Management im öffentlichen Sektor

Management im öffentlichen Sektor Organisationen steuern - Strukturen schaffen Prozesse gestalten von Dr. Andreas Gourmelon Professor an der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung Nordrhein-Westfalen, Abteilung Gelsenkirchen Dr. Michael Mroß Professor an der Fachhochschule Köln und Dr. Sabine Seidel Professorin an der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung Nordrhein-Westfalen, Abteilung Münster I.Auflage, 2011 ::rehm

Inhaltsübersicht Vorwort Die Autoren V VII 1 Anforderungen an ein modernes Management im öffentlichen Sektor 1 1.1 Veränderungen in Gesellschaft, Wirtschaft und Verwaltung... 1 1.2 Wegmarken veränderter Anforderungen im öffentlichen Sektor.\ 4 1.3 New Public Management" 10 1.4 Good Governance" 14 2 Grundlagen der Organisation 17 2.1 Grundbegriffe und Zusammenhänge 17 2.1.1 Grundlagen, 17 2.1.2 Merkmale von Organisation" 19 2.1.3 Organisation, Disposition und Improvisation 20 2.1.4 Über- und Unterorganisation 21 2.2 Sichtweisen und Theorien der Organisation - Überblick 23 2.3 Klassische Ansätze 27 2.3.1 Physiologisch-technischer Ansatz ( Scientific Management") nach Taylor 27 2.3.2 Administrations- und Managementlehre nach Fayol... 29 2.3.3 Betriebswirtschaftliche Organisationslehre nach Kosiol 31 2.3.4 Bürokratiemodell nach Weber 31 2.4 Human-Relations-Ansatz 33 2.5 Human-Ressourcen-Ansatz 34 2.6 Systemtheoretische Ansätze 39 2.7 Situativer Ansatz 42 2.8 Neue Institutionenökonomik 44 2.8.1 Theorie der Verfügungsrechte (Property-Rights- Ansatz) 46 2.8.2 Transaktionskosten-Theorie 48 2.8.3 Prinzipal-Agent-Theorie 51 ::rehm Management ös IX

3 Der Mensch und sein Handeln in Organisationen 55 3.1 Leistungsverhalten und Wohlergehen der Mitarbeiter 55 3.2 Leistungsvermögen 60 3.2.1 Arbeitsbezogenes Wissen 60 3.2.2 Intelligenz 60 3.2.3 Persönlichkeitsmerkmale im engeren Sinne 63 3.2.4 Lebensalter 64 3.2.5 Gesundheit 65 3.2.6 Uniweitbedingungen am Arbeitsplatz 69 3.2.7 Ergonomische Gestaltung von Arbeitsmitteln 72 3.2.8 Arbeitszeit 73 3.3 Leistungsbereitschaft 75 3.3.1 Persönlichkeitsmerkmal Leistungsmotivation 75 3.3.2 Bedürfnisse des Mitarbeiters 76 3.3.3 Motivatoren und Hygienefaktoren 79 3.3.4 Merkmale motivierender Arbeit 84 3.3.5 Entscheidungsprozesse der Mitarbeiter (VIE-Theorie nach Vroom) 85 3.3.6 Merkmale von Zielen 89 3.3.7 Arbeitszufriedenheit 89 3.4 Leistungsfähigkeit und -bereitschaft von Gruppen und in Gruppen 93 4 Aufgabenanalyse 99 4.1 Klassifizierungen von Aufgaben im öffentlichen Sektor 99 4.2 Grundlegende Zusammenhänge der Aufgabenanalyse 101 4.3 Durchführung der Aufgabenanalyse 105 4.4 Diskussion der Aufgabenanalyse 115 4.5 Aufgabensynthese als Zweck der Aufgabenanalyse 115 5 Die Stelle als kleinste aufbauorganisatorische Einheit 117 5.1 Überblick 117 5.2 Stellenbildung 118 5.2.1 Merkmale von Stellen 118 5.2.2 Kriterien für die Stellenbildung 121 5.2.3 Stellenarten 122 5.2.4 Dokumentation der Stellenbildung 124 X Management ös ::rehm

5.3 Stellenbemessung 128 5.3.1 Inhalt und Bedeutung 128 5.3.2 Methoden der Stellenbemessung 129 5.3.3 Grenzen der Stellenbemessung 137 5.4 Stellenbewertung 138 5.4.1 Begriffsklärung und rechtliche Grundlagen 138 5.4.2 Zielsetzung und Bedeutung 139 5.4.3 Methoden der Stellenbewertung 141 5.5 Stellenbesetzung 158 6 Aufbauorganisation 159 6.1 Arbeitsteilung und Koordination 159 6.2 Strukturelemente der Aufbauorganisation 161 6.2.1 Verrichtungs- und objektorientierte Bildung von Organisationseinheiten 161 6.2.2 Ein-Linienorganisation 163 6.2.3 Mehr-Linienorganisation 167 6.2.4 Matrix- und Tensororganisation 169 6.2.5 Stäbe und Assistenzstellen 172 6.2.6 Singular- und Pluralinstanzen 174 6.2.7 Arbeitsgruppen, Leitungsbesprechuhgen, Koordinatoren 176 6.2.8 Projektgruppen und Projektmanager 177 6.2.9 Produktmanager 178 6.2.10 Autonome Arbeitsgruppen und Teamorganisation... 179 6.2.11 Weitere Strukturelemente 179 6.3 Bestimmungsgrößen für die Strukturierung einer Organisation 181 6.3.1 Organisatorische Gestaltungprinzipien 181 6.3.2 Weitere Bestimmungsgrößen für die Strukturierung einer Organisation 184 6.4 Dokumentation der Organisationsstruktur 186 6.5 Jenseits der Aufbauorganisation: Informelle Organisation... 188 7 Prozessorientierte Ablauf organisation 193 7.1 Grundlagen und Begriffsklärungen 193 7.1.1 Gegenstand der AblaufOrganisation.. ^ 193 7.1.2 Die aufbauorganisatorische Sicht 193 7.1.3 Die prozessorientierte Sicht 194 ::rehm Management ös XI

7.2 Ziele der prozessorientierten Ablauforganisation 196 7.3 Prozessanalyse 197 7.3.1 Prozessmerkmale 197 7.3.2 Prozessarten 198 7.3.3 Bestimmung der Durchlaufzeit 199 7.4 Techniken der Arbeitsablaufdarstellung 203 7.4.1 Einführung 203 7.4.2 Flussdiagramm 204 7.4.3 Aktuelle Entwicklungen 210 7.5 Prozessgestaltung 211 7.5.1 Optimierungskonzepte 211 7.5.2 Auswahl der Prozesse 212 7.5.3 Vorgehensweise bei der Prozessgestaltung 214 8 Informationsmanagement 221 8.1 Organisationen als informationsverarbeitende Systeme 221 8.2 Informations- und Kommunikationstechnik, E-Government 225 9 Projektmanagement 233 9.1 Begriffsklärung: Projekt und Projektmanagement 233 9.2 Projektphasen 234 9.2.1 Phase der Projektdefinition 234 9.2.2 Phase der Projektplanung 237 9.2.3 Phase der Projektdurchführung 249 9.2.4 Phase des Projektabschlusses 256 9.3 Projektorganisation 257 10 Organisationaler Wandel 263 10.1 Formen des Wandels 263 10.1.1 Geplanter und ungeplanter Wandel 263 10.1.2 Wandel 1. und 2. Ordnung 266 10.1.3 Widerstände gegenüber organisatorischen Veränderungen 268 10.2 Organisationaler Wandel durch Organisationsentwicklung... 273 10.2.1 Grundlagen 273 10.2.2 Der Drei-Phasen-Ansatz von Lewin 274 10.2.3 Alternative Vorgehensweisen bei der Organisationsentwicklung 276 XII Management ös ::rehm

10.3 Change Management - Steuerung des Wandels 277 10.3.1 Grundlagen und transformativer Wandel 277 10.3.2 Handlungsfelder und -Strategien des Change Managements 280 10.4 Lernende Organisation und Wissensmanagement 282 10.4.1 Grundverständnis der Lernenden Organisation"... 282 10.4.2 Organisationales Lernen als ungeplanter Wandel.. 286 10.4.3 Individuelles und organisationales Lernen 287 10.4.4 Intensität und Ebenen des organisationalen Lernens...; 289 10.4.5 Wissensmanagement 292 10.5 Organisationskultur 300 10.5.1 Begriff und Merkmale der Organisationskultur... 300 10.5.2 Die Erfassung von Organisationskulturen 302 11 Organisationsuntersuchungen..' 305 11.1 Ziele und Anwendungsbereiche der Organisationsuntersuchung 305 11.2 Organisation der Untersuchung 306 11.2.1 Organisationsformen 306 11.2.2 Durchführung als Projekt 307 11.3 Einbeziehung externer Berater 309 11.4 Ablauf der Organisationsuntersuchung 310 11.4.1 Anstoß zur organisatorischen Veränderung 311 11.4.2 Planung der Organisationsuntersuchung 312 11.4.3 Durchführung der Organisationsuntersuchung: Vorstudie, Hauptstudie und Teilstudien 313 11.4.4 Realisierung =315 11.4.5 Kontrolle und Weiterentwicklung 316 11.5 Techniken der Organisationsgestaltung 316 11.5.1 Überblick 316 11.5.2 Erhebungstechniken 318 11.5.3 Analysetechniken 326 11.5.4 Techniken der Zielfindung ;-._ 328 11.5.5 Techniken der Lösungssuche 329 11.5.6 Bewertungstechniken 331 ::rehm Management ös XIII

12 Qualitätsmanagement 343 12.1 Historische Entwicklung zum Qualitätsmanagement 343 12.2 Der Qualitätsbegriff 346 12.2.1 Was ist Qualität? 346 12.2.2 Der objektive und der subjektive Anteil von Qualität 347 12.2.3 Dienstleistungsqualität 348 12.3 Die Bedeutung der Qualität für den öffentlichen Sektor... 349 12.3.1 Der verfassungsmäßige Auftrag der öffentlichen Verwaltung 349 12.3.2 Der Kundenbegriff in der öffentlichen Verwaltung... 349 12.4 Die drei Dimensionen des Qualitätsbegriffs 351 12.5 Qualitätsmanagement 354 12.6 Zwei Wege zur Einführung von Qualitätsmanagement... 355 12.6.1 Einstieg über Teillösungen 355 12.6.2 TQM - Qualitätsmanagement als ganzheitlicher Ansatz ^ 364 12.7 Umsetzungsmodelle des Qualitätsmanagements 368 12.7.1 Die Normenfamilie der ISO 9000 ff 368 12.7.2 Das Modell der European Foundation for Quality Management (EFQM-Modell) 373 12.7.3 Common Assessment Framework (CAF) 379 13 Neuere Organisations- und Finanzierungskonzepte 385 13.1 Netzwerkstrukturen der öffentlichen Aufgabenerledigung... 385 13.2 Dienstleistungspartnerschaften - Kommunale Ansätze... 386 13.2.1 Lokale und Regionale Dienstleistungspartnerschaften,. 386 13.2.2 Der Zweckverband 390 13.2.3 Einfache Kooperationen 391 13.3 Dienstleistungspartnerschaften als Public Private Partnership" 392 13.3.1 Begriff und Verständnis 392 13.3.2 PPP" vs. Privatisierung 397 13.3.3 Grundstruktur 398 13.3.4 Erscheinungsformen: Finanzierungsmodelle 400 13.3.5 Erscheinungsformen: Organisationsmodelle 403 13.4 Bürgerkommune" - bürgerorientierte Kommune 406 XIV Management ös ::rehm

14 Strategisches Management 413 14.1 Begriff und Verständnis von Strategie" 413 14.2 Strategische, taktische und operative Planung 414 14.3 Herausforderung und Bedarf an strategischer Steuerung.. 416 14.3.1 Strategierelevante Entwicklungen 416 14.3.2 Aufgabenkritik als strategische Aufgabe 419 14.4 Entstehung eines strategischen Plans" 421 14.5 Phasenmodell des strategischen Managements 423 14.5.1 Initiierungsphase 424 14.5.2 Analysephase 425 14.5.3 Konzeptionsphase 433 14.5.4 Realisierungs- und Kontrollphase 439 15 Managementinstrumente im öffentlichen Sektor 443 15.1 Steuern und Führen mit Zielen/Management by Objectives 443 15.2 Controlling 447 15.3 Steuern mit Kennzahlen 451 15.4 Balanced Scorecard 456 15.5 Benchmarking 461 16 Abkürzungsverzeichnis 467 17 Quellenverzeichnis 469 18 Endnoten 489 Stichwortverzeichnis 503 ::rehm Management ös XV