Die Leistung der Kommunalstatistik wird mit Produktkennzahlen unterlegt

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1 Kurzbericht Statistik und Informationsmanagement, Monatsheft 6/2001 Die Leistung der Kommunalstatistik wird mit Produktkennzahlen unterlegt Facharbeitskreis Statistik erarbeitet Vorschläge für Vergleichskennzahlen 146 Grundlagen des Verwaltungsreformmodells Das gegenwärtige Verwaltungsreformmodell greift tief in die Verwaltungsstrukturen ein. Es geht davon aus, dass durch die Einbeziehung betriebswirtschaftlicher Komponenten in Verwaltungssteuerung, Ablauf und Workflow die Effizienz und Effektivität der Verwaltung erhöht wird. Konkret sollen Profitcenterorganisation mit internen Verrechnungen, Kosten- und Leistungsrechnung, Controlling sowie Kontraktmanagement und Berichtswesen die Kostentransparenz und das Kostenbewusstsein erhöhen, überregionale und periodenmäßige Vergleiche ermöglichen und den Informationsfluss von und zu den Entscheidungsträgern optimieren. Meilensteine im Verwaltungsreformprozess Auf Ebene von Städtetag, Gemeindetag und des Innenministeriums Baden-Württemberg wurde im Rahmen der Verwaltungsreform bereits Anfang der 90er-Jahre folgendes Vorgehen vereinbart: 2. Aufbau einer Kosten- und Leistungsrechnung und damit Übergang von der bisher überwiegend inputorientierten Finanzsteuerung zu einer Betrachtungsweise, die output-inputorientiert ist. Dies soll dazu beitragen, dass der Produkte- und Werteverzehr transparenter wird und besser geplant, gesteuert und koordiniert werden kann. Die bisherige Haushaltswirtschaft soll hierdurch wirkungsvoll ergänzt, die Kalkulation von Gebühren und Entgelten präzisiert und marktähnliche Mechanismen zum Einsatz gebracht werden. Gremium, Vertreter Lenkungsgruppe Vertreter aller beteiligten Gebietskörperschaften und Vertreter ARGE Kosten- und Leistungsrechnung sowie der kommunalen Landesverbände. Geschäftsführung Heidelberg (Kämmerei- und Hauptamtsleiter) Projektgruppe Vertreter beteiligter Städte der ARGE Produktbörse und ARGE KLR (Mitarbeiter der Haupt- und Kämmereiämter) 3. Ermittlung von Kennzahlen für interkommunale- und Periodenvergleiche über Art und Kosten der Leistungserstellung sowie die Ermittlung von Indikatoren zu Qualität und Standard der Aufgabenerfüllung. 4. Einführung eines Berichtswesens als Grundlage für Leistungsvereinbarungen und Budgetierung sowie zur Information über den Vollzug der Leistungserstellung und den Ressourcenverbrauch. Aufgabe Grundsatzentscheidungen zu Struktur, Organisation, Zielen und Ablauf des Projekts, Verabschiedung der Ergebnisse Erarbeitung der Leitlinien für die Projektarbeit, insbesondere der Facharbeitskreise und Vergleichsringe, Leitung der Sitzungen und Überprüfung der Ergebnisse der Facharbeitskreise 1. Schaffung eines einheitlichen kommunalen Produktplans und einheitlicher Produktbeschreibungen für alle Leistungsbereiche der Kommunalverwaltung. Ziel war es, im Interesse einer interkommunalen Vergleichbarkeit, die Verwaltungsleistungen (Produkte) in den Bereichen der kommunalen Aufgabenerfüllung einheitlich abzugrenzen und zu bezeichnen. Facharbeitskreise je Produktbereich Vertreter der jeweils mitarbeitenden Gebietskörperschaften, Federführung durch ein Mitglied der Projektgruppe (Leiter/Mitarbeiter der Fachämter) Fortschreibung/Ergänzung des Kommunalen Produktplans aus bisherigen Erfahrungen der Praxis. Erarbeitung des Gerüstes der Fachkennzahlen nach den Zieldimensionen - Auftragserfüllung - Wirtschaftlichkeit - Kundenzufriedenheit - Mitarbeiterzufriedenheit Vergleichsringe Vertreter der jeweils mitarbeitenden Gebietskörperschaften (Leiter/Mitarbeiter der Fachämter) Erhebung von Messdaten zu den Kennzahlengerüsten. Durchführung der Interkommunalen Vergleiche Übersicht 1: Hierarchie der Gremien und Aufgaben innerhalb der ARGE-Produktkennzahlen

2 Arbeitsgemeinschaft Produktkennzahlen Nachdem die Arbeitsgemeinschaft Produktbörse mit der Veröffentlichung des Kommunalen Produktplans ihre Arbeit zunächst abgeschlossen hatte, wurde auf Initiative des baden-württembergischen Städtetags, Gemeindetags und Landkreistags und des Innenministeriums im Herbst 1997 entschieden, diese Arbeit fortzuführen. Aufbauend auf den Erfahrungen mit den interkommunalen landesweiten Projekten ARGE Produktbörse und ARGE Kosten- und Leistungsrechnung wurde die ARGE Produktkennzahlen Baden-Württemberg gegründet. Die Geschäftsführung wurde der Stadt Heidelberg übertragen. Die Arbeitsgemeinschaft Produktkennzahlen wurde mit der Aufgabe betraut, auf der Grundlage des Kommunalen Produktplans und den Leitlinien zur kommunalen Kostenrechnung in Baden-Württemberg Kennzahlen zur Unterstützung der ganzheitlichen produktorientierten Steuerung zu entwickeln. In einem zweiten Projektschritt werden Vergleichsringe aufgebaut und koordiniert, die zu jedem Produkt des Vergleichsbereichs die Kennzahlen erheben, vergleichen und analysieren. Damit soll ein Wettbewerb unter den Kommunen angestoßen werden, der auch Aufgabenbereiche erfasst, die über den bisher schon im Marktspektrum arbeitenden Teil der Verwaltung (Druckerei, Fuhrpark, Gebäudereinigung, zum Teil EDV...) hinausgehen. Beabsichtigt ist, mit produktorientierten Kennzahlen die Transparenz hinsichtlich Zielerreichung und vergleichendem Ressourcenverbrauch zusätzlich auch in klassischen Verwaltungsbereichen zu ermöglichen und ein so genanntes Benchmarking (Quervergleich mit den Besten) zu installieren. Das Projekt wurde nach den Grundsätzen der Projektorganisation strukturiert. Oberstes Projektgremium ist die Lenkungsgruppe, welche Grundsatzentscheidungen trifft, nachgeordnet ist die Projektgruppe, die Leitlinien für die Facharbeitskreise und Vergleichsringe erstellt. Der Projektgruppe arbeiten die Facharbeitskreise je Produktbereich zu, ebenfalls die nach Aufstellung der Kennzahlenkataloge zu gründenden Vergleichsringe. Grundsätze für Produktkennzahlen Projektgruppe und Lenkungsgruppe haben für die Arbeit in den Facharbeitskreisen Leitlinien für Produktkennzahlen erarbeitet. Der Leitgedanke dabei war, dass ein interkommunaler Leistungsvergleich nur dann fachgerecht möglich ist, wenn sich die Daten auf gleiche Tatbestände beziehen und nach der gleichen Methode erhoben werden. Der Vergleich soll immer an der Schnittstelle zum Kunden, dem Produkt ansetzen. Der Vergleich der input-orientierten Prozess- oder Strukturdaten wird erst im zweiten Schritt bei der Analyse der Ergebnisse des Produktvergleichs herangezogen. Die Leistungen sollen nicht nur mengenmäßig erfasst, sondern auch hinsichtlich ihrer Qualität oder anderer leistungsrelevanter Aspekte einfließen. Zieldimension Auftragserfüllung Wirtschaftlichkeit Kundenzufriedenheit Mitarbeiterzufriedenheit 1. Kennzahlenarten Es wird unterschieden in Kennzahlen und Grundzahlen. Kennzahlen sollen schnell und prägnant über einen Aufgabenbereich informieren, für den grundsätzlich zahlreiche bedeutsame Einzelinformationen vorliegen, zum Beispiel Gesamtkosten für staatliche Statistiken pro Einwohner, Personalstunden im Jahr für das Produkt pro 1000 Einwohner. Grundzahlen bezeichnen im Unterschied dazu quantitative Informationen, die nicht weiter aufzuschlüsseln sind zum Beispiel Einwohner oder Gesamtkosten für ein bestimmtes Produkt. Im Unterschied zu Grundund Kennzahlen handelt es sich bei Indikatoren um Zahlen oder Daten, die eine Bewertung eines zahlenmäßig eigentlich nicht erfassbaren Vorgangs ermöglichen, wie zum Beispiel Krankenstand und Personalfluktuation als Indikator für Mitarbeiterzufriedenheit. 2. Zieldimensionen Ausgehend vom Produktplan, der sich in Produktbereiche, Produktgruppen und Produkte gliedert, werden Produktkennzahlen für folgende vier Zieldimensionen definiert: Auftragserfüllung, Wirtschaftlichkeit, Kundenzufriedenheit und Mitarbeiterzufriedenheit. Zur Sicherstellung der einheitlichen Datenerhebung waren von den Facharbeitskreisen die Messinstrumente für die Erhebung der Kennzahlen entsprechend dem jeweiligen Aufgabenbereich festzulegen, was die beispielhafte Zuordnung in folgender allgemeiner Übersicht verdeutlicht: Messinstrument/-verfahren Erhebung von Fall- oder Leistungszahlen Kosten-/Erlöszuordnungen in KLR, Arbeitszeitaufzeichnungen Kundenbefragung zu Qualität, Bearbeitungsdauer usw. Mitarbeiterbefragung 3. Anforderungen an Kennzahlen Bei der Bildung von Kennzahlen sind nach den Leitlinien der Projektgruppe folgende Grundsätze zu beachten 2 : - Die Kennzahlen sollen steuerungsrelevant sein, das heißt sie sollen Auskunft geben über das Erreichen eines festgelegten Ziels und in ihrer Aussage eine glaubwürdige Datengrundlage darstellen. - Die Erhebung der Zahl soll wirtschaftlich sein, wobei das Verhält- 147

3 148 nis von Erhebungsaufwand zum Nutzen für die Steuerung zu beachten ist. - Die Kennzahlen sollen vorwiegend für die Ebene Produktverantwortlicher gebildet werden. - Die Kennzahlen sollen die Faktoren möglichst ohne Interpretationsbedarf abbilden. Arbeiten im Facharbeitskreis Statistik abgeschlossen Zur Erfüllung des Arbeitsauftrags der ARGE Produktkennzahlen wurden für die Entwicklung von Kennzahlen in den einzelnen Produktbereichen des Kommunalen Produktplans insgesamt 59 Facharbeitskreise gebildet. Übersicht 2 enthält einen beispielhaften Auszug von 16 Facharbeitskreisen, die die Vielfalt der Kommunalen Aufgabenbereiche wiederspiegeln. Die Mehrzahl der Facharbeitskreise hat die Arbeiten zwischenzeitlich abgeschlossen. Im Bereich Statistiken haben Vertreter der Fachämter Freiburg, Heilbronn, Karlsruhe, Pforzheim und Stuttgart in drei ganztägigen Sitzungen, die von Stuttgart moderiert wurden, die Aufgabenbereiche Statistik und Informationsmanagement analysiert und Vorschläge Produktbereich Facharbeitskreis zur Anpassung des Produktplans sowie zur Aufstellung von vergleichenden Kennzahlen erarbeitet. Die Berichte aller Facharbeitskreise wurden auf der Ebene des Innenministeriums Baden-Württemberg zusammengefasst und in dessen Schriftenreihe zum kommunalen Haushalts- und Rechnungswesen veröffentlicht 3. Entsprechend der Aufgabenstellung durch die Projektlenkung wurde im Facharbeitskreis Statistik zunächst der Kommunale Produktplan aus der Sicht der Praxis beleuchtet und Änderungsvorschläge erarbeitet. Darauf aufbauend wurde entsprechend den Leitlinien ein Katalog von 11 Kennzahlen erarbeitet. Änderungsvorschläge zum Kommunalen Produktplan: Der landesweite Kommunale Produktplan enthielt in seiner bisherigen Fassung im Produktbereich 12.1 Statistiken eine Produktgruppe, die die Produkte Auftragsstatistik Eigene statistische Leistungen Unterstützung der Steuerung Methodenberatung umfasste. Federführung 21.1 Kasse Heidelberg 31.1 Kommunaler Umweltschutz Heidelberg 64.1 Wohnungsbauförderung Freiburg 66.1 Tiefbau Stuttgart 66.2 Entwässerung St. Leon-Rot 70.1 Abfallwirtschaft Karlsruhe 34.1 Personenstandswesen Pforzheim 43.1 Volkshochschulen Herbrechtingen 46.1 Theater Ulm 52.2 Sport Mannheim Gesundheitswesen Landkreis Calw 82.1 Forsten Freiburg 12.1 Statistiken Stuttgart 12.2 Wahlen Stuttgart 13.1 Presse- und Öffentlichkeitsarbeit Stuttgart 15.1 Kommunalaufsicht Landkreis Bodenseekreis Übersicht 2 Die Vertreter der im Facharbeitskreis vertretenen Fachämter machten resultierend aus der bisherigen praktischen Arbeit mit dem Produktplan und den Produktbeschreibungen folgende Vorschläge: Das Produkt Auftragsstatistik sollte mit dem Namen Staatliche Statistiken treffender bezeichnet werden, zudem sollte die bisherige Bezeichnung für Produkt Eigene statistische Leistungen in Kommunale, regionale und überregionale Statistiken umbenannt werden. Für alle Produkte im Statistikbereich wurden die Produktbeschreibungen präzisiert. Eine übereinstimmende Forderung der Vertreter der Fachämter im Arbeitskreis war es, die in größeren Städten wichtiger werdende und laufend einen größeren Raum einnehmende Aufgabe des Aufbaus und Betriebs eines Kommunalen Informationssystems 5 als eigenes Produkt zu definieren. Wegen der fachübergreifenden Bedeutung der Kommunalen Informationssysteme wurde hierfür ein eigener Produktbereich 12.3 Kommunales Informationssystem für den Kommunalen Produktplan vorgeschlagen. Den Vorschlägen der Fachvertreter Statistik wurde weitgehend Rechnung getragen. Das Ergebnis für den Produktbereich Statistiken stellt sich folgendermaßen dar: Staatliche Statistiken Kommunale Statistiken/Statistisches Informationssystem Dienstleistungen der Statistik für die Verwaltungsspitze und die Fachbereiche Vorschläge für Kennzahlen im Statistischen Bereich Im Bereich von Informationsmanagement und Statistik zeigt sich in den Kommunen Baden-Württembergs eine starke Heterogenität der Aufgabenschwerpunkte, die ihren Grund zum einen in der unterschiedlichen

4 historischen Entwicklung der Statistischen Ämter, zum anderen in der unterschiedlichen organisatorischen Anbindung und der von Einwohnergrößenklassen abhängigen Ressourcenausstattung hat. Dementsprechend schwierig war es, den Richtlinien entsprechend Kennzahlen zu entwickeln, die einen interkommunalen Vergleich leisten können. Insgesamt wurden 11 Struktur- und Kennzahlen aufgestellt und hierzu Struktur- und Kennzahlenkatalog Datenblätter mit den Kategorien: Produktbezeichnung, Messebene, Ziel, Datenquelle, Erfassung, Berechnung, Erfahrung und Anmerkung erarbeitet. Der Anforderung in den Leitlinien, dass die Kennzahlen die Faktoren möglichst ohne Interpretationsbedarf abbilden sollen, konnte dabei aus den genannten Gründen in vielen Fällen nicht entsprochen werden Statistiken 12.1k01 Produktkosten des Produktbereichs 12.1 (Schlüsselkennzahl) Staatliche Statistiken s01 Strukturdatenblatt staatliche Statistiken k01 Gesamtkosten pro Einwohner k02 Personalstunden im Jahr pro 1000 Einwohner Kommunale Statistiken / Statistisches Informationssystem s01 Strukturdatenblatt Kommunale Statistiken/Statistisches Informationssystem k01 Personalstunden im Jahr pro 1000 Einwohner k02 Gesamtkosten pro Einwohner (ohne Statistisches Informationssystem) k03 Kosten für die Teilleistung Statistisches Informationssystem des Produkts k04 Abfrage der Nutzung des Kommunalen lnformationssystems Dienstleistungen der Statistik für die Verwaltungsspitze und die Fachbereiche k01 Gesamtkosten für das Produkt k02 Kosten der Wahlanalyse je Wahlberechtigtem Liste der Grundzahlen 12.1g01 Einwohner 12.1g02 Gesamtkosten des Produkts g03 Personalstunden für Produkt g04 Gesamtkosten für Produkt (ohne Kommunales Informationssystem) 12.1 g05 Personalstunden für Produkt g06 Gesamtkosten für die Teilleistung Kommunales Informationssystem des Produkts g07 Gesamtkosten für Produkt g08 Kosten der Wahlanalyse 12.1g09 Anzahl Wahlberechtigte Ausblick und weitere Vorgehensweise Die Grundproblematik, die in den Diskussionen zur Gestaltung vergleichender Kennzahlen im Facharbeitskreis immer wieder hervortrat, ist die Heterogenität im Bereich Statistik. Die Statistischen Ämter sind sowohl hinsichtlich der organisatorischen Anbindung, der Aufgabenentwicklung, der Schwerpunkte und dem Output so unterschiedlich strukturiert, dass Vergleiche nur erschwert und mit viel Interpretationsbedarf möglich sind. Folgende Stichworte aus dem Kennzahlenblatt der Schlüsselkennzahl Produktkosten des Produktbereiches seien beispielhaft genannt: - Unterschiedliche Organisationsanbindung - Erledigung von Teilaufgaben durch eigenes Personal oder Fremdvergabe - unterschiedlicher Stand der internen Leistungsverrechnung - Behandlung kalkulatorischer Kosten (kalkulatorische Zinsen, Mieten...) Der in den Leitlinien definierten Anforderung, dass Kennzahlen die Faktoren möglichst ohne Interpretationsbedarf abbilden sollen, kann aber für Fachleute entsprochen werden. Die Aufgabe von Vergleichsringen wird hier auch sein, Interpretationsarbeit hinsichtlich dieser unterschiedlichsten Kostenkomponenten zu leisten. Ein Produktkennzahlen- und Indikatorenvergleich in Vergleichsringen, der durch vergleichenden Wettbewerb die Leistungsfähigkeit der Teilverwaltungen erhöhen kann, wird im Bereich der Statistik im Vergleich zu homogener strukturierten Ämtern deutlich mehr Aufwand hinsichtlich der Erhebung der Struktur- und Kennzahlen und der Interpretation der Kostenkomponenten leisten müssen. Trotzdem stellt der Kennzahlenvergleich eine gute Grundlage dar für die Führung über strategische Ziele, die in quantifizierbare Messgrößen umgesetzt werden nach dem Prinzip des Balanced Scorecard, das in der deutschen Unternehmenspraxis inzwischen weithin bekannt und auch immer stärker eingesetzt wird. 149 Franz Abele

5 1 Kommunaler Produktplan Baden-Württemberg, Schriftenreihe des Innenministeriums Baden-Württemberg zum kommunalen Haushalts- und Rechnungswesen, ISBN , Stuttgart Vgl.: Leitlinien für die Erarbeitung von Produktkennzahlen und die Fortschreibung des kommunalen Produktplans Baden-Württemberg, ARGE Produktkennzahlen Baden-Württemberg 1999, S. 6f. 3 Produkte - Ziele - Kennzahlen, Kommunaler Produktplan Baden-Württemberg, Schriftenreihe des Innenministeriums Baden-Württemberg zum kommunalen Haushalts- und Rechnungswesen; Heft 7, ISBN , Stuttgart Die Landeshauptstadt Stuttgart hat 1998/99 einen eigenen Produktplan erarbeitet, der ämterweise gegliedert ist und für das Statistische Amt folgende Produkte (mit weiterer Untergliederung) enthält: 12.1 Statistiken, 12.2 Wahlen, 12.3 Informationsmanagement, 10.2 Service für die Fachbereiche und die Gesamtverwaltung. 5 In der Landeshauptstadt Stuttgart werden über das Kommunale Informationssystem KOMUNIS, das ein sehr breites Spektrum aufbereiteter, laufend aktualisierter Informationen, die aus unterschiedlichsten Quellen stammen, enthält, die Politik (Gemeinderäte über Lap-Tops), die Fachverwaltungen der Stadt und die Region online versorgt. Zukünftig kann auf diesen Informationspool auch über Bürgerkioske und das Internet zugegriffen werden. 150