Aktive Arbeitsmarktpolitik als Instrument gegen Arbeitslosigkeit?

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1 Sommersemester 2004 Theorie und Politik des Arbeitsmarkts Thema 5.6 Aktive Arbeitsmarktpolitik als Instrument gegen Arbeitslosigkeit? Holger Bonin Juli 2004

2 Gliederung Instrumente der Arbeitsmarktpolitik Bewertungskriterien und Bewertungsverfahren Internationale Erfahrungen zur Wirksamkeit der Instrumente aktiver Arbeitsmarktpolitik Schlussfolgerungen für die Wirtschaftspolitik

3 Arbeitsmarktpolitik Arbeitsverwaltung Global Wachstumspolitik Konjunkturpolitik Strukturpolitik Passiv Lohnersatzeinkommen bei Einkommensausfall Aktiv Verbesserung der Beschäftigungsaussichten Reintegration in den Arbeitsmarkt Integration in den Arbeitsmarkt Höheres Einkommen in Beschäftigung

4 Ausgaben für Arbeitsmarktpolitik 7 6 Prozent des Sozialprodukts USA Australien England Niederlande Norwegen Deutschland Schweden Frankreich Dänemark Ausgaben für Arbeitsmarktpolitik davon: für aktive Arbeitsmarktpolitik

5 Passive und aktive Arbeitsmarktpolitik 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% USA Australien England Niederlande Norwegen Deutschland Schweden Frankreich Dänemark Aktive Maßnahmen Passive Maßnahmen

6 Aktive Arbeitsmarktpolitik Schulische Bildung Weiterbildung Beschäftigungsförderung Vermittlungshilfen Allgemeine Bildung Förderung der Arbeitgeber Lohnsubvention an Arbeitgeber Arbeitsvermittlung Berufliche Bildung Förderung der Arbeitnehmer Lohnsubvention an Arbeitnehmer Arbeitsvorbereitung Arbeitsbeschaffung Bewerbungstraining Staatliche Arbeitsplätze

7 Struktur der Ausgaben für aktive Arbeitsmarktpolitik 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% USA Australien England Niederlande Norwegen Deutschland Schweden Frankreich Dänemark Schulische Bildung Vermittlungshilfen Weiterbildung Beschäftigungsförderung

8 Bewertung von Maßnahmen Öffentlicher Mitteleinsatz erfordert Nachweis der Leistungsfähigkeit aktiver Arbeitsmarktpolitik Festlegung von Zielen Wirksamkeit Effizienz

9 Festlegung von Zielen Problemerfassung Ursachen der Arbeitslosigkeit? Strukturanalyse der Zielgruppe Einkommenssituation Beschäftigungssituation Verteilungsgerechtigkeit Erfolgskriterien

10 Wirksamkeit und Effizienz Wirksamkeit Sind die Teilnehmer einer Maßnahme erfolgreicher als wenn sie nicht teilgenommen hätten? Theoretische oder faktische Kontrollgruppe Effizienz In welchem Verhältnis steht der Maßnahmenerfolg zu den anfallenden Kosten? Kosten-Nutzen-Analyse

11 Soziale Experimente Grundidee Zufällige Zuteilung von Mitgliedern der Zielgruppe in eine Maßnahme Probleme Übertragbarkeit der Ergebnisse bei Veränderung des Programms oder der Zielgruppe Restriktionen politisch ethisch praktisch

12 Erfahrungen mit aktiver Arbeitsmarktpolitik Kategorisierung von Maßnahmen Maßnahmen zur Verbesserung des Humankapitals von Arbeitnehmern Monetäre und nichtmonetäre Anreizschemata Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen Westdeutschland

13 Förderung von Humankapital Motivation Gering oder nicht aktuell qualifizierte Arbeitnehmer haben höheres Risiko des Arbeitsplatzverlusts und geringere Einstellungschancen Konzeptionelle Probleme Ursachen der Fehlqualifikation? Schulung innerhalb oder außerhalb von Unternehmen? Prävention durch Förderung beruflicher Weiterbildung bessere Alternative? Begrenzte Ausbildungsrendite?

14 Förderung von Humankapital Internationale Erfahrungen Ausbildung verbessert Arbeitsmarkterfolg Effekte insgesamt gering und heterogen Formaler Schulabschluss als wichtiges Signal Programme für benachteiligte Erwachsene erfolgreicher als für gefährdete Jugendliche Programme zur Sammlung von Arbeitserfahrung auch ohne Trainingskomponente relativ erfolgreich Frauen erfolgreicher als Männer Berufsbildung am Arbeitsplatz relativ erfolgreich Unterstützung bei Stellensuche effektiv und effizient

15 Förderung von Humankapital Wirtschaftspolitische Schlussfolgerungen Vorbeugung statt Reparatur Förderung am Arbeitsplatz statt Berufsschule Leistungsfähigkeit realistisch einschätzen Erfolgreiche Maßnahmen nicht einfach kopieren

16 Anreizsysteme Motivation Arbeitslosigkeit als Folge falsch gesetzter Anreize soziales Netz Arbeits- und Kündigungsschutzregeln Lohnnebenkosten Maßnahmen Lohnsubventionen Investitionsförderung Sonderrechte für die Zielgruppe

17 Anreizsysteme Konzeptionelle Probleme Förderung von Arbeitgebern oder Arbeitnehmern? Mitnahmeeffekte? Verdrängungseffekte? Dauerhaftigkeit der Effekte? Beseitigung der Fehlanreize als Alternative?

18 Anreizsysteme Internationale Erfahrungen Förderung von Arbeitgebern Lohnsubvention kombiniert mit Ausbildungselementen erfolgreich Gefahr der Stigmatisierung Förderung von Arbeitnehmern Relativ erfolgreich im Niedrigeinkommensbereich Dauerhafte Wirkung Hohe Kosten bei breit angelegten Programmen Zeitlich unbegrenzte Subvention verschlechtert langfristigen Arbeitsmarkterfolg

19 Anreizsysteme Wirtschaftspolitische Schlussfolgerungen Anreizsysteme können Beitrag zur Reintegration benachteiligter Gruppen in den Arbeitsmarkt leisten Durchschaubarkeit der Förderung sicherstellen Eingriff in den Arbeitsmarkt auf Ausnahmefälle beschränken - Zielgruppenbindung zur Verringerung von Mitnahmeeffekten - Zeitliche Begrenzung zum Erhalt der Eigeninitiative - Großzügige Förderung der Geförderten während Förderung Subventionsvolumen wegen Gefahr der Fehlsteuerung und Verdrängungseffekten eng begrenzen

20 Arbeitsbeschaffung Motivation Staatliche Bereitstellung von Arbeitsplätzen als Ersatz für fehlende Arbeitskräftenachfrage von privaten Unternehmen Konzeptionelle Probleme Statistischer Scheinerfolg Bekämpfung der Symptome statt der Ursachen des Problems Konkurrenz zu Arbeitsplätzen im Privatsektor?

21 Arbeitsbeschaffung Internationale Erfahrungen Teilweise erhebliche Verdrängungseffekte Verdrängungseffekte können nur mit hohem Verwaltungsaufwand und strikten Teilnahmerbeschränkungen gering gehalten werden Vergleichsweise hohe administrative Kosten Geringer Marktwert des erwirtschafteten Produkts steht Arbeitsmarkterfolg entgegen Fertigkeiten der Programmteilnehmer sinken mit zunehmender Programmteilnahme

22 Arbeitsbeschaffung Wirtschaftspolitische Schlussfolgerungen Ungeeignet zur dauerhaften Rückführung Arbeitsloser in den regulären Arbeitsmarkt Begrenzt geeignet zum Ausgleich vorüber gehender Konjunkturschwankungen Anforderungen - begrenzte Zahl von Arbeitslosen, die sich von Erwerbstätigen deutlich unterscheiden - einmalige Arbeitsverträge von kurzer Dauer - keine dauerhafte Einrichtung von Arbeitsplätzen - niedriger Lohn Permanenter zweiter Arbeitsmarkt nur als soziale Sicherung für schwerst benachteiligte Arbeitslose

23 Zusammenfassung Empfehlenswerte Maßnahmen? Verbesserung des Humankapitals von Arbeitnehmern Ja Monetäre und nichtmonetäre Anreizschemata Mit Einschränkungen Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen Nein Bei realistischer Einschätzung ist die Leistungsfähigkeit aktiver Arbeitsmarktpolitik insgesamt begrenzt

24 Merkmale erfolgreicher aktiver Arbeitsmarktpolitik Voraussetzung: Konzeptionell untermauertes, empirisch belegtes Marktversagen Klare Zielgruppendefinition Klar definierte und nachvollziehbare Zugangsvoraussetzungen Einfache Verwaltung Klar definierte und zeitlich begrenzte Leistungen Individuelle Betreuung Maßnahmenteilnahme führt nicht zur Erneuerung von Ansprüchen an passive Arbeitsmarktpolitik

25 Politische Handlungsempfehlung Wirtschaftspolitische Ziele Begleitforschung Projektdesign Wissen Prozessanalyse Monitoring Spezifische Handlungsempfehlungen