Caspar David Hermanns Einheit der Verwaltungsgerichtsbarkeit Empfiehlt sich eine einheitliche Prozessordnung der öffentlich-rechtlichen Gerichtsbarkeiten? Universitätsverlag Rasch Osnabrück
1. KAPITEL - EINLEITUNG UND GANG DER ERÖRTERUNG 17 A. Einleitung 17 B. Gang der Erörterung 18 2. KAPITEL-BEGRIFFSBESTIMMUNGEN 19 A. Verwaltungsgerichtsbarkeit 19 I. Gerichtsbarkeit und Prozeßordnung 19 1. Gerichtsbarkeit 19 2. Prozeßordnung 19 II. Abstrakte Bestimmung von Verwaltungsgerichtsbarkeit 20 1. Der Begriff Verwaltung 20 2. Kombination der Begriffe Verwaltung und Gerichtsbarkeit 20 III. Einordnung der einzelnen Gerichtsbarkeiten 21 1. Allgemeine Verwaltungsgerichtsbarkeit 22 2. Sozialgerichtsbarkeit als Verwaltungsgerichtsbarkeit 22 3. Finanzgerichtsbarkeit als Verwaltungsgerichtsbarkeit 22 4. Strafgerichtsbarkeit als Verwaltungsgerichtsbarkeit 23 5. Weitere Verwaltungsgerichtsbarkeiten 24 B. Der Begriff der Neustrukturierung der Verwaltungsgerichtsbarkeit 24 C. Maßstab der Empfehlsamkeit einer Neustrukturierung 25 I. Allgemeine Begriffsbestimmung 25 II. Empfehlsamkeit - Bestimmung durch die Aufgabe der Verwaltungsgerichtsbarkeit 26 1. Rechtsschutzgarantie durch Art. 19 Abs. 4 GG 26 2. Kontrolle der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung 26 3. Rechtsfrieden als Ziel eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens 27 4. Wirtschaftlichkeitsgebot 27 a. Grundlagen des Wirtschaftlichkeitsgebots 28 b. Wirtschaftlichkeitsgebot und Ökonomisierung der Rechtsprechung 28 5. Aufgaben der Verwaltungsgerichtsbarkeit 29 III. Ergebnis der Bestimmung des Empfehlsamkeitsbegriffs 29 3. KAPITEL - MÖGLICHKEITEN DER NEUSTRUKTURIERUNG DER VERWALTUNGSGERICHTSBARKEIT 31 A. Zustand der Verwaltungsgerichtsbarkeit 31 I. Zustand der allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit 31
1. Instanzenzug und Spruchkörperbesetzung 32 2. Vorverfahren 32 3. Widerspruchs- und Klagebefugnis 33 4. Rechtsmittel 33 5. Vorläufiger Rechtsschutz 33 II. Zustand der Finanzgerichtsbarkeit 34 1. Instanzenzug und Spruchkörperbesetzung 34 2. Vorverfahren 35 3. Widerspruchs- und Klagebefugnis 35 4. Rechtsmittel 35 5. Vorläufiger Rechtsschutz 35 III. Zustand der Sozialgerichtsbarkeit 36 1. Instanzenzug und Spruchkörperbesetzung 36 2. Vorverfahren 37 3. Widerspruchs- und Klagebefugnis 38 4. Rechtsmittel 38 5. Vorläufiger Rechtsschutz 38 B. Gemeinsamkeiten und Unterschiede der Verwaltungsgerichtsbarkeiten 38 I. Instanzenzug und Spruchkörperbesetzung 38 II. Vorverfahren 39 III. Widerspruchs- und Klagebefugnis 39 IV. Rechtsmittel 39 V. Vorläufiger Rechtsschutz 40 VI. Bewertung der Gesamtsituation 40 C. Konkrete Ansätze zu einer Neustrukturierung 41 I. Eine einheitliche Prozeßordnung 42 1. Ansatz der inhaltlichen Angleichung der gegebenen Prozeßordnungen 42 2. Ansatz der Zusammenfassung in einem Gesetz 43 3. Problematik der Differenzierung innerhalb der vereinheitlichten Verfahrensordnung 43 4. Problematik der eigenständigen Norminterpretation 44 II. Der Begriff einer einzigen Verwaltungsgerichtsbarkeit 44 4. KAPITEL- PRAKTISCHE KONSEQUENZEN DES GESETZLICHEN UND POLITISCHEN RAHMENS EINER NEUSTRUKTURIERUNG DER VERWALTUNGSGERICHTSBARKEIT 47 A. Verfassungsrechtlicher Rahmen der Neustrukturierung der Verwaltungsgerichtsbarkeit 47 I. Beschränkungen durch Art. 19 Abs. 4 GG 47 II. Beschränkungen durch Art. 95 Abs. 1 GG 48
1. Gründe für einen allein auf die obersten Bundesgerichte bezogenen Bestandsschutz 48 2. Argumente für einen verfassungsrechtlichen Bestandsschutz der Instanzgerichte 49 3. Ergebnis 49 II. Beschränkungen durch Art. 97 GG 52 1. Regelungsgehalt des Art. 97 GG 52 2. Konsequenzen für eine Neustrukturierung der Verwaltungsgerichtsbarkeit 53 B. Beschränkungen durch einfaches materielles Recht 55 I. Die dienende Rolle des Verfahrensrechts 55 II. Erhöhter Begründungsbedarf für Rechtsänderungen 55 III. Materiellrechtliche Grenzen 56 C. Der gesetzgeberische und politische Handlungsspielraum bei einer Vereinheitlichung 57 D. Konsequenzen für die Untersuchung der Neustrukturierung 58 5. KAPITEL - ZIELE UND PROBLEMFELDER EINER VEREINHEITLICHUNG VON VwGO, FGO UND SGG 61 A. Gefahr der rechtstatsächlichen Auseinanderentwicklung einer einheitlichen öffentlich-rechtlichen Verfahrensordnung 61 B. Ziele einer Vereinheitlichung der Verfahrensordnungen 62 I. Reduzierung des gesetzgeberischen Aktionismus und Begrenzung der Normenflut 63 II. Allgemeine Verbesserung des Prozeßrechts und des Rechtsschutzes gelegentlich der Vereinheitlichung 63 III. Beschleunigung der Verfahren 64 IV. Gewährleistung einer besseren wissenschaftlichen Durchdringung sowie größerer Transparenz 65 1. Gründe und Gegengründe allgemeiner Art 65 2. Vorteilhaftigkeit für die Rechtsschutzsuchenden und rechtsberatenden Berufe 66 3. Bürgernähe als Argument einer Vereinheitlichung 67 C. Gerichtsverfassungsrechtliche Aspekte 68 I. Instanzenzug 68 1. Problem des unterschiedlichen Instanzenzugs 68 2. Verfassungsrechtliche Determinante 69 3. Andere rechtliche Determinanten 70 4. Vor- und Nachteile eines dreigliedrigen Finanzrechtswegs 72 11
a. Gründe für eine dreigliedrige Finanzgerichtsbarkeit 72 b. Analyse der Gegengründe 73 c. Fazit 75 II. Zuschnitt der Spruchkörper 76 1. Kriterium der grundsätzlichen Bedeutung der Gerichtsbarkeiten 77 2. Qualität der Rechtsprechung als Organisationsmaßstab 77 a. Vor- und Nachteile von großer und kleiner Kammer 78 b. Die Frage der Einzelrichter 79 3. Die Stellung der ehrenamtlichen Richter 80 a. Funktion der ehrenamtlichen Richter 81 b. Qualifikation der ehrenamtlichen Richter 81 c. Konkrete Konsequenzen einer Vereinheitlichung der Verfahrensordnungen für das Institut der ehrenamtlichen Richter 82 d. Zwischenergebnis 83 4. Kostenstruktur der Gerichtsbarkeiten 84 5. Die Besetzung der Spruchkörper im Falle einer Vereinheitlichung - Zwischenergebnis 84 II. Beurteilung der gerichtsverfassungsrechtlichen Aspekte 85 D. Verfahrensrechtliche Aspekte 86 I. Bestimmung des Rechtswegs 86 II. Rechtsmittel 87 1. Vereinheitlichung des Berufungsrechts 87 a. Angleichung der FGO 87 b. Vereinheitlichung des Berufungsrechts von VwGO und SGG 88 c. Vereinheitlichung des Revisionsrechts 89 III. Vorverfahren und Vorläufiger Rechtsschutz 90 1. Vereinheitlichung des Vorverfahrens 90 2. Vereinheitlichung des System des vorläufigen Rechtsschutzes 91 3. Vereinheitlichung des Beschwerderechts 92 IV Ergebnis der Prüfung der verfahrensrechtlichen Aspekte 92 E. Gesamtergebnis der Untersuchung von Vor- und Nachteilen der Vereinheitlichung 93 6. KAPITEL - ZIELE UND PROBLEMFELDER EINER VERSCHMELZUNG DER BESTEHENDEN VERWALTUNGSGERICHTSBARKEITEN ZU EINER VERWALTUNGSGERICHTSBARKEIT 95 A. Grundsätzliche Erwägungen 95 B. Widerstreitende Aspekte einer Zusammenfassung der Verwaltungsgerichtsbarkeiten 95 12
I. Verschiedenartiger Ausgangspunkt 95 II. Der gesetzliche und politische Rahmen einer Zusammenfassung der Verwaltungsgerichtsbarkeiten 96 III. Effektivere Rechtsschutzgewährung 97 1. Wirtschaftlichere Rechtsschutzgewährung durch eine Verwaltungsgerichtsbarkeit 98 a. Grundfragen allgemeiner Synergieeffekte 98 b. Zeitlicher Beurteilungsmaßstab 99 c. Größenvorteile materieller Art 99 d. Spezifischer Zusammenhang von wirtschaftlicherer Rechtsschutzgewährung und Zusammenfassung der Verwaltungsgerichtsbarkeiten 101 2. Auswirkungen auf die Personalwirtschaft in der Verwaltungsgerichtsbarkeit 102 a. Einsparungen in der Leitungsstruktur der Gerichte sowie Verbesserungen in der ministeriellen Justizverwaltung 102 b. Größere personelle Flexibilität 106 c. Beschränkung der Flexibilität aufgrund divergierender Qualifikation 108 3. Zügigere Rechtsschutzgewährung 110 a. Beseitigung von Rechtswegstreitigkeiten 110 b. Allgemeine Verfahrensbeschleunigung 110 4. Effektivere Rechtsschutzgewährung - Ergebnis 111 IV. Notwendigkeit der Vereinheitlichtlichung der Verfahrensordnungen bei einer Zusammenfassung der Gerichtsbarkeiten 111 1. Beibehaltung von VwGO, FGO und SGG unter gleichzeitiger Zusammenfassung der großen Verwaltungsgerichtsbarkeiten Allgemeine Erwägungen 111 2. Problematik der Zuweisung der Streitigkeiten an die jeweiligen Spruchkörper - Gerichtsverfassungsrechtliche Aspekte 113 3. Integrationskraft einer insgesamt vereinheitlichten Verwaltungsgerichtsbarkeit 114 4. Ergebnis 114 V. Stärkung des Rechts durch eine einheitliche Gerichtsbarkeit 114 1. Mehrere Gerichtsbarkeiten als Folge der Komplexität des Rechts 114 2. Eine einheitliche Gerichtsbarkeit als Antwort auf eine wachsende Verrechtlichung der Gesellschaft 116 a. Verrechtlichung der Gesellschaft 116 b. Stärkung des Rechts durch Einheit der Rechtsprechungsorganisation 117 3. Inwieweit wird das Recht durch eine einheitliche Gerichtsbarkeit gestärkt - Ergebnis 119 13
C. Ergebnis der Prüfung der für und wider einer Zusammenfassung der Gerichtsbarkeiten sprechenden Gründe 119 7. KAPITEL - AUSWIRKUNGEN AKTUELLER REFORMEN AUF DIE MÖGLICHKEITEN EINER NEUSTRUKTURIERUNG DER VERWALTUNGSGERICHTSBARKEITEN 121 A. Bedeutung von Gesetzgebungsaktivitäten für die Möglichkeiten einer Neustrukturierung 121 B. Das 6. und 7. VwGO-ÄndG 121 I. Ausgangssituation 122 1. Berufungszulassungsgründe 123 a. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung - 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO 124 b. Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache - 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO 127 c. Grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache - 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO 127 d. Divergenzberufung- 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO 128 e. Verfahrensrüge - 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO 129 2. Zulassungsantrag 129 a. Formale Anforderungen an den Zulassungsantrag 130 b. Inhaltliche Anforderungen an die Darlegungspflicht 130 3. Zulassungsentscheidung 132 4. Vorläufiger Rechtsschutz 133 5. Normenkontrolle 134 II. Änderungsabsichten des Referentenentwurfs für ein 7. VwGO- ÄndG 135 1. Berufungzulassungsrecht 135 a. Änderung bei den Berufungszulassungsgründen 135 b. Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Berufung 136 c. Verlängerung der Begründungsfristen 136 2. Rechtsentscheid des BVerwG 138 3. Beschwerdezulassungsrecht 139 C. Das 2. FGO-ÄndG 140 D. Auswirkungen auf das Vorhaben einer Neustrukturierung 141 I. Auswirkungen im Verhältnis zur Finanzgerichtsbarkeit 141 II. Auswirkungen im Verhältnis zur Sozialgerichtsbarkeit 141 8. KAPITEL - GRUNDSÄTZE EINER NEUSTRUKTURIERUNG DER VERWALTUNGSGERICHTSBARKEIT 143 A. Grundsätze der Neustrukturierung der drei großen Verwaltungsgerichtsbarkeiten 143 I. Ausgangspunkt von Reformbestrebungen 143 1. Hinreichende Klarheit über das Reformziel 143 14
2. Feststellung des zu reformierenden Zustands 144 II. Langfristige Konzeption von Reformen 144 III. Maßstab für Reformen innerhalb der Verwaltungsgerichtsbarkeit 144 IV. Aufgaben der Verwaltungsgerichtsbarkeit 145 V. Effiziente Verfahrensgestaltung ohne eine Ökonomisierung der Verwaltungsgerichtsbarkeit 145 VI. Überprüfung der Verwirklichng des Rechtsschutzauftrages 146 VII. Gründe für die Begründung der erstinstanzlichen Zuständigkeit 146 VIII. Beachtung einer nachhaltigen Personalentwicklung 147 IX. Zeitgemäße Überantwortung und Honorierung richterlicher Tätigkeit 147 1. Amtsangemessene Besoldung 147 2. Überprüfung des Laienrichterwesens 148 X. Grundsätzliche Einheit der Verwaltungsgerichtsbarkeit 148 B. Mögliche Gestaltung einer neustrukturierten Verwaltungsgerichtsbarkeit 148 C. Begründung des Vorschlags 149 I. Zusammenführung der Verwaltungsgerichtsbarkeiten und der Verfahrensordnungen 149 II. Zuschnitt der Spruchkörper 150 1. Besetzung der Spruchkörper mit Berufsrichtern 150 a. Besetzung der zusammengefaßten Oberverwaltungsgerichte 150 b. Besetzung der zusammengefaßten Verwaltungsgerichte erster Instanz 150 c. Besetzung des zusammengefaßten BVerwG 151 2. Die zukünftige Handhabung des Laienrichterwesens 151 III. Neuregelung der Zuständigkeiten von OVG und VG 152 IV. Gestaltung des Instanzenzuges 152 V. Zugang zur höheren Instanz 153 VI. Entscheidung über offensichtlich unzulässige oder offensichtlich unbegründete Rechtsmittel 153 1. Regelungsgehalt von 130a VwGO 154 2. Regelungsgehalt von 130b VwGO 154 3. Erweiterung der 130a und 130b VwGO 154 VII. Postulationsfähigkeit und Vertretungszwang 155 9. KAPITEL-RESÜMEE UND AUSBLICK 157 LITERATURVERZEICHNIS 160 15