaltungsgerichtsbarkeit 148 C. Begründung des Vorschlags 149 I. Zusammenführung der Verwaltungsgerichtsbarkeiten und der Verfahrensordnungen 149 II. Zuschnitt der Spruchkörper Besetzung der Spruchkörper mit Berufsrichtern 150 a. Besetzung der zusammengefaßten Oberverwaltungsgerichte 150 b. Besetzung der zusammengefaßten Verwaltungsgerichte erster Instanz 150 c. Besetzung des zusammengefaßten BVerwG Die zukünftige Handhabung des Laienrichterwesens 151 III. Neuregelung der Zuständigkeiten von OVG und VG 152 IV. Gestaltung des Instanzenzuges 152 V. Zugang zur höheren Instanz 153 VI. Entscheidung über offensichtlich unzulässige oder offensichtlich unbegründete Rechtsmittel Regelungsgehalt von 130a VwGO Regelungsgehalt von 130b VwGO Erweiterung der 130a und 130b VwGO 154 VII. Postulationsfähigkeit und Vertretungszwang KAPITEL-RESÜMEE UND AUSBLICK 157 LITERATURVERZEICHNIS