Neuordnung des Kommunalen Finanzausgleiches 10. Sitzung der Arbeitsgruppe KFA 2016 am 15. Mai 2014

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1 Neuordnung des Kommunalen Finanzausgleiches 10. Sitzung der Arbeitsgruppe KFA 2016 am 15. Mai 2014

2 AGENDA 1. Begrüßung 2. Abnahme des Protokolls zur Sitzung vom 30. April 2014 Fortschreibung statistischer Daten Fortsetzung Sachstand Überlegungen des Hessischen Statistischen Landesamtes Umgang mit Ausgaben für Investitionen 4. Verschiedenes 2

3 AGENDA 1. Begrüßung 2. Abnahme des Protokolls zur Sitzung vom 30. April 2014 Fortschreibung statistischer Daten Fortsetzung Sachstand Überlegungen des Hessischen Statistischen Landesamtes Umgang mit Ausgaben für Investitionen 4. Verschiedenes 3

4 2. Abnahme Protokoll Abnahme Protokoll der 9. Sitzung vom 30. April 2014 Änderungswünsche LWV (Seite 2) Punkt 4 - Fachliche Themen Katalogisierung kommunaler Pflichtaufgaben Exkurs LWV: Für eine Betrachtung als eigener Bedarfsträger spricht insbesondere die dadurch zu erzielende Vereinfachung und die Tatsache, dass die Aufgaben gesetzlich dem LWV übertragen wurden. Gegen eine Mischfinanzierung spricht, wie bei allen anderen Teilfinanzierungen aus dem KFA auch, ihre geringe Transparenz. Gibt es weitere Änderungsbedarfe zum Protokoll? 4

5 AGENDA 1. Begrüßung 2. Abnahme des Protokolls zur Sitzung vom 30. April 2014 Fortschreibung statistischer Daten Fortsetzung Sachstand Überlegungen des Hessischen Statistischen Landesamtes Umgang mit Ausgaben für Investitionen 4. Verschiedenes 5

6 Fortschreibung statistischer Daten (Fortsetzung) Sachstand Überlegungen des Hessischen Statistischen Landesamtes Machbarkeitsstudie zur Prognose des Nettobedarfs mittels Kassendaten Beauftragung des HSL durch HMdF am Transformation der Daten in eine doppische Gliederungssystematik (abgeschlossen) Derzeitige Untersuchungsschwerpunkte: Zeitliche Stabilität der Produktverteilung bei Auszahlungen und Einzahlungen Konsistenz von Auszahlungen und Einzahlungen zwischen Jahresrechnungs- und Kassenstatistik Differenzierung nach Gebietskörperschaftsgruppen 6

7 Fortschreibung statistischer Daten (Fortsetzung) Sachstand Überlegungen des Hessischen Statistischen Landesamtes Machbarkeitsstudie zur Prognose des Nettobedarfs mittels Kassendaten Künftige Untersuchungsfelder Nachbildung der Jahresrechnungsstatistik durch Kassenstatistik für vergangene Zeiträume (unter geeigneten Annahmen für die Produktverteilung) Möglichkeiten einer Prognose der Kassenstatistik über den aktuellen Rand hinaus (und mittels obiger Annahmen damit auch für die später vorliegende Jahresrechnungsstatistik) 7

8 Fortschreibung statistischer Daten (Fortsetzung) Sachstand Überlegungen des Hessischen Statistischen Landesamtes Frage im Lenkungsgruppe vom : Wann haben wir doppische Statistikdaten in Hessen? Hintergrund: Problematik, dass die amtliche Statistik auf kameraler Logik basiert, während die Haushaltsführung der Kommunen doppisch erfolgt. 8

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10 Wesen der Besonderen Finanzzuweisungen ist, den kommunalen Aufgabenträgern zu bestimmten (i.d.r. pflichtigen) Aufgaben finanzkraftunabhängige Leistungen aus der KFA-Masse nach im einzelnen definierten Belastungskriterien zu gewähren, um die jeweiligen finanziellen Belastungen der Aufgabenbereiche entsprechend abzumildern. Es ist zu prüfen: Sind im KFA ab 2016 Besondere Finanzzuweisungen notwendig? Welche Chancen ergeben sich aus dem systematischen Wechsel von steuerverbundbasiertem KFA zu bedarfsgerechtem KFA zur Verschlankung der Instrumente? Wie und in welcher Weise können Besondere Finanzzuweisungen weitgehend in den Bereich der Allgemeinen Finanzzuweisungen umgesetzt werden? Welche einzelnen Besonderen Finanzzuweisungen sind unverzichtbar und weiterzuführen? 10

11 Gegenwärtige Rechtslage: Im steuerverbundenen KFA wird die Finanzausgleichsmasse für a) Allgemeine Finanzzuweisungen b) Besondere Finanzzuweisungen und c) Ausgaben zur Finanzierung von Investitionen verwendet ( 3 Abs. 1 FAG). Das Ausbringen von Besonderen Finanzzuweisungen im KFA ist aber fakultativ. Mit welchen Finanzierungsinstrumenten kommunale Bedarfe befriedigt werden, ist in das Ermessen des Haushaltsgesetzgebers gestellt. 21 FAG: Zum Ausgleich besonderer Belastungen können Landkreisen und Gemeinden für das Ausgleichsjahr Besondere Finanzzuweisungen gewährt werden. 11

12 Übersicht der bisherigen Entwicklung: in Mio. Aufgabenbereich/Zuweisungen für Schulen 133,00 133,00 133,00 132,93 132,93 örtliche Sozialhilfe 62,70 62,70 160,00 151,34 148,27 Überdurchschnittliche Arbeitslosigkeit Härteausgleich wg. Verminderung von Zuweisungen im Bereich Soziales ,70 32,62 38,35 25, Jugendhilfe 63,00 63,00 74,00 74,14 84,36 Weitergabe Wohngeldentlastung Landeshaushalt aus Hartz IV 100,00 102, Heilkurorte 11,50 11,50 11, Straßen (-unterhalt) 14,00 14,00 14,00 13,65 9,56 Zinsbelastungen aus Sonderinvestitionsprogramm 45,00 Landesausgleichsstock 31,20 38,20 15,60 17,89 15,59

13 Übersicht der bisherigen Entwicklung: Aufgabenbereich/Zuweisungen für Betreuungsangebote an Schulen 6,57 6,57 6,57 4,04 3,73 Theater 12,70 10,97 12,95 6,14 6,14 Bibliotheken, Museen, Musikschulen 2,25 2,25 2,15 1,74 1,99 Förderung ÖPNV 121,45 106,45 84,03 82,19 58,80 Förderung Beitragsfreistellung letztes Kindergartenjahr 61,30 65, Betriebskosten Kindergärten / Förderung Ü 3 170,70 75,00 66,30 56,95 - Förderung U 3 181,70 90, Sonstige Zuweisungen 3,00 3,49-9,87 8,71 Sa. Besondere Finanzzuweisungen 1.020,07 809,45 612,81 583,50 508,43 Verstärkungsmittel/Umlagen - 334,93-134, Nettobelastung der Steuerverbundmasse 685,14 674,63 612,81 583,50 508,43

14 Besondere Finanzzuweisungen haben längerfristig an finanziellem Gewicht verloren! Vordringliches Ziel der Finanzausgleichspolitik des Landes war und ist die Weiterentwicklung der Allgemeinen Finanzzuweisungen. Zunahme seit 1994 um rd. 68,2 %. Im gleichen Zeitraum: Zunahme der Besonderen Finanzzuweisungen (Finanzierungsanteil der Steuerverbundmasse) um 34,8 %. Konsequenz: Stärkere Finanzierung der betreffenden Aufgaben durch allgemeine Deckungsmittel (Schlüsselzuweisungen; Steuern) oder aus Bundesmitteln Zuweisungen für Grundsicherung im Alter im Rahmen der Sozialhilfe. Anteil an der Steuerverbundmasse Allgemeine Finanzzuweisungen 67,8 % 61,1% 58,2 % - Besondere Finanzzuweisungen 19,9 % 22,3 % 27,2 %

15 Höchst unterschiedliche Arten der Besonderen Finanzzuweisungen Die besonderen Finanzzuweisungen sind im einzelnen höchst unterschiedlicher Natur. Teilweise handelt es sich um reine Finanzierungsvorgänge wie Zinsleistungen für das Sonderinvestitionsprogramm (45 Mio. - vollständig durch Zinsdienstumlage der Betroffenen aufgebracht) oder um Förderungen Dritter aus dem KFA im kommunalen Interesse: Leistungen an die Verkehrsverbünde (121,45 Mio. ): Die KFA-Mittel ergänzen die im Einzelplan des Wirtschaftsministers ausgebrachten Regionalisierungsmittel des Bundes aus der Bahnreform. Zweck der Förderung: Entlastung der kommunalen Gesellschafter/der Aufgabenträger des ÖPNV; damit Sicherung sozial verträglicher Beförderungsentgelte im ÖPNV.

16 Höchst unterschiedliche Arten der Besonderen Finanzzuweisungen Betreuungsangebote an Schulen (6,75 Mio. ): Pauschale Förderung der Schulträger im Interesse der Sicherung eines Angebots an Nachmittagsbetreuung. Theaterförderung (12,7 Mio. ): Förderung der Staatstheater-Sitzstädte und der Sitzstädte einiger kommunaler Bühnen aus dem KFA vor dem Hintergrund der Stadt- /Umland-Gerechtigkeit Förderung kommunaler Bibliotheken, Museen und Musikschulen (2,25 Mio. ) im Interesse des Bestandserhalts der Einrichtungen Abführung an Epl. 15 wg. Kulturregion Rhein-Main (1,8 Mio. ) Zuweisungen zu den laufenden Ausgaben für Straßen 14 Mio. : Zuweisungen an kommunale Baulastträger von Ortsdurchfahrten im Zuge von Bundes-, Landes- und Kreisstraßen. 44 Empfänger (Gemeinden und Landkreise).

17 Höchst unterschiedliche Arten der Besonderen Finanzzuweisungen Zuweisungen zu den Belastungen für Heilkurorte (11,5 Mio. ) : Besondere Finanzzuweisung vor dem Hintergrund einer angenommenen Belastungssituation der Heilkurorte, darunter einer Anzahl von ehemaligen kommunalisierten Staatsbädern, da wegen Kur auf belastendes Gewerbe im Kurbereich zu verzichten ist. Entsprechend weniger Gewerbesteuereinnahmen. Kureinrichtungen vorgehalten und gepflegt werden müssen. 29 Empfänger, weit überwiegend kreisangehörige Gemeinden, erhalten diese besondere Zuweisung. Tendenz: Zuweisung erscheint fachlich begründet; Zuweisungskriterien müssen aber modernisiert werden; ebenso Überprüfung des Empfängerkreises (AG beim HMWEVL).

18 Höchst unterschiedliche Arten der Besonderen Finanzzuweisungen Zuweisungen für die Kinderförderung: Betriebskosten von Tageseinrichtungen und für Kindertagespflege für Kinder über drei Lebensjahren (Ü 3) 170,7 Mio., davon aus staatlichen Verstärkungsmitteln 50,5 Mio. ; Nettobelastung Steuerverbund = 120,2 Mio. Betriebskosten von Tageseinrichtungen und für Kindertagespflege für Kinder unter drei Lebensjahren (U 3) 181,7 Mio., davon aus staatlichen Verstärkungsmitteln 139,34 Mio. ; Nettobelastung Steuerverbund = 42,27 Mio. Landesförderung für die Beitragsfreistellung des letzten Kindergartenjahres (61,3 Mio. ) Förderung von Modellprojekten im Rahmen der Kinder- und Jugendhilfe (1,2 Mio. ) 18

19 Höchst unterschiedliche Arten der Besonderen Finanzzuweisungen Zuweisungen aus dem Landesausgleichsstock (31,2 Mio. ) Dotation berücksichtigt ein sehr hohes Volumen an Ausgaberesten. Nothilfeinstrument : Förderung von Rechnungsfehlbeträgen der Jahresrechnung Förderinstrument z. B. für IKZ (interkommunale Zusammenarbeit) und für Modernisierung des kommunalen Rechnungswesens Zinshilfen für den Kommunalen Schutzschirm (28 Mio. ) Wird ein LASt im Rahmen eines bedarfsgerecht gestalteten KFA gebraucht? Wie sollen individuell eintretende Härten im neuen System ausgeglichen werden? 19

20 Beobachtungs- und Nachbesserungspflicht Nach VGH Kassel (Vorlagebeschluss vom ) zur Klage der Stadt Gießen wg. Verfassungsmäßigkeit des Jugendhilfelastenausgleichs obliege dem Gesetzgeber zum KFA, hier speziell zu den Besonderen Finanzzuweisungen, eine (permanente) Beobachtungs- und Nachbesserungspflicht. Danach müssen sämtliche Besonderen Finanzzuweisungen auf den Prüfstand. Sie sind in der gegenwärtigen Fassung rechtlich in den meisten Fällen hochgradig angreifbar. Beispiel Sozialhilfelastenausgleich : Die Leistung firmiert lediglich unter Sozialhilfe. Bei der Mittelzuweisung auf die einzelnen Träger wird seit 2007 provisorisch entsprechend der Zuteilung der Schlüsselzuweisungen verfahren. Seinerzeitige intensive Bemühungen (mit KSpV) auf passgenaue Verteilungsparameter blieben erfolglos. 20

21 Problematik der Beobachtungs- und Nachbesserungspflicht: Beobachtungs- und Nachbesserungspflicht ist eine dauerhaft wahrzunehmende Pflicht. Ist nicht schon deshalb eine Prüfung zweckmäßig, ob und inwieweit Besondere Finanzzuweisungen durch andere Finanzierungsinstrumente abgelöst werden können? In welchem Ausmaß sind Umverteilungen hinzunehmen? Auch zunehmend geringer Deckungsgrad der Besonderen Finanzzuweisungen zwingt zur Überprüfung. Kann eine Verschlankung des Zuweisungssystems erreicht werden? 21

22 Geringer Deckungsgrad der Besonderen Finanzzuweisungen: Die Besonderen Finanzzuweisungen bewirken lediglich eine (tendenziell rückläufige) Teilfinanzierung der jeweiligen Aufgaben-/ Ausgabenbereiche. Der Finanzierungsanteil der Besonderen Finanz-zuweisungen an den jeweiligen Ausgaben ist teilweise relativ gering. Beispielsweise: Deckungsgrad Ausgaben der örtlichen Sozialhilfe durch Sozialhilfelastenausgleich von 62,7 Mio. - bezogen auf Netto-Ausgaben der örtlichen Träger von 569,6 Mio. (ohne Aufwendungen für Grundsicherung im Alter) = 11 %; - bezogen auf Netto-Ausgaben der örtlichen Träger von 935,4 Mio. (einschließlich Aufwendungen für Grundsicherung im Alter) = 7,2 %. Deckungsgrad Ausgaben der örtlichen Jugendhilfe durch Jugendhilfelastenausgleich von 63 Mio. - bezogen auf Gesamtaufwendungen von 2.723,9 Mio. = 2,3 % - bezogen auf Leistungen der Erziehungshilfe von 690,2 Mio. = 9,3 % 22

23 Informationen zu einigen weiteren Besonderen Finanzzuweisungen: Zuweisungen für Schulen (133 Mio. ) für Kosten, die den Schulträgern im nichtinvestiven Bereich nach dem Schulgesetz entstehen. Mittelvolumen seit mindestens 25 Jahren unverändert. Deckungsgrad pro Schüler steigt zwar z.zt., weil Schülerzahlen rückläufig sind. Zumindest mittelfristig droht Deckungsgrad weiterhin rapide zu sinken, da Kosten sich dynamisch weiterentwickeln (Personalkosten, Schülerbeförderungskosten). 23

24 Informationen zu einigen weiteren Besonderen Finanzzuweisungen: Zuweisungen zu den Belastungen aus der Grundsicherung für Arbeitsuchende von 100 Mio. p.a. (vollständig aus Verstärkungsmitteln des Landeshaushalts finanziert) Auf diesem Wege leitet das Land seine Wohngeldersparnisse infolge der Hartz-IV-Regelungen weiter (Hartz-IV-Empfänger wurden vom Bezug des Wohngeldes ausgeschlossen). Die Länder waren nach dem Vierten Gesetz über moderne Dienst-leistungen am Arbeitsmarkt ab 2005 angehalten, Einsparungen infolge des Hartz-IV- Komplexes an die Kommunen weiterzuleiten, um eine Kommunalersparnis von bundesweit 2,5 Mrd. p.a. sicherzustellen. Die Weiterleitungsverpflichtung ist zwischenzeitlich aus dem SGB II entfernt worden. Die Verteilungskriterien nach 23a Abs. 2 FAG erscheinen zeitgemäß und dürften einer rechtlichen Prüfung Stand halten. Die Besondere Finanzzuweisung ist als solche im Rahmen eines bedarfsgerechten Finanzausgleichs nicht mehr erforderlich. 24

25 Argumente für Besondere Finanzzuweisungen: Stabilisierung und Planungssicherheit durch finanzkraftunabhängige Ausgestaltung Verteilungskriterien mit wenig schwankenden Bezugsgrößen Wirkung annähernd wie ein Sockel Abschließend: HINWEIS auf beigefügten TABELLENSATZ (Handout) 25

26 Umgang mit Investitionszuweisungen im KFA 26

27 Umgang mit Investitionszuweisungen im KFA Gegenwärtige Rechtslage: Im steuerverbundenen KFA wird die Finanzausgleichsmasse für a) Allgemeine Finanzzuweisungen b) Besondere Finanzzuweisungen und c) Ausgaben zur Finanzierung von Investitionen verwendet ( 3 Abs. 1 FAG). Dies ist die gesetzliche Ermächtigung, Mittel des steuerverbundbasierten KFA auch zweckgebunden für Investitionen vorsehen zu können. Hierüber informiert nachstehende Tabelle: 27

28 Umgang mit Investitionszuweisungen im KFA Förderbereich Allgemeine Investitionspauschale 55,00 100,00 51,20 Investitionspauschale ländlicher Raum 20, Investitionspauschale Mittelzentren ländlicher Raum 5, Investitionspauschale Schulbau 120,00 140,00 52,60 Investitionspauschalen zusammen: 200,00 240,00 103,80 Aktionsprogramm Sportanlagen 10, Sonderprogramm U3-Investitionen 36, Kommunaler Straßenbau - 12,00 7,70 ÖPNV 25,00 27,00 41,50 Dorferneuerung (einschl. Kirchenbaulasten) 14,00 24,10 14,13 Altenhilfe / Behinderteneinrichtungen 15,25 15,25 13,50 Trink- und Abwasseranlagen 35,40 65,00 50,00 Klimaschutz/Energie 11, Sanierung Altlasten / Gaswerkstandorte 4,10 5,10 8,80 Krankenhausfinanzierung 241,50 262,89 230,10 Investitionen zusammen: 593,11 651,34 469,53

29 Umgang mit Investitionszuweisungen im KFA Argumente für und gegen Investitionszuweisungen: Mittelbindung für landespolitische Steuerung einerseits gezielte Förderung und Akzentsetzung (Bsp.: neue Investitionspauschalen im Gesetz zur Anpassung des KFA an die Herausforderungen des demografischen Wandels und zur Stärkung des Ländlichen Raums) aber möglicherweise Widerspruch zu bedarfsorientiertem Ausgleichssystem

30 Umgang mit Investitionszuweisungen im KFA Perspektive Spezielle Förderprogramme werden auch in Zukunft notwendig sein, um eine entsprechende kommunale Struktur zu errichten und zu erhalten (S-Bahn-Bau, Krankenhäuser). Könnte es zielführend sein, die Fördermittel außerhalb des eigentlichen Finanzausgleichs anzusiedeln? Insgesamt geht es darum, ein gerechten vertikalen Finanzausgleich ab 2016 zu konzipieren und hinsichtlich der horizontalen Mittelverteilung wirksame Instrumente zu entwickeln.

31 AGENDA 1. Begrüßung 2. Abnahme des Protokolls zur Sitzung vom 30. April 2014 Fortschreibung statistischer Daten Fortsetzung Sachstand Überlegungen des Hessischen Statistischen Landesamtes Umgang mit Ausgaben für Investitionen 4. Verschiedenes 31

32 4. Verschiedenes Verschiedenes Nächster Termin Arbeitsgruppe KFA 2016: 26. Mai 2014 Themenvorschläge: Auswirkungen auf die bestehenden Konnexitätsreglungen Berücksichtigung von allgemeinen Deckungsmitteln Berücksichtigung von Einnahmepotentialen ggf. Fortschreibung statistischer Daten (Konzept HSL) Urteile aus Nordrhein-Westfalen Hinweis: Die aktuelle Präsentation der AG KFA 2016 ist ab Mai 2014 nach jeder Sitzung auch über die Internetseite des HMdF abrufbar. 32

33 Herzlichen Dank für Ihre Aufmerksamkeit