Von Maastricht bis Nizza

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1 Von Maastricht bis Nizza Neuformen differenzierter Integration in der Europäischen Union Von Manuel Kellerbauer Duncker & Humblot Berlin

2 Inhaltsverzeichnis Einleitung 21 Erster Teil Die neue Differenzierungsform des Vertrags von Maastricht und ihre bisherigen Anwendungsfelder 26 A. Maastricht als Geburtsstätte einer neuen Differenzierungsform 26 I. Das Konzept der europäischen Pioniergruppen und seine Verwirklichung Das wirtschaftliche und politische Umfeld der siebziger Jahre Der neue Integrationsansatz Willy Brandts Die Weiterentwicklung und Konkretisierung durch den Bericht Leo Tindemans' Die weitere Entwicklung bis zum Vertrag von Maastricht Die Umsetzung des neuen Integrationsansatzes im Vertrag von Maastricht 31 II. Die Wesenszüge der neuen Differenzierungsform Die Inanspruchnahme des rechtlichen und institutionellen Rahmens der EU 34 a) Die herkömmlichen völkerrechtlichen Kooperationen eines Teils der Mitgliedstaaten 34 b) Die seit dem Vertrag von Maastricht existierenden Kooperationen im Unionsrahmen Der umfassende Ausschluss eines Teils der Mitgliedstaaten 38 a) Die unbefristete Freistellung von der Fortentwicklung gemeinschaftlicher Politikbereiche 39 b) Der Ausschluss von der Mitgestaltung des Integrationsprozesses Zusammenfassung 42 B. Die Differenzierung in der gemeinsamen Sozialpolitik 43 I. Entstehungsgeschichte und Hintergrund Die gemeinsame Sozialpolitik vor Maastricht als Stiefkind" der Integration Die Verhandlungen in Maastricht: Der Kompromiss des Opt-in der Elf 47 II. Die rechtliche Ausgestaltung des vereinbarten Opt-in Überblick Das Protokoll und das Abkommen über die Sozialpolitik 49

3 10 Inhaltsverzeichnis 3. Die Inanspruchnahme des rechtlichen Rahmens der Europäischen Gemeinschaft 50 a) Die gemeinschaftliche Rechtsnatur des geschaffenen Primärund Sekundärrechts 50 aa) Das Sozialabkommen als gemeinschaftliches Primärrecht bb) Die Rechtsakte der Abkommenstaaten als gemeinschaftliches Sekundärrecht 52 b) Der acquis communautaire als Ausgangspunkt der Abkommenstaaten 53 c) Die Erweiterung des acquis communautaire durch die Abkommenstaaten 55 aa) Das erweiterte Primärrecht des Sozialabkommens 55 bb) Das auf Grundlage des Sozialabkommens erlassene Sekundärrecht 57 cc) Keine Erweiterungen durch Entscheidungen des EuGH 59 d) Die Sonderstellung des geschaffenen Rechts infolge seiner beschränkten Geltung Die Inanspruchnahme des modifizierten institutionellen Rahmens der EG 61 a) Die Beratung und Beschlussfassung ohne den britischen Ratsvertreter 62 b) Die unveränderte Zusammensetzung der übrigen Gemeinschaftsorgane Die Finanzierungsregelung Die fehlende Beitrittsregelung 68 III. Die aufgeworfenen Rechtsfragen der neuen Differenzierungsform Die Vereinbarkeit mit den unions- und gemeinschaftsrechtlichen Grundprinzipien 69 a) Die Vereinbarkeit des Rückgriffs auf den modifizierten institutionellen Rahmen 71 aa) Das Unionsprinzip des einheitlichen institutionellen Rahmens 71 bb) Die Beschränkung durch Ziffer 1 und 2 Sozialprotokoll cc) Die Vereinbarkeit mit der Zielsetzung des Unionsprinzips b) Die Vereinbarkeit des beschränkt geltenden Gemeinschaftsrechts 75 aa) Der gemeinschaftsrechtliche Grundsatz der Rechtseinheit bb) Die Beschränkung durch das partielle Recht 76 cc) Die Rechtfertigung durch Überwindung des Integrationsstillstands Die Folgeprobleme der Schaffung eines partiellen acquis communautaire 80 a) Die Konkurrenz der sozialpolitischen Rechtsetzungsermächtigungen 81 b) Die Bedeutung des partiellen Rechts für EU-Kandidatenländer.. 84 IV. Die Beendigung der sozialpolitischen Differenzierung 84

4 Inhaltsverzeichnis Der britische Beitritt" zum Sozialabkommen Die Ausweitung der beschränkt geltenden Richtlinien Die Anziehungswirkung der erweiterten Sozialpolitik auf Großbritannien 87 V. Bewertung 89 C. Die Differenzierung in der Wirtschafts- und Währungsunion 91 I. Der Delors-Plan und seine Verwirklichung für einen Teil der EU-Mitglieder Die drei Stufen der Wirtschafts- und Währungsunion Die Hintergründe der Differenzierung 95 a) Die politischen Vorbehalte in Dänemark und Griechenland 96 b) Das Verfehlen der Eintrittsvoraussetzungen durch Griechenland und Schweden 98 II. Die rechtliche Ausgestaltung Die Freistellung zugunsten der Nichtteilnehmerstaaten 99 a) Die vorübergehende Ausnahmeregelung bei Verfehlen der Eintrittsvoraussetzungen 100 aa) Die von der Freistellung betroffenen Bestimmungen 100 bb) Die grundsätzliche Pflicht zum Eintritt in die dritte Stufe b) Die dauerhafte Opt-out-Stellung Dänemarks und Großbritanniens Der verringerte Einfluss auf die Entscheidungsprozesse der dritten Stufe 103 a) Der Ausschluss vom Stimmrecht im Rat 104 b) Kein Ausschluss von den Beratungen im Rat - Die Euro-12- Gruppe als Beratungsforum 105 c) Der Verlust personalpolitischen Einflusses im ESZB 106 d) Der Erweiterte Rat als Bindeglied zwischen Teilnehmern und Nichtteilnehmern Der nachträgliche Eintritt in die dritte Stufe der WWU 108 a) Der Eintritt durch Aufhebung der Ausnahmeregelung 109 b) Der Eintritt durch Verzicht auf die Opt-out-Stellung 110 III. Die aufgeworfenen Rechtsfragen: Die differenzierten Außenkompetenzen Der partielle acquis communautaire der dritten Stufe der WWU Die Außenkompetenzen des Art. 111 EG Die Folgen differenzierter Kompetenzen zum Abschluss internationaler Verträge 115 a) Überblick über die Problemstellung 115 b) Die differenzierten Vertragsabschlusskompetenzen nach Art. 111 Abs. 1 und c) Die Entstehung einer Neuform gemischter Abkommen 117 d) Der differenzierte Zuwachs ausschließlicher Gemeinschaftskompetenzen 119

5 12 Inhaltsverzeichnis aa) Der fortschreitende Außenkompetenzverlust der WWU-Teilnehmerstaaten 120 bb) Die Problematik verbleibender Außenkompetenzen der WWU-Nichtteilnehmerstaaten 122 cc) Der Einfluss des Art. 10 EG nach der Rechtssache Kramer. 123 dd) Die analoge Anwendung des Art. 307 EG Zusammenfassung 127 IV. Bewertung 127 D. Die Differenzierungen im Bereich Justiz und Inneres 128 I. Entstehungsgeschichte und Hintergrund Die Verknüpfung zwischen Personenfreizügigkeit und Justiz- und Innenpolitik Freizügigkeit, Justiz und Inneres in EG und EU bis zum Vertrag von Amsterdam Der Schengen-Prozess als Forum des Integrationsfortschritts 133 a) Die beiden Schengener Abkommen 133 b) Die beteiligten Mitgliedstaaten 134 c) Die Defizite der intergouvernementalen Struktur Die Amsterdamer Reformen im Bereich Justiz und Inneres 137 II. Das Opt-out aus dem Titel IV EG Die primärrechtlichen Ermächtigungen zum Opt-out Die institutionellen Modifikationen Die Re-Opt-in-Möglichkeiten der Opt-out-Staaten 140 a) Der Verzicht Dänemarks auf seine Sonderstellung 140 b) Die Re-Opt-in-Möglichkeiten Großbritanniens und Irlands 141 aa) Die Möglichkeit zur Beteiligung im Vorfeld einer Maßnahme 141 bb) Die Möglichkeit zum nachträglichen Re-Opt-in 142 cc) Die Gesamt-Opt-in-Möglichkeit" Irlands Die Finanzierungsregelung Der geschaffene Sonderacquis und dessen Folgewirkungen 143 III. Die verstärkte Zusammenarbeit der Schengen-Staaten im Unionsrahmen Die Überführung des Schengen-acquis 145 a) Die Methode der Überführung des Schengen-acquis 145 aa) Die Definition des Schengen-acquis 145 bb) Die Zuweisung einer Kompetenzgrundlage 146 b) Die Freistellung Dänemarks von der Überführung in der ersten Unionssäule 148 c) Die Ermächtigung zur verstärkten Zusammenarbeit ohne die Nicht-Schengen-Staaten 148 d) Die Beitrittsmöglichkeiten der Nicht-Schengen-Staaten 150 aa) Das Erfordernis der einstimmigen Genehmigung des Beitritts 150

6 Inhaltsverzeichnis 13 bb) Der Beitritt ä la carte" Großbritanniens Die Weiterentwicklung des Schengen-acquis 153 a) Die Methode der Weiterentwicklung des Schengen-acquis 153 b) Die Freistellung Dänemarks von der Weiterentwicklung in der ersten Unionssäule 154 c) Die Ermächtigung zur verstärkten Zusammenarbeit ohne die Nicht-Schengen-Staaten 155 d) Die Beitrittsmöglichkeiten der Nicht-Schengen-Staaten Die institutionellen Modifikationen und die Finanzierungsregelung Die Sonderstellung des Schengen-acquis und die daraus resultierenden Fragen 158 a) Der Schengen-acquis als gesondertes Rechtsgebilde im Unionsrahmen 158 b) Die Erweiterung des von Kandidatenländern zu übernehmenden acquis communautaire 159 c) Die Folgewirkungen des Schengen-acquis 160 IV. Bewertung 161 E. Abschließende Bewertung zum ersten Teil 162 Zweiter Teil Die Bestimmungen über eine verstärkte Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten 165 A. Entstehungsgeschichte, Wesenszüge und Reform 165 I. Die generalklauselartige Differenzierung des Vertrags von Amsterdam Die Regierungskonferenz 1996/ Das Verhandlungsergebnis 170 II. Die Reform der Differenzierungsklauseln durch den Vertrag von Nizza. 170 III. Die Regelungsstruktur der Bestimmungen Nach dem Vertrag von Amsterdam Nach dem Vertrag von Nizza 174 B. Die Begründung einer verstärkten Zusammenarbeit 175 I. Die Voraussetzungen für alle Säulen Das Gebot der Förderung der Unionsziele und -interessen 176 a) Die Regelung des Vertrags von Amsterdam 176 b) Die Änderungen durch den Vertrag von Nizza Der Schutz des einheitlichen institutionellen Rahmens Die Wahrung des acquis communautaire Die Subsidiarität verstärkter Zusammenarbeit 180 a) Die Regelung des Vertrags von Amsterdam 180 b) Die Konkretisierung durch den Vertrag von Nizza Die Mindestanzahl teilnehmender Mitgliedstaaten 183

7 14 Inhaltsverzeichnis a) Die Regelung des Vertrags von Amsterdam 183 b) Die Änderungen durch den Vertrag von Nizza Der Schutz der nichtteilnehmenden Mitgliedstaaten 185 a) Die Regelung des Vertrags von Amsterdam 185 b) Die Änderungen durch den Vertrag von Nizza Die Offenheit verstärkter Zusammenarbeit für die Nichtteilnehmerstaaten 187 II. Die zusätzlichen Voraussetzungen für die erste Säule Der Ausschluss im Bereich ausschließlicher Zuständigkeit Das Verbot der Beeinträchtigung von Gemeinschaftsaktivitäten 188 a) Die Regelung des Vertrags von Amsterdam 188 b) Die Änderungen durch den Vertrag von Nizza Der Ausschluss der Unionsbürgerschaft 190 a) Die Regelung des Vertrags von Amsterdam 190 b) Die Streichung durch den Vertrag von Nizza Das Verbot der Diskriminierung zwischen Unionsbürgern 192 a) Die Regelung des Vertrags von Amsterdam 192 b) Die Streichung durch den Vertrag von Nizza Das Kompetenzschaffungsverbot Das Verbot von Handelsbeschränkungen und Wettbewerbsverzerrungen 195 a) Die Regelung des Vertrags von Amsterdam 195 b) Die Änderungen durch den Vertrag von Nizza 197 III. Die zusätzlichen Voraussetzungen für die dritte Säule Die Wahrung der Zuständigkeit der Gemeinschaft Die Wahrung der Ziele des Titels VI EU Das Gebot schnellerer Fortentwicklung Die Änderungen durch den Vertrag von Nizza 200 IV. Die zusätzlichen Voraussetzungen des Vertrags von Nizza für die zweite Säule Die zusätzlichen Voraussetzungen Die weiteren Beschränkungen 202 V. Das Einsetzungsverfahren für die erste Säule Die Regelung des Vertrags von Amsterdam 203 a) Der Antrag der interessierten Mitgliedstaaten 204 b) Das alleinige Vorschlagsrecht der Kommission 204 c) Das Anhörungsrecht des Parlaments 206 d) Der Mehrheitsbeschluss im Rat und die Vetomöglichkeit Die Änderungen durch den Vertrag von Nizza 209 a) Die Streichung des Veto-Rechts 209 b) Die Einführung des parlamentarischen Zustimmungserfordernisses 210 VI. Das Einsetzungsverfahren für die dritte Säule 210

8 Inhaltsverzeichnis Die Regelung des Vertrags von Amsterdam Die Änderungen durch den Vertrag von Nizza 212 VII. Das Einsetzungsverfahren des Vertrags von Nizza für die zweite Säule 213 C. Die Durchführung einer verstärkten Zusammenarbeit 214 I. Die anwendbaren Regeln und Beschränkungen Der Grundsatz der Geltung der allgemeinen Regeln 214 a) Die verstärkte Zusammenarbeit als EU bzw. EG im verkleinerten Format" 214 b) Die Unabänderlichkeit der anzuwendenden allgemeinen Regeln Die anwendbaren Sonderregeln 217 a) Die institutionellen Modifikationen 217 aa) Der Ausschluss der Nichtteilnehmerstaaten im Rat 217 bb) Die abweichenden Abstimmungsregeln im Rat 217 cc) Die Geltung der allgemeinen Regeln für die übrigen Organe 218 b) Die besonderen Unterrichtungs- und Koordinationspflichten c) Das Verbot zur Behinderung einer verstärkten Zusammenarbeit Die besonderen Grenzen 221 a) Die aus den Einsetzungsvoraussetzungen folgenden Beschränkungen 222 b) Die durch den Einsetzungsbeschluss gezogenen Grenzen 222 c) Die Zulässigkeit der Ausübung von Außenkompetenzen 224 aa) Die grundsätzliche Zulässigkeit 224 bb) Die geltenden Beschränkungen 226 II. Der Beitritt zu einer verstärkten Zusammenarbeit Die Beitrittsvoraussetzungen 226 a) Die materiellen Regeln 227 aa) Der Grundsatz der Offenheit verstärkter Zusammenarbeit bb) Die Pflicht zur Übernahme des entstandenen Besitzstands cc) Das Fehlen von Aufholmechanismen 229 b) Die prozeduralen Regeln 230 aa) Das Beitrittsverfahren für die erste Säule 230 bb) Das Beitrittsverfahren für die dritte Säule 231 cc) Das Beitrittsverfahren des Vertrags von Nizza für die zweite Säule Die Rechtsfolgen des Beitritts 233 a) Die Rechtsfolgen für den beigetretenen Mitgliedstaat 233 aa) Die Geltung der aus der Zusammenarbeit folgenden Rechte und Pflichten 233 bb) Die Ausnahme- und Übergangsbestimmungen durch spezifische Regelungen" 234 b) Die Rechtsfolgen für die verstärkt zusammenarbeitenden Mitgliedstaaten 235

9 16 Inhaltsverzeichnis III. Die Zuständigkeit des EuGH Die Zuständigkeit für eine verstärkte Zusammenarbeit in der ersten Säule Die Zuständigkeit für eine verstärkte Zusammenarbeit in der dritten Säule 238 a) Die unbeschränkte Zuständigkeit für die spezifischen Flexibilisierungsbestimmungen 238 b) Die beschränkte Zuständigkeit für die allgemeinen Bestimmungen der dritten Säule Die unbeschränkte Klagebefugnis der Nichtteilnehmerstaaten 240 D. Die Rechtswirkungen und Folgen verstärkter Zusammenarbeit 242 I. Die Eigenschaften des geschaffenen Rechts Die Wirkung gegenüber den Teilnehmerstaaten Der beschränkte Geltungsbereich Die unions- und gemeinschaftsrechtliche Qualität 244 II. Die Auswirkungen des geschaffenen Rechts auf den Besitzstand der EU Die Vorrangfrage im Kollisionsfall 246 a) Kollisionsfall durch Rechtsetzung verstärkter Zusammenarbeit b) Kollisionsfall durch Rechtsetzung der EU c) Die Bedeutung des Vorrangs für die Entscheidungen des EuGH Die Erweiterung des von Kandidatenländern zu übernehmenden acquis communautaire 249 III. Die Auswirkungen auf das Kompetenzgefüge in der EG Der auf die Teilnehmerstaaten beschränkte Kompetenzverlust Die Problematik der verbleibenden Kompetenzen der übrigen EU- Mitglieder 252 IV. Die Finanzierungsregelung 253 V. Die Beschränkung völkerrechtlicher Kooperationsformen 253 E. Abschließende Bewertung zum zweiten Teil 256 Zusammenfassung 261 Dokumente der Regierungskonferenz Literaturverzeichnis 267 Sachverzeichnis 278