13 Kommunaler Finanzausgleich

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1 Kapitel 13 Kommunaler Finanzausgleich Kommunaler Finanzausgleich 13.1 Grundlagen Alle Flächenländer der Bundesrepublik Deutschland kennen einen Kommunalen Finanzausgleich. Obwohl in jedem Bundesland im Detail anders ausgestaltet, verfolgen die Finanzausgleiche i.d.r. zwei Hauptziele: Die Kommunen mit ausreichenden Finanzmitteln für ihre Aufgaben auszustatten, d.h. eine allgemeine Anhebung der kommunalen Finanzausstattung über ihre Steueranteile (Realsteuern, Einkommensteueranteil, Anteil an der Umsatzsteuer) hinaus herbeizuführen. Disparitäten in der Finanzausstattung und den Kostenbelastungen zwischen den Kommunen, z.b. aufgrund von Lage, Industriestruktur, Sonderlasten etc., zu einem gewissen Grade auszugleichen. Dabei stehen sich die politischen Ziele Ausgleich und Leistungsanreiz häufig konkurrierend gegenüber. Die Berechnungs- und Ausgleichsmechanismen der Kommunalen Finanzausgleiche sind im Finanzausgleichsgesetz (FAG) des jeweiligen Bundeslandes gesetzlich festgelegt. Obwohl sie sich im Detail voneinander unterscheiden (Abbildung 13-2), bestehen alle Kommunalen Finanzausgleiche im Wesentlichen aus den selben Grundelementen. Diese sind in Abbildung 13-1 schematisch dargestellt. Grundelemente des Kommunalen Finanzausgleichs in den Flächenländern 1. Grundelement: Finanzausgleichsmasse: Aus welchen Finanzquellen stellt das Bundesland Mittel in welcher Höhe als Verteilungsmasse zur Verfügung? 2. Grundelement: Maßzahl für die Steuerkraft der Gemeinden: Wie werden die Einnahmen der Gemeinden (vor dem Finanzausgleich) zu einem Indikator (Meßzahl) für die Steuerkraft der Gemeinde zusammengefasst? 3. Grundelement: Maßzahl für den Finanzbedarf der Gemeinden: Wie wird aus den Strukturdaten der Gemeinden auf deren normativen Finanzbedarf ausgedrückt in einem Indikator (Meßzahl) geschlossen? 4. Grundelement: Intensität des Ausgleichs: Zu welchem Anteil wird der Differenzbetrag zwischen dem Finanzbedarf (nach 3.) und der Steuerkraft (nach 2.) durch das Land aus den zu verteilenden Mitteln (nach 1.) ausgeglichen? 5. Grundelement: Landesspezifische Sonderregelungen: z.b. Mindestfinanzgarantien (alle Gemeinden sollen nach dem Finanzausgleich mindestens...% der durchschnittlichen Steuerkraft aller Gemeinden haben) oder investiv gebundene Anteile der Zuweisungen Abbildung 13-1: Grundelemente des Kommunalen Finanzausgleichs in den Flächenländern Die Modellrechnungen dieser Studie sind differentieller Natur. Im Mittelpunkt steht nicht die absolute Höhe der Zuweisungen an eine betrachtete Gemeinde, sondern deren Veränderung durch den Bau und Bezug des jeweils simulierten Neubaugebiets. Vor diesem Hintergrund haben Aspekte, wie das Gesamtvolumen der Verteilungsmasse oder die Mindestfinanzgarantien, die unter anderen Fragestellungen von erheblicher Bedeutung sind, keinen Einfluss auf die Modellierung.

2 120 Kapitel 13 Kommunaler Finanzausgleich Unter den beschriebenen Elementen stellt die Maßzahl für den Finanzbedarf der Gemeinden i.d.r. den entscheidenden Gegenstand der finanz- und raumordnungspolitischen Ausgestaltung des Kommunalen Finanzausgleichs dar. Hier unterscheiden sich die in den dreizehn Flächenländern angewendeten Finanzausgleiche insbesondere danach, ob sie einen allgemein steigenden Finanzbedarf pro Einwohner mit zunehmender Gemeindegröße unterstellen (oft als Hauptansatzstaffel oder Einwohnerveredelung bezeichnet). 75 kreisfreie Städte ihre Zuweisungen aus einer eigenen von den kreisangehörigen Gemeinden getrennten Finanzausgleichsmasse erhalten; somit also zwei Finanzausgleichsmassen im Rahmen des 1. Grundelements (Abbildung 13-1) zur Verfügung gestellt werden. die Zentralörtliche Funktion einer Gemeinde festgelegt in den jeweiligen Raumordnungsplänen einen Einfluss auf die Höhe der Zuweisungen hat. Abbildung 13-2 zeigt die wichtigsten Ausgestaltungsmerkmale des 3. Grundelements nach Abbildung 13-1 ( Maßzahl für den Finanzbedarf der Gemeinden ) für die deutschen Flächenländer in einer Übersicht (vereinfachte Darstellung nach H. Schelpmeier, 1998). 76 Bundesländer Hauptansatzstaffel ( Einwohnerveredelung ) Schlüsselmasse für kreisfreie Städte Ansätze für Zentrale Orte (in verschiedener Ausgestaltung) Baden-Württemberg x x 1 Bayern x Brandenburg x x x 3 Hessen x x Mecklenburg-Vorpommern x 2 x 4 Niedersachsen x x Nordrhein-Westfalen x Rheinland-Pfalz x 2 x 5 Saarland x x 5 Sachsen x x Sachsen-Anhalt x x Schleswig-Holstein x 2 x 4 Thüringen x x 4 Quelle: H. Schelpmeier: Finanzausgleich für zentrale Orte? in: Raumforschung und Raumordnung, Heft 4/1998, Seite 305, vereinfachte und auszugsweise Darstellung. 1 ) Stadtkreise, 2 ) Kreisfreie Städte und Kreise werden in einer gemeinsamen Schlüsselmasse berücksichtigt, 3 ) Modifikation der Hauptansatzstaffel, 4 ) gesonderte Teilmassen: Schlüsselbzw. Zweckzuweisungen (M.-V.), 5 ) Nebenansatz Abbildung 13-2: Ausgestaltung des 3. Grundelements ( Maßzahl für den Finanzbedarf der Gemeinden ) in den Finanzausgleichsgesetzen der deutschen Flächenländer 75 Historische Grundlage des Ansatzes ist das Popitz sche Gesetz (1932). Seine Anwendung als theoretische Grundlage des Kommunalen Finanzausgleichs wird häufig kritisiert, weil es eher ein empirisches Ergebnis ( Größere Gemeinden geben in der Realität pro Einwohner mehr aus. ) denn eine theoretische Begründung dieses Mehrbedarfes darstellt. 76 Eine ausführliche Darstellung der länderspezifischen Finanzausgleichsgesetze vor dem Hintergrund der Diskussion zur Weiterentwicklung des Kommunalen Finanzausgleichs in Schleswig-Holstein findet sich bei: U. Hahne; G. v. Rohr.: Das Zentrale-Orte-System in Schleswig-Holstein, Aufarbeitung der Kritik und Prüfung von Weiterentwicklungsvorschlägen, Studie im Auftrag der Ministerpräsidentin des Landes Schleswig-Holstein, Flensburg, Kiel, 1998

3 Kapitel 13 Kommunaler Finanzausgleich 121 Aus Abbildung 13-2 wird ersichtlich, dass sich die beiden Flächenländer im Untersuchungsraum (Niedersachsen und Schleswig-Holstein) hinsichtlich der Struktur ihres Finanzausgleichs relativ stark unterscheiden. Im Sinne der Fragestellung der Studie wird dies als positiv bewertet, weil auf diese Weise eine gewisse Bandbreite der möglichen Ausgestaltungen des Kommunalen Finanzausgleichs im Rahmen der Untersuchung berücksichtigt werden kann Kommunaler Finanzausgleich in Niedersachsen Grundlage der Abbildung des Kommunalen Finanzausgleichs in Niedersachsen im Rahmen der Modellrechnungen ist das Niedersächsische Gesetz über den Finanzausgleich (NFAG) vom 26. Mai Dieses Finanzausgleichsgesetz stellt eine Neuordnung des Kommunalen Finanzausgleichs in Niedersachsen dar. Ihm war ein Urteil des Niedersächsiches Staatsgerichtshofes vom vorausgegangen, in dessen Rahmen die bisherigen Regelungen des Kommunalen Finanzausgleiches in Niedersachsen als verfassungswidrig erklärt wurden Grundelement nach Abbildung 13-1: Finanzausgleichsmasse Der Finanzausgleich in Niedersachsen kennt zwei getrennte Finanzausgleichsmassen (1. Grundelement nach Abbildung 13-1) 78 : Finanzausgleichsmasse für Gemeindeaufgaben (Zuweisungen an kreisangehörige Einheitsund Samtgemeinden sowie kreisfreie Städte) Finanzausgleichsmasse für Kreisaufgaben (Zuweisungen an Kreise und kreisfreie Städte) Entsprechend ihren Aufgaben erhalten kreisfreie Städte Zuweisungen aus beiden Finanzausgleichsmassen. Mitgliedsgemeinden von Samtgemeinden erhalten keine Zuweisungen 79, stattdessen werden Samtgemeinden im Rahmen des Kommunalen Finanzausgleichs wie Einheitsgemeinden behandelt ( 6 FAG Nds.). 2. Grundelement nach Abbildung 13-2: Maßzahl für die Steuerkraft der Gemeinden Die Ermittlung der Maßzahl für die Steuerkraft der Gemeinden ( Steuerkraftmesszahl ) ist für den Bereich der Gemeindeaufgaben im 11 FAG Nds geregelt. Für die Modellrechnungen ergibt sich daraus das in Abbildung 13-3 dargestellte vereinfachte Schema. Die Vereinfachungen ergeben sich daraus, dass Änderungen der Gemeindeeinnahmen aus der Gewerbe- und Umsatzsteuer im Rahmen dieser Studie nicht betrachtet werden (Abschnitt 4.2). Bei der Berechung der Steuerkraftmesszahlen tritt wie beim Kommunalen Finanzausgleichen üblich eine Korrektur der Realsteuereinnahmen der Gemeinden um die jeweiligen Hebesätze auf. Der Einfluss der durch die Gemeinden selbständig festzulegenden Hebesätze soll so aufgehoben werden. Niedersachsen arbeitet in diesem Zusammenhang mit zwei Durchschnittshebesätzen, die je nach Gemeindegröße bei der Ermittlung der Steuerkraftmesszahl angewendet werden. 77 Dazu im Detail: Niedersächsisches Ministerium für Inneres und Sport: Neuordnung des kommunalen Finanzausgleichs in Niedersachsen, Studie des Niedersächsischen Instituts für Wirtschaftsforschung, Hannover, Gegenstand der Studie ist insbesondere die theoretische und empirische Überprüfung von Vorschlägen zur Neugestaltung des Finanzausgleichs. 78 Daneben existieren Sondertöpfe für Bedarfszuweisungen und Zuweisungen für Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises, detailliert dargestellt in: Statistisches Landesamt Niedersachsen, Kommunaler Finanzausgleich 2001 (L II/S j/01), Hannover, Auf den intrakommunalen Ausgleich innerhalb von Samtgemeinden wird unter den landesspezifischen Regelungen innerhalb dieses Abschnitts eingegangen.

4 122 Kapitel 13 Kommunaler Finanzausgleich Veränderung der Steuerkraftmesszahl (Gemeindeaufgaben) einer Gemeinde aufgrund eines Neubaugebiets Veränderung der Grundsteuer A (aus Kapitel 11) = A x Hebesatz der Gemeinde für die Grundsteuer A Veränderung der Grundsteuer B (aus Kapitel 11) + B x Hebesatz der Gemeinde für die Grundsteuer B + 90% x Veränderung der Einkommenssteuer (aus Kapitel 12) Die Faktoren A und B stehen für 90% des jeweiligen Landesdurchschnitts der Hebesätze und lagen für den Finanzausgleich 2001 bei: Gemeinde unter Einwohner Gemeinde über Einwohner Faktor A 281 v.h. 310 v.h. Faktor B 290 v.h. 416 v.h. Abbildung 13-3: Veränderung der Maßzahl für die Steuerkraft einer Gemeinde ( Steuerkraftmesszahl ) im niedersächsischen Finanzausgleich für Gemeindeaufgaben aufgrund eines Neubaugebiets Die in Abbildung 13-3 dargestellte Steuermesszahl gilt für die Berechnung der Zuweisungen für Gemeindeaufgaben. Wie oben dargestellt, erhalten kreisfreie Städte 80 zusätzlich Zuweisungen für Kreisaufgaben. Dazu wird eine Umlagekraftmesszahl ( 8 FAG Nds), als Maßzahl für die Steuerkraft der Kreise und kreisfreien Städte im Rahmen des Finanzausgleichs für Kreisaufgaben berechnet. Vereinfacht für die Modellannahmen geschieht dies nach dem in Abbildung 13-4 dargestellten Verfahren. Veränderung der Umlagekraftmesszahl einer kreisfreien Stadt (Kreisaufgaben) aufgrund eines Neubaugebiets = C x Veränderung der Steuerkraftmesszahl einer kreisfreien Stadt (Gemeindeaufgaben) aufgrund eines Neubaugebiets + 90% x Veränderung der Schlüsselzuweisungen für Gemeindeaufgaben aufgrund eines Neubaugebiets aus Abbildung 13-3 aus Abbildung 13-7 Der Faktor C steht für 90% des gewogenen Landesdurchschnitts der Umlagesätze der Kreisumlagen und lag für den Finanzausgleich 2001 bei 45 v.h. Abbildung 13-4: Veränderung der Maßzahl für die Steuerkraft einer kreisfreien Stadt ( Steuerkraftmesszahl ) im niedersächsischen Finanzausgleich für Kreisaufgaben aufgrund eines Neubaugebiets 80 Im Rahmen der Modellrechnung nur Hamburg, so seine Standorte wie Flächen in Hannover behandelt werden (Szenariengruppe x1x ).

5 Kapitel 13 Kommunaler Finanzausgleich Grundelement nach Abbildung 13-2: Maßzahl für den Finanzbedarf der Gemeinden Wie die meisten Kommunalen Finanzausgleiche bildet ein Gemeindegrößenansatz ( Einwohnerveredelung ) das Kernstück der Bestimmung des normativ angenommenen Finanzbedarfs einer Gemeinde. Nach 5 FAG Nds errechnet sich zunächst der sogenannte Bedarfsansatz durch die Multiplikation der Einwohnerzahl mit einem Faktor zwischen 100% und 180%, der sich aus dem in Abbildung 13-5 dargestellten Zusammenhang ergibt. Da Samtgemeinden wie Einheitsgemeinden behandelt werden, werden z.t. auch Einwohner von Kleinstgemeinden sofern sie Mitglied einer Samtgemeinde mit mehr als Einwohner sind mit einem Gemeindegrößenansatzes über 100% berücksichtigt. Gemeindegrößenansatz ( Einwohnerveredelung ) im Rahmen des niedersächsischen Finanzausgleichs (Gemeindeaufgaben) Gemeindegrößenansatz zur Ermittlung der Bedarfsansätze bei den Schlüsselzuweisungen für Gemeindeaufgaben 200% 180% 160% 140% 120% 100% 80% Einwohner Quelle: 5 Finanzausgleichsgesetz Niedersachsen Abbildung 13-5: Gemeindegrößenansatz ( Einwohnerveredelung ) im Rahmen des niedersächsischen Finanzausgleichs (Gemeindeaufgaben) Die Maßzahl für den Finanzbedarf der Gemeinde ( Bedarfsmesszahl ) ergibt sich durch die Multiplikation des Bedarfsansatzes mit einem Grundbetrag. Letzterer wird jedes Jahr durch das Innenministerium durch iterative Näherungsrechnung 81 so ermittelt, dass die zur Verfügung stehende Finanzausgleichsmasse (1. Grundelement) in der Summe über alle Gemeinden genau aufgebraucht wird. Der Grundbetrag betrug im Finanzausgleich des Jahres 2001 für Gemeindeaufgaben EUR 583,08. Wie bei der Steuerkraft wird auch beim Finanzbedarf eine eigene Maßzahl für die Kreisaufgaben errechnet ( Bedarfsmesszahl für Kreisaufgaben nach 7 FAG Nds). Diese berücksichtigt u.a. die 81 Detaillierter beschrieben in: Statistisches Landesamt Niedersachsen, Kommunaler Finanzausgleich 2001, Statistische Berichte Niedersachsen L II/S j/01, Hannover, 2001

6 124 Kapitel 13 Kommunaler Finanzausgleich Sozialhilfelasten der Kreise und kreisfreien Städte. Unter Modellannahmen sind diese konstant. 82 Die ansonsten mehrstufige Formel zur Berechnung der Bedarfsmesszahl vereinfacht sich bei der ausschließlichen Betrachtung ihrer Veränderung infolge des simulierten Wohnungsneubaus zu einer Multiplikation der zusätzlichen Einwohner mit dem Grundbetrag für Kreisaufgaben. Im Finanzausgleich 2001 lag dieser bei EUR 344,93. Abbildung 13-6 zeigt die Berechung der für die Modellierung entscheidenden Veränderungen der Bedarfsmesszahlen (Maßzahl für den Finanzbedarf der Gemeinden) in einer zusammenfassenden Grafik. Veränderung der Bedarfsmesszahl einer Gemeinde für Gemeindeaufgaben aufgrund eines Neubaugebiets = Grundbetrag für Gemeindeaufgaben (EUR 583,08 in 2001) x Anzahl der Bewohner des Neubaugebiets x Gemeindegrößenansatz nach Abbildung 13-5 Veränderung der Bedarfsmesszahl einer Gemeinde für Kreisaufgaben aufgrund eines Neubaugebiets = Grundbetrag für Kreisaufgaben (EUR 344,93 in 2001) x Anzahl der Bewohner des Neubaugebiets Abbildung 13-6: Veränderung der Bedarfsmesszahlen im niedersächsischen Finanzausgleich aufgrund des Neubaugebiets 4. Grundelement nach Abbildung 13-2: Intensität des Ausgleichs Einheitsgemeinden, Samtgemeinden, kreisfreie Städte und Kreise erhalten dann Zuweisungen für Gemeinde- und/oder Kreisaufgaben, wenn ihre Bedarfsmesszahl größer als ihre Steuerkraftmesszahl bzw. Umlagekraftmesszahl ist. Gemeinden, bei denen dies nicht der Fall ist, werden als abundant bezeichnet und erhalten keine Zuweisungen. Es wird angenommen, dass sich die Eigenschaft einer Gemeinde, abundant oder nicht abundant zu sein, durch das jeweils in den Modellrechnungen betrachtete Neubaugebiet nicht verändert. Veränderung der Zuweisungen für Gemeindeaufgaben bzw. Kreisaufgaben aufgrund des Neubaugebiets = 0, falls Gemeinde abundant sonst: 75% x Veränderung der Bedarfsmesszahl (Abb. 13-6) Veränderung der Steuerkraft- bzw. Umlagekraftmesszahl (Abb. 13-3/4) Abbildung 13-7: Veränderung der Zuweisungen für Gemeinde- bzw. Kreisaufgaben im niedersächsischen Finanzausgleich Nicht abundante Gemeinden und Kreise in Niedersachsen erhalten 75% des Differenzbetrags zwischen Bedarfsmesszahl und Steuerkraftmesszahl bzw. Umlagekraftmesszahl als Zuweisungen. Davon sind seit der Neuordnung des niedersächsischen Finanzausgleichs 15,2% durch die 82 Vgl. hierzu die detaillierte Argumentation im Abschnitt 15.5.

7 Kapitel 13 Kommunaler Finanzausgleich 125 kommunalen Gebietskörperschaften für Investitionen und Investitionsfördermaßnahmen zu verwenden ( investiv gebundener Anteil der Zuweisungen ). In den Modellrechnungen ist somit zusätzlich zu prüfen, ob eine betrachtete Gemeinde abundant ist. Im niedersächsischen Teil des Untersuchungsraum galt dies im Kommunalen Finanzausgleich 2001 nur für eine Gemeinde, die Stadt Stade. Abbildung 13-7 zeigt die Veränderung der Zuweisungen aufgrund des jeweils simulierten Neubaugebiets. Da ein Neubaugebiet sowohl die Bedarfsmesszahl als auch die Steuerkraft- bzw. Umlagekraftmesszahl verändert, kann die in Abbildung 13-7 dargestellte Veränderung der Zuweisungen positive und negative Werte annehmen. 5. Grundelement nach Abbildung 13-2: Landesspezifische Sonderregelungen Von Bedeutung für die Modellrechnungen sind insbesondere drei Besonderheiten des Kommunalen Finanzausgleichs in Niedersachsen: die Finanzausgleichsabgabe abundanter Kommunen ( 16 FAG Nds) der zusätzliche Ansatz für die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises ( 12 FAG Nds) die optionale anteilige Weiterleitung der Schlüsselzuweisungen durch die Samtgemeinden an ihre Mitgliedsgemeinden ( 6(2) FAG Nds) Finanzausgleichsabgabe: Abundante Gemeinden haben 20% des Betrages, um den ihre Steuerkraftmesszahl die Bedarfsmesszahl übersteigt, an das Land abzuführen. Dieses erhöht damit die Finanzausgleichsmasse (Abbildung 13-1). Die Veränderungen von Steuerkraft- und Bedarfmesszahl einer abundanten Gemeinde durch ein simuliertes Neubaugebiet führen somit auch zu einer Veränderung der Finanzausgleichsabgabe dieser Gemeinde (Abbildung 13-8). Veränderung der Finanzausgleichsabgabe einer abundanten Gemeinde durch ein Neubaugebiet = 20% x Veränderung der Steuerkraft- bzw. Umlagekraftmesszahl (Abb. 13-3/4) Veränderung der Bedarfsmesszahl (Abb. 13-6) Abbildung 13-8: Veränderung der Finanzausgleichsabgabe einer abundanten Gemeinde im niedersächsischen Finanzausgleich aufgrund eines Neubaugebiets Ansatz für die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises: Veränderung der Zuweisungen einer Gemeinde für die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises aufgrund eines Neubaugebiets Satz in EUR/Einwohner (je nach Verwaltungsform der Gemeinde) = Kreisfreie Stadt 42,46 x Große selbst. Stadt 34,79 Einheitsgemeinde 23,79 Werte aus dem Finanzausgleich 2001 Anzahl der Bewohner des Neubaugebiets Abbildung 13-9: Veränderung der Zuweisungen für Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises einer Gemeinde im niedersächsischen Finanzausgleich aufgrund eines Neubaugebiets

8 126 Kapitel 13 Kommunaler Finanzausgleich Durch die Neuordnung des kommunalen Finanzausgleichs werden 75% der pauschalierten Nettokosten, die den Gemeinden durch die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises entstehen, durch einen Sonderansatz nach 12 FAG Nds erstattet. Die Erstattung erfolgt pro Einwohner nach festgelegten Sätzen. In Abbildung 13-9 sind diese Sätze in die Struktur der Modellrechnungen übertragen. Weiterleitung der Schlüsselzuweisungen durch Samtgemeinden an Mitgliedsgemeinden: Wie bereits dargestellt wurde, erhalten die Mitgliedsgemeinden von Samtgemeinden keine Zuweisungen im Rahmen des Kommunalen Finanzausgleichs. An ihrer Stelle sind die Samtgemeinden Empfänger der Zuweisungen, die sich aus der Summe der Bedarfs- und Steuerkraftmesszahlen ihrer Mitgliedsgemeinden ergeben. Im 6 (2) des niedersächsischen Finanzausgleichsgesetzes werden die Samtgemeinden jedoch dazu verpflichtet, im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeiten mit den erhaltenen Schlüsselzuweisungen die Finanzkraft ihrer Mitgliedsgemeinden so auszugleichen, dass diese bei angemessener Ausschöpfung ihrer Einnahmequellen ihre Aufgaben erfüllen können. Bei der Interpretation dieser Bestimmung ist zu beachten, dass die Gemeinden gleichzeitig eine Samtgemeindeumlage an die Samtgemeinde zu zahlen haben. 83 Somit stehen sich zwei Zahlungsströme in entgegengesetzten Richtungen gegenüber, deren Zielsetzung jeweils die Sicherstellung der ausreichenden Finanzausstattung der mittelempfangenden Gebietskörperschaft ist (Abbildung 13-10). Der Umfang der Weiterleitung der Zuweisungen des Kommunalen Finanzausgleichs und die Höhe der Samtgemeindeumlage stehen somit in einem direkten Abhängigkeitsverhältnis. Land Niedersachsen Zuweisungen im Rahmen des Kommunalen Finanzausgleichs Samtgemeinde teilweise Weiterleitung der Zuweisungen aus dem Kommunalen Finanzausgleich Samtgemeindeumlage Mitgliedsgemeinde der Samtgemeinde Abbildung 13-10: Zusammenhang zwischen der Weiterleitung von Zuweisungen des Kommunalen Finanzausgleichs an die Mitgliedsgemeinden (Empfehlung nach 6 (2) FAG Nds) und der Erhebung von Samtgemeindeumlagen in Niedersachsen Eine Befragung der Kämmereien der Samtgemeinden im Untersuchungsgebiet ergab, dass die Weiterleitung der Zuweisungen aus dem Kommunalen Finanzausgleich an die Mitgliedsgemeinden vor dem Hintergrund der direkten Zusammenhänge mit der Samtgemeindeumlage sehr unterschiedlich gehandhabt wird. Einige Samtgemeinden leiten Mittel aus dem Kommunalen Finanzausgleich überhaupt nicht weiter, andere nur einen bestimmten Anteil oder eine feste Summe, zum Teil mit dem Hinweis, dies sei wegen der Samtgemeindeumlage eigentlich nur eine pro forma - Weiterleitung. 83 Zu den Finanzbeziehungen innerhalb von Samtgemeinden genauer: H.-K Völkel: Die räumliche Verteilung öffentlicher Mittel in gebietsreformierten Gemeinden, Hamburg, Heidenau, In dieser Studie stehen die Investitionen im Vordergrund der Betrachtung.

9 Kapitel 13 Kommunaler Finanzausgleich 127 Im Rahmen dieser Studie stehen die Mitgliedsgemeinden im Mittelpunkt des Interesses, da sie über die Bebauungsplanung entscheiden bzw. Wünsche nach Änderungen des Flächennutzungsplanes gegenüber der Samtgemeinde formulieren. Entsprechend werden die fiskalischen Wirkungen auf diese und nicht auf die Samtgemeinden betrachtet. Samtgemeinde keine Weiterleitung Verteilungsmasse der Weiterleitung Anteil an den investiv gebundenen Mitteln (entspricht 12,3% der allgemeinen Zuweisungen an die Samtgemeinde) Anteil 1 ) an den gesamten Zuweisungen der Samtgemeinde (ohne Zuweisungen für Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises) Verteilungsschlüssel der Weiterleitung nach der Einwohnerzahl nach der Steuerkraftmesszahl SG Apensen x SG Bardowick x SG Elbmarsch x SG Fredenbeck 1% 100% SG Gellersen 50% 50% 2 ) 50% 2 ) SG Hanstedt x SG Harsefeld x SG Hollenstedt 34% 3 ) 50% -50% 4 ) SG Horneburg 38% 100% 5 ) SG Jesteburg 40% 100% 6 ) SG Lühe 4% 7 ) 50% 8 ) 50% 8 ) SG Salzhausen 11% 9 ) 100% SG Scharnebeck 6% 100% SG Tostedt x Quelle: Eigene Befragung der Kämmereien der genannten Samtgemeinden. Die zur Darstellung auf volle Prozentpunkte gerundeten Angaben beziehen sich auf die Praxis im Haushaltsjahr ) Über die Höhe der weiterzuleitenden Mittel entscheidet die Samtgemeinde i.d.r. in Form eines festen Betrags im Haushalt. Die Anteile an den Zuweisungen wurden entsprechend zurückgerechnet. 2 ) Informationen zum Verteilungsschlüssel lagen nicht vor. 3 ) Geschätzt aus Daten zum Kommunalen Finanzausgleich 2001 und zum Internen Finanzausgleich der Samtgemeinde Hollenstedt für das Haushaltsjahr Nicht berücksichtigt sind Sonderzuweisungen für Musikschulen und besondere Lagen, die nicht auf ein Neubaugebiet reagieren. 4 ) negatives Vorzeichen, da 50% der Verteilungsmasse nach dem negativen Steueraufkommen verteilt werden, d.h. eine steigende Steuerkraftmesszahl einer Mitgliedsgemeinde führt - ceteris paribus - zu einer abnehmenden Samtgemeinde-internen Ausgleichszahlung. 5 ) zusätzlich fester Betrag für alle Mitgliedsgemeinden, der nicht auf Veränderungen durch Neubaugebiete reagiert. 6 ) Vereinfachung. Der reale Verteilungsschlüssel beinhaltet neben einem Einwohnersatz als wichtigster Komponente weitere Parameter wie die fiktive Anspruchsberechtigung auf Schlüsselzuweisungen nach FAG Nds, die Anzahl der Kindergartenplätze und die Finanzlage der Mitgliedsgemeinden. 8 ) Vereinfachung. Zusätzlich existieren Grundbeträge für jede Mitgliedsgemeinde sowie abschließende Veränderungen der Berechnungsergebnisse durch Ratsbeschluss. 8 ) Vereinfachung. Der interne Verteilungsschlüssel besteht je zu einem Drittel aus der Einwohnerzahl, der Steuerkraft und der Bedürftigkeit (Finanzlage) der Mitgliedsgemeinden. Da die allgemeine Finanzlage im Rahmen der Modellierung nicht abgebildet werden kann, wird sie als konstant interpretiert und die interne Verteilungsmasse entsprechend reduziert. 9 ) entspricht 12% der nicht investiv gebundenen Mittel. Abbildung 13-11: Weiterleitungspraxis der Samtgemeinden an ihre Mitgliedsgemeinden nach 6 (2) FAG Nds. im Haushaltsjahr 2001 hinsichtlich der Zuweisungen aus dem Kommunalen Finanzausgleich

10 128 Kapitel 13 Kommunaler Finanzausgleich Aufgrund dieses Blickwinkels ist es notwendig, auch die - sehr heterogen strukturierte - Weiterleitung der Mittel aus dem Kommunalen Finanzausgleich an die Mitgliedsgemeinden in den Modellrechnungen zu berücksichtigen. Dazu wurden alle Samtgemeinden des Untersuchungsraumes befragt, ob und wie sie im Haushaltsjahr 2001 Schlüsselzuweisungen aus dem Kommunalen Finanzausgleich an ihre Mitgliedsgemeinden weitergeleitet haben. Abbildung zeigt das Ergebnis dieser Befragung. Die in Abbildung dargestellten Verteilungsmechanismen stellen eine Momentaufnahme dar. Sie können nur im Zusammenhang mit dem gleichzeitigen Wertegerüst des Kommunalen Finanzausgleichs und der Samtgemeindeumlage (Kapitel 18) interpretiert werden. Diese Daten fließen ebenfalls in die Modellrechnung ein und werden im Kapitel 19 zu einer abschließenden Saldierung zusammengeführt Kommunaler Finanzausgleich in Schleswig-Holstein Grundlage für die Berücksichtigung des Kommunalen Finanzausgleichs Schleswig-Holstein im Rahmen der Modellrechnungen ist das Gesetz über den Finanzausgleich in Schleswig-Holstein in der Fassung vom Grundelement nach Abbildung 13-1: Finanzausgleichsmasse Der schleswig-holsteinische Finanzausgleich kennt - neben einer Reihe von Sondertöpfen ( FAG SH) 85 - vier getrennte Finanzausgleichsmassen ( 7 in Verbindung mit 12 (1) FAG SH), und zwar jeweils für Gemeinden, Kreisfreie Städte, Kreise und übergemeindliche Aufgaben. Für die Modellrechnungen sind lediglich die Finanzausgleichsmassen Gemeinden, und Kreisfreie Städte relevant. Kreisfreie Städte erhalten sowohl Zuweisungen aus der Finanzausgleichsmasse Gemeinden als auch aus der Finanzausgleichsmasse Kreisfreie Städte. Bei amtsangehörigen Gemeinden sind die Gemeinden selbst Empfänger der Zuweisungen, nicht aber die Ämter. Die Finanzausgleichsmasse Übergemeindliche Aufgaben ( 15 FAG SH) stellt die in Abbildung 13-2 bereits als Besonderheit Schleswig-Holsteins ausgewiesene gesonderte Teilmasse für die Berücksichtigung zentralörtlicher Funktionen im Rahmen des Kommunalen Finanzausgleichs dar. In Abhängigkeit ihrer zentralörtlichen Funktion nach den entsprechenden Raumordnungsplänen erhalten die Zentralen Orte feste Anteile an der Verteilungsmasse. Diese Anteile verändern sich nur im Falle einer Neuzuordnung zentralörtlicher Funktionen. Da davon auszugehen ist, dass sich die zentralörtliche Funktion der jeweils in den Modellrechnungen betrachteten Gemeinde nicht durch das simulierte Neubaugebiet verändert, treten durch den Bezug der neuen Wohnungen keine Veränderungen der Zuweisungen der Gemeinde aus der Finanzausgleichsmasse Übergemeindliche Aufgaben ein 86. Die Berücksichtigung der zentralörtlichen Funktion im Rahmen des 84 Die vielschichtigen Zusammenhänge zwischen Steuerkraft, Umlagesätzen, Zuweisungen und Weiterleitungen sind eine häufige Quelle von Missverständnissen, nicht zuletzt in Pressedarstellungen (z.b. beim Vergleich von Umlagesätzen verschiedener Samtgemeinden). 85 Die Wirkung dieser Sondertöpfe ist in den Nettostellungen der kommunalen Haushaltsdaten ( Ausgabensätze ) in Kapitel 15 enthalten. 86 Die einzig denkbaren Veränderungen könnten sich unter bestimmten Konstellationen aus dem Bau einer Schule (Kapitel 16) als Folge einer Neubaugebietsausweisung ergeben. Diese Wirkungskette scheint aber kaum verallgemeinerungsfähig.

11 Kapitel 13 Kommunaler Finanzausgleich 129 schleswig-holsteinischen Finanzausgleichs hat somit eher sichernden Charakter hinsichtlich der allgemeinen Finanzausstattung der Zentralen Orte. Sie entfaltet aber keine projektbezogene Wirkung. 2. Grundelement nach Abbildung 13-2: Maßzahl für die Steuerkraft der Gemeinden Die Maßzahl für die Steuerkraft der Gemeinden ( Steuerkraftmesszahl ) für die Zuweisungen aus der Finanzausgleichsmasse Gemeinden ergibt sich aus den Regelungen des 10 FAG SH. Nach den Vereinfachungen für die Modellrechnung (keine Berücksichtigung der Umsatz- und Gewerbesteuer) ergibt sich die in Abbildung dargestellte Berechnungsvorschrift. Veränderung der Steuerkraftmesszahl für Gemeinden aufgrund eines Neubaugebiets Veränderung der Grundsteuer A (aus Kapitel 11) = 260% x Hebesatz der Gemeinde für die Grundsteuer A Veränderung der Grundsteuer B (aus Kapitel 11) + 260% x Hebesatz der Gemeinde für die Grundsteuer B + 100% x Veränderung der Einkommenssteuer (aus Kapitel 12) + 100% x Veränderung des Familienleistungsausgleichs (aus Kap. 12) Abbildung 13-12: Veränderung der Steuerkraftmesszahl für die Finanzausgleichsmasse Gemeinden im Kommunalen Finanzausgleich Schleswig-Holstein aufgrund eines Neubaugebiets Die Berechnung der Maßzahl für die Steuerkraft der Gemeinden ( Finanzkraftmesszahl ) für die Zuweisungen aus der Finanzausgleichsmasse Kreisfreie Städte ist in 14 (2) FAG SH definiert. Bei ausschließlicher Berücksichtigung der für die Modellrechnungen relevanten Elemente ergibt sich der in Abbildung dargestellte Zusammenhang. 87 Veränderung der Finanzkraftmesszahl einer kreisfreien Stadt aufgrund eines Neubaugebiets = 100% x Veränderung der Steuerkraftmesszahl der kreisfreien Stadt (Ausgleichmasse Gemeinden ) aufgrund eines Neubaugebiets + 100% x Veränderung der Schlüsselzuweisungen der kreisfreien Stadt aus der Ausgleichsmasse Gemeinden aufgrund eines Neubaugebiets aus Abbildung aus Abbildung Abbildung 13-13: Veränderung der Finanzkraftmesszahl für die Finanzausgleichsmasse Kreisfreie Städte im Kommunalen Finanzausgleich Schleswig-Holstein aufgrund eines Neubaugebiets 87 Zu den Vereinfachungen für die Modellrechnungen zählt auch, dass die Finanzausgleichsumlage nach 30 FAG SH nicht weiter berücksichtigt wird, da die Landeshauptstadt Kiel (einzige kreisfreie Stadt im niedersächsischen Teil des Untersuchungsraumes) nicht abundant ist.

12 130 Kapitel 13 Kommunaler Finanzausgleich 3. Grundelement nach Abbildung 13-2: Maßzahl für den Finanzbedarf der Gemeinden Im Gegensatz zum Kommunalen Finanzausgleich in Niedersachsen (Abbildung 13-5) und den meisten anderen Flächenländern (Abbildung 13-2) kennt der Finanzausgleich Schleswig-Holstein keinen Gemeindegrößenansatz ( Einwohnerveredelung ). Die Berechnung der Maßzahl für den Finanzbedarf ( Ausgangsmesszahl ) erfolgt durch eine Multiplikation der Einwohnerzahl der Gemeinde mit einem Grundbetrag, den das Innenministerium jährlich festlegt. 88 Damit ergeben sich die in Abbildung zusammengestellten Berechnungsvorschriften. Veränderung der Ausgangsmesszahl einer Gemeinde für die Ausgleichsmasse Gemeinde aufgrund eines Neubaugebiets = Grundbetrag für Ausgleichsmasse Gemeinden (EUR 751,00 in 2002) x Anzahl der Bewohner des Neubaugebiets Veränderung der Ausgangsmesszahl einer kreisfreien Stadt für die Ausgleichsmasse Kreisfreie Städte aufgrund eines Neubaugebiets = Grundbetrag für Ausgleichsmasse Kreisfreie Städte (EUR 1.319,40 in 2002) x Anzahl der Bewohner des Neubaugebiets Abbildung 13-14: Veränderung der Ausgangsmesszahlen für die Finanzausgleichsmassen Gemeinden und Kreisfreie Städte im Kommunalen Finanzausgleich Schleswig-Holstein aufgrund eines Neubaugebiets 4. Grundelement nach Abbildung 13-2: Intensität des Ausgleichs Gemeinden erhalten allgemeine Gemeindeschlüsselzuweisungen aus der Finanzausgleichmasse Gemeinden, wenn ihre Ausgangsmesszahl (Abbildung 13-14, oben) größer als ihre Steuerkraftmesszahl (Abbildung 13-12) ist. Veränderung der Zuweisungen aus den Ausgleichsmassen Gemeinden bzw. kreisfreie Städte aufgrund des Neubaugebiets = 0, falls Gemeinde abundant sonst: 50% x Veränderung der Ausgangsmesszahl (Abb ) Veränderung der Steuerkraft- bzw. Finanzkraftmesszahl (Abb /14) Abbildung 13-15: Veränderung der Zuweisungen aus den Ausgleichsmassen Gemeinden und kreisfreie Städte im Finanzausgleich Schleswig-Holstein Die Zuweisungen entsprechen 50% der Differenz. Abundante Gemeinden erhalten keine Zuweisungen. Kreisfreie Städte erhalten zusätzlich Zuweisungen aus der Finanzausgleichsmasse 88 Zur Berechnung des Grundbetrages siehe entsprechende Fußnote zum Kommunalen Finanzausgleich Niedersachsen.

13 Kapitel 13 Kommunaler Finanzausgleich 131 Kreisfreie Städte, wenn ihre Ausgangsmesszahl für die Ausgleichsmasse Kreisfreie Städte (Abbildung 13-14, unten) größer als ihre Finanzkraftmesszahl (Abbildung 13-13) ist. Auch hier beträgt die Höhe der Zuweisungen 50% des Differenzbetrags. 89 Grundsätzlich sind 8,5% der allgemeinen Zuweisungen investiv gebunden. Für die Modellrechnungen ergibt sich somit der in Abbildung dargestellte Zusammenhang für die Berechnung der Veränderungen der Zuweisungen aus den Ausgleichsmassen Gemeinden und kreisfreie Städte. Wie auch im niedersächsischen Finanzausgleich kann die Veränderung der Zuweisungen für die betrachteten Gemeinden des Untersuchungsraumes ein positives oder negatives Vorzeichen besitzen. 5. Grundelement nach Abbildung 13-2: Landesspezifische Sonderregelungen Besonderheiten des Kommunalen Finanzausgleichs mit Bedeutung für die Modellrechnungen bestehen in der Finanzausgleichsumlage ( 30 FAG SH). Ähnlich den Regelungen in Niedersachsen müssen abundante Gemeinden, also Kommunen, deren Steuerkraftmesszahl (Abbildung 13-12) ihre Ausgangsmesszahl (Abbildung 13-14, oben) übersteigt, eine Finanzausgleichsumlage in Höhe von 20% abführen. 90 Analog der Situation in Niedersachsen (Abbildung 13-8) ergibt sich somit der folgende Zusammenhang zur Berechnung der Veränderung der Finanzausgleichsumlage bei abundanten Gemeinden. Veränderung der Finanzausgleichsumlage einer abundanten Gemeinde durch ein Neubaugebiet = 20% x Veränderung der Steuerkraftkraftmesszahl (Abb ) Veränderung der Ausgangsmesszahl (Abb ) Abbildung 13-16: Veränderung der Finanzausgleichsumlage einer abundanten Gemeinde im Finanzausgleich Schleswig-Holstein aufgrund eines Neubaugebiets 89 Aufgrund ihrer statischen Eigenschaften werden in der Modellierung die im Rahmen der Haushaltskonsolidierung in das FAG SH aufgenommenen pauschalen Kürzungsbeträge für die Jahre 1999 bis 2008 im 12 (4) FAG SH nicht berücksichtigt. 90 Die Finanzausgleichsumlage geht je zur Hälfte an das Land und den Kreis. Letzteres geht insbesondere auf die Initiative des Landkreises Stormarn zurück.

14 132 Kapitel 13 Kommunaler Finanzausgleich 13.4 Statistische Zeitverzögerungen Die Eingangsparameter der Berechnungsvorschriften für die Kommunalen Finanzausgleiche Niedersachsen und Schleswig-Holstein sind Daten aus amtlichen Statistiken bzw. Ergebnisse anderer Steuerverteilungsmechanismen, z.b. der Einkommensteuer. So kommt es zu einer Kette von zeitlichen Verzögerungen, bis der Bezug eines Neubaugebiets sich im Wert aller relevanten Bemessungsgrößen niedergeschlagen hat. Betroffen davon sind die Einwohnerstatistik die Einnahmen der Gemeinden aus der Einkommensteuer (Abschnitt 12-4) die Maßzahl für die Finanzkraft der Gemeinde die Maßzahl für den Finanzbedarf der Gemeinde die Zuweisungen Abbildung zeigt die kaskadenartigen Auswirkungen des Zuzugs einer Einkommensteuer zahlenden Person in eine Gemeinde. 91 Die Person zieht zu einem bestimmten Zeitpunkt in die Gemeinde, z.b. in eine neu gebaute Wohnung. Mit ihrer Anmeldung beim Einwohnermeldeamt ist sie in den Einwohnerstatistiken berücksichtigt. Der zusätzliche Einwohner führt erst im Folgejahr Zuzug + 1 zu einer Erhöhung der entsprechenden Maßzahl für den Finanzbedarf im Rahmen des jeweiligen Finanzausgleichs, da dieser jeweils auf die Einwohnerdaten des Vorjahres zurückgreift. Zusätzlich werden die ggf. steigenden Einnahmen aus der Grundsteuer berücksichtigt (nicht dargestellt) 92. Da der Zunahme der Maßzahl für den Finanzbedarf der Gemeinde keine entsprechende Zunahme der Maßzahl für die Steuerkraft gegenübersteht, steigen die allgemeinen Zuweisungen an die Gemeinde. Wie in Abschnitt 12.4 ausführlich dargestellt, verändert der zusätzliche Steuerpflichtige im Durchschnitt erst im Jahr Zuzug + 6 die Schlüsselzahlen für die Aufteilung der Gemeindeanteile an der Einkommensteuer. Der Kommunale Finanzausgleich berücksichtigt den Gemeindeanteil an der Einkommensteuer des Vorjahres bei der Berechnung der Maßzahl für die Steuerkraft der Gemeinde. Hier findet der zusätzliche Einkommensteuerzahler Niederschlag im Jahre Zuzug + 7. Dem Ansteigen der Maßzahl für die Steuerkraft der Gemeinde steht kein Ansteigen der Maßzahl für den Finanzbedarf gegenüber. Entsprechend sinken die allgemeinen Zuweisungen an die Gemeinde. 91 Der hier beschriebene Einschaukeleffekt findet sich für Gemeinden in Nordrhein-Westfalen beschrieben in: F.-J. Bade, M. Junkernheinrich, G. Micosatt, J. Schelte: Finanzielle Auswirkungen von Baulandausweisungen, Bochum, Dies ist eine Vereinfachung. Wie im Kapitel 11 beschrieben, finden die Neubewertungen der Grundstücke in der Realität oft erst später statt. Zwar kann die Grundsteuer rückwirkend bis zur Baufertigstellung durch die Gemeinden erhoben werden, sodass diese keine Steuerverluste hinnehmen muss. Im Kommunalen Finanzausgleich führt dieser ungleichmäßige Geldfluss aber zu jährlich veränderten Schlüsselzuweisungen. Auf eine Abbildung dieses Effekts wird verzichtet. Es wird vereinfachend angenommen, dass die volle Grundsteuer ab dem Einzugsjahr bezahlt wird und somit ab dem Jahr Zuzug + 1 mit einer konstanten Mehreinnahme der Gemeinde im Kommunalen Finanzausgleich zur Anrechnung gebracht wird.

15 Kapitel 13 Kommunaler Finanzausgleich 133 Jahr Einwohnerstatistik der Gemeinde Gemeindeanteil an der Einkommensteuer **) Maßzahl für die Steuerkraft der Gemeinde Kommunaler Finanzausgleich Maßzahl für den Finanzbedarf der Gemeinde Zuweisungen an Gemeinde (im Vergleich zum Vorjahr) Zuzug *) + unverändert Zuzug steigt Zuzug + 2 unverändert Zuzug + 3 unverändert Zuzug + 4 unverändert Zuzug + 5 unverändert Zuzug unverändert Zuzug sinkt Eigene Darstellung. Effekt mit etwas anderen Zeitverzögerungen für NRW beschrieben in: F.-J. Bade, M. Junkernheinrich, G. Micosatt, J. Schelte: Finanzielle Auswirkungen von Baulandausweisungen, Bochum, 1993 *) Zuzug erfolgt innerhalb der ersten drei Monate des Jahres. Ansonsten verlängern sich die Verzögerungen um ein weiteres Jahr. **) detaillierte Beschreibung der Verzögerung in Abschnitt In Schleswig-Holstein zusätzliche Wirkung auf die Zuweisungen aus dem Sonderausgleich nach 31 a FAG SH im Rahmen der Neuregelung des Familienleistungsausgleichs (Abschnitt 12.8) Abbildung 13-17: Zeitliche Verzögerungen des statistischen Niederschlags des Zuzugs einer Einkommensteuer zahlenden Person in eine Gemeinde Aus der Darstellung wird ersichtlich, dass etwa sieben Jahre vergehen, bis sich der Kommunale Finanzausgleich eingeschaukelt hat. Die im folgenden Abschnitt dargestellten Modellergebnisse sind daher nach den in Abbildung hergeleiteten Zeitabschnitten zu differenzieren Modellergebnisse Die nachfolgenden Abbildungen bis zeigen die Ergebnisse der Modellrechnungen. Für die betrachteten Szenariengruppen wird dabei jeweils zwischen dem Zeitraum Jahr 2 bis Jahr 7 nach dem Bezug und ab Jahr 8 nach dem Bezug differenziert. Dargestellt wird die Szenariengruppe 11x : mit Immobilienmarkt und Behandlung der Hamburger Standorte wie Flächen in Hannover (Niedersachsen) : Abbildung (Jahre 2-7) und (ab Jahr 8) die Szenariengruppe 12x : mit Immobilienmarkt und Behandlung der Hamburger Standorte wie Flächen in Kiel (Schleswig-Holstein) : Abbildung (Jahre 2-7) und (ab Jahr 8) die Szenariengruppe 21x : ohne Immobilienmarkt und Behandlung der Hamburger Standorte wie Flächen in Hannover (Niedersachsen) : Abbildung (Jahre 2-7) und (ab Jahr 8) die Szenariengruppe 22x : ohne Immobilienmarkt und Behandlung der Hamburger Standorte wie Flächen in Kiel (Schleswig-Holstein) : Abbildung (Jahre 2-7) und (ab Jahr 8) Wie in allen Modellrechnungen beziehen sich auch bei Abbildungen dieses Abschnittes alle Werte auf den Vergleichsfall ohne Neubaugebiet (Abbildung 2-1).

16 134 Kapitel 13 Kommunaler Finanzausgleich Bilanz der Gemeinden im Kommunalen Finanzausgleich pro Wohneinheit Szenariengruppe 11x ( Mit Immobilienmarkt und Hamburger Standorte wie Hannover ) Zeitraum Jahr 2 bis 7 ab dem Bezug des Neubaugebiets Bad Bramstedt Kaltenkirchen Bad Oldesloe keine Werte unter 0 EUR 0 bis +400 EUR +400 bis +800 EUR +800 bis EUR bis EUR bis EUR über EUR Elmshorn Quickborn Norderstedt Pinneberg Bargteheide Ahrensburg Stade Wedel Hamburg Trittau Reinbek Schwarzenbek Harsefeld Buxtehude Neu Wulmstorf Geesthacht Seevetal Buchholz i.d.n. Winsen (Luhe) Tostedt Lüneburg Quelle: Eigene Modellierung Abbildung 13-18: Modellergebnis: Einnahmen der Gemeinden aus dem Kommunalen Finanzausgleich im Zeitraum Jahr 2 bis 7 ab dem Bezug des Neubaugebiets (Szenariengruppe 11x: Mit Immobilienmarkt und Hamburger Standorte wie Hannover )

17 Kapitel 13 Kommunaler Finanzausgleich 135 Bilanz der Gemeinden im Kommunalen Finanzausgleich pro Wohneinheit Szenariengruppe 11x ( Mit Immobilienmarkt und Hamburger Standorte wie Hannover ) Zeitraum ab Jahr 8 nach dem Bezug des Neubaugebiets Bad Bramstedt Kaltenkirchen Bad Oldesloe keine Werte unter 0 EUR 0 bis +400 EUR +400 bis +800 EUR +800 bis EUR bis EUR bis EUR über EUR Elmshorn Quickborn Norderstedt Pinneberg Bargteheide Ahrensburg Stade Wedel Hamburg Trittau Reinbek Schwarzenbek Harsefeld Buxtehude Neu Wulmstorf Geesthacht Seevetal Buchholz i.d.n. Winsen (Luhe) Tostedt Lüneburg Quelle: Eigene Modellierung Abbildung 13-19: Modellergebnis: Einnahmen der Gemeinden aus dem Kommunalen Finanzausgleich im Zeitraum ab Jahr 8 nach dem Bezug des Neubaugebiets (Szenariengruppe 11x: Mit Immobilienmarkt und Hamburger Standorte wie Hannover )

18 136 Kapitel 13 Kommunaler Finanzausgleich Bilanz der Gemeinden im Kommunalen Finanzausgleich pro Wohneinheit Szenariengruppe 12x ( Mit Immobilienmarkt und Hamburger Standorte wie Kiel ) Zeitraum Jahr 2 bis 7 ab dem Bezug des Neubaugebiets Bad Bramstedt Kaltenkirchen Bad Oldesloe keine Werte unter 0 EUR 0 bis +400 EUR +400 bis +800 EUR +800 bis EUR bis EUR bis EUR über EUR Elmshorn Quickborn Norderstedt Pinneberg Bargteheide Ahrensburg Stade Wedel Hamburg Trittau Reinbek Schwarzenbek Harsefeld Buxtehude Neu Wulmstorf Geesthacht Seevetal Buchholz i.d.n. Winsen (Luhe) Tostedt Lüneburg Quelle: Eigene Modellierung Abbildung 13-20: Modellergebnis: Einnahmen der Gemeinden aus dem Kommunalen Finanzausgleich im Zeitraum Jahr 2 bis 7 ab dem Bezug des Neubaugebiets (Szenariengruppe 12x: Mit Immobilienmarkt und Hamburger Standorte wie Kiel )

19 Kapitel 13 Kommunaler Finanzausgleich 137 Bilanz der Gemeinden im Kommunalen Finanzausgleich pro Wohneinheit Szenariengruppe 12x ( Mit Immobilienmarkt und Hamburger Standorte wie Kiel ) Zeitraum ab Jahr 8 nach dem Bezug des Neubaugebiets Bad Bramstedt Kaltenkirchen Bad Oldesloe keine Werte unter 0 EUR 0 bis +400 EUR +400 bis +800 EUR +800 bis EUR bis EUR bis EUR über EUR Elmshorn Quickborn Norderstedt Pinneberg Bargteheide Ahrensburg Stade Wedel Hamburg Trittau Reinbek Schwarzenbek Harsefeld Buxtehude Neu Wulmstorf Geesthacht Seevetal Buchholz i.d.n. Winsen (Luhe) Tostedt Lüneburg Quelle: Eigene Modellierung Abbildung 13-21: Modellergebnis: Einnahmen der Gemeinden aus dem Kommunalen Finanzausgleich im Zeitraum ab Jahr 8 nach dem Bezug des Neubaugebiets (Szenariengruppe 12x: Mit Immobilienmarkt und Hamburger Standorte wie Kiel )

20 138 Kapitel 13 Kommunaler Finanzausgleich Bilanz der Gemeinden im Kommunalen Finanzausgleich pro Wohneinheit Szenariengruppe 21x ( Ohne Immobilienmarkt und Hamburger Standorte wie Hannover ) Zeitraum Jahr 2 bis 7 ab dem Bezug des Neubaugebiets Bad Bramstedt Kaltenkirchen Bad Oldesloe keine Werte unter 0 EUR 0 bis +400 EUR +400 bis +800 EUR +800 bis EUR bis EUR bis EUR über EUR Elmshorn Quickborn Bargteheide Pinneberg Norderstedt Ahrensburg Stade Wedel Hamburg Trittau Reinbek Schwarzenbek Harsefeld Buxtehude Neu Wulmstorf Geesthacht Seevetal Buchholz i.d.n. Winsen (Luhe) Tostedt Lüneburg Quelle: Eigene Modellierung Abbildung 13-22: Modellergebnis: Einnahmen der Gemeinden aus dem Kommunalen Finanzausgleich im Zeitraum Jahr 2 bis 7 ab dem Bezug des Neubaugebiets (Szenariengruppe 21x: Ohne Immobilienmarkt und Hamburger Standorte wie Hannover )

21 Kapitel 13 Kommunaler Finanzausgleich 139 Bilanz der Gemeinden im Kommunalen Finanzausgleich pro Wohneinheit Szenariengruppe 21x ( Ohne Immobilienmarkt und Hamburger Standorte wie Hannover ) Zeitraum ab Jahr 8 nach dem Bezug des Neubaugebiets Bad Bramstedt Kaltenkirchen Bad Oldesloe keine Werte unter 0 EUR 0 bis +400 EUR +400 bis +800 EUR +800 bis EUR bis EUR bis EUR über EUR Elmshorn Quickborn Norderstedt Pinneberg Bargteheide Ahrensburg Stade Wedel Hamburg Trittau Reinbek Schwarzenbek Harsefeld Buxtehude Neu Wulmstorf Geesthacht Seevetal Buchholz i.d.n. Winsen (Luhe) Tostedt Lüneburg Quelle: Eigene Modellierung Abbildung 13-23: Modellergebnis: Einnahmen der Gemeinden aus dem Kommunalen Finanzausgleich im Zeitraum ab Jahr 8 nach dem Bezug des Neubaugebiets (Szenariengruppe 21x: Ohne Immobilienmarkt und Hamburger Standorte wie Hannover )

22 140 Kapitel 13 Kommunaler Finanzausgleich Bilanz der Gemeinden im Kommunalen Finanzausgleich pro Wohneinheit Szenariengruppe 22x ( Ohne Immobilienmarkt und Hamburger Standorte wie Kiel ) Zeitraum Jahr 2 bis 7 ab dem Bezug des Neubaugebiets Bad Bramstedt Kaltenkirchen Bad Oldesloe keine Werte unter 0 EUR 0 bis +400 EUR +400 bis +800 EUR +800 bis EUR bis EUR bis EUR über EUR Elmshorn Quickborn Norderstedt Pinneberg Bargteheide Ahrensburg Stade Wedel Hamburg Trittau Reinbek Schwarzenbek Harsefeld Buxtehude Neu Wulmstorf Geesthacht Seevetal Buchholz i.d.n. Winsen (Luhe) Tostedt Lüneburg Quelle: Eigene Modellierung Abbildung 13-24: Modellergebnis: Einnahmen der Gemeinden aus dem Kommunalen Finanzausgleich im Zeitraum Jahr 2 bis 7 ab dem Bezug des Neubaugebiets (Szenariengruppe 22x: Ohne Immobilienmarkt und Hamburger Standorte wie Kiel )

23 Kapitel 13 Kommunaler Finanzausgleich 141 Bilanz der Gemeinden im Kommunalen Finanzausgleich pro Wohneinheit Szenariengruppe 22x ( Ohne Immobilienmarkt und Hamburger Standorte wie Kiel ) Zeitraum ab Jahr 8 nach dem Bezug des Neubaugebiets Bad Bramstedt Kaltenkirchen Bad Oldesloe keine Werte unter 0 EUR 0 bis +400 EUR +400 bis +800 EUR +800 bis EUR bis EUR bis EUR über EUR Elmshorn Quickborn Norderstedt Pinneberg Bargteheide Ahrensburg Stade Wedel Hamburg Trittau Reinbek Schwarzenbek Harsefeld Buxtehude Neu Wulmstorf Geesthacht Seevetal Buchholz i.d.n. Winsen (Luhe) Tostedt Lüneburg Quelle: Eigene Modellierung Abbildung 13-25: Modellergebnis: Einnahmen der Gemeinden aus dem Kommunalen Finanzausgleich im Zeitraum ab Jahr 8 nach dem Bezug des Neubaugebiets (Szenariengruppe 22x: Ohne Immobilienmarkt und Hamburger Standorte wie Kiel )

24 142 Kapitel 14 Ausgabenanteil bei der Baulandbereitstellung 14 Ausgabenanteil der Gemeinde bei der Baulandbereitstellung 14.1 Kosten der Baulandbereitstellung Mit der Errichtung neuer Wohnungen sind in aller Regel Kosten verbunden, die über die reinen Baukosten der Häuser hinausgehen. Diese Kosten betreffen insbesondere den Anschluss der neuen Häuser an die städtischen Netze für Verkehr, Wasser, Abwasser, Gas, Strom, Fernwärme, Abfallentsorgung und Telekommunikation. Stadttechnisches Netz bzw. Kostenbereich Gemeinde Kostenträger Wohnungsbesitzer 1 ) Allgemeinheit der Nutzer 2 ) Gesetzliche Grundlage Verkehr X X Öff. Grünflächen 3 ) X X Lärmschutz X X Abwasser der öffentlichen Flächen der privaten Flächen Wasser X X Abfallbeseitigung X X Elektrizität X X Gas X X Fernwärme X X Telekommunikation X X Öffentlicher Personennahverkehr (ÖPNV) X X X X X Erschließungsbeitragsrecht nach 127 ff BauGB Ortssatzung nach Kommunalabgabengesetz (KAG) Privatrechtliche Anschluss- und Nutzungsverträge der Haushalte mit öffentlichen oder privaten Versorgungsunternehmen 4 ) Rechtsverhältnis zwischen Gemeinde und ÖPNV-Anbieter Ökologischer Eingriffsausgleich X Bundesnaturschutzgesetz Eigene Darstellung. Anmerkungen: 1 ) Ggf. weitergeleitet durch Projektentwickler 2 ) Die Beteiligung der Allgemeinheit der Netznutzer ergibt sich i.d.r. durch Kapazitätsanpassungen im Gesamtnetz, die den neu hinzukommenden Wohnungen nicht oder nur pauschaliert, nicht aber in Form von Grenzkosten in Rechnung gestellt werden. Übersteigen die Grenzkosten der Netzerweiterungen/Neuanschlüsse die Anschlussgebühren der Neunutzer, zahlen alle Netznutzer den Differenzbetrag über ihre Nutzungsgebühren. Im Falle von Verbesserungen der Netzauslastung kann es auch zu einer Besserstellung aller Netznutzer kommen. Vgl. hierzu: Ecoplan, Siedlungsentwicklung und Infrastrukturkosten, Studie i.a. des Schweizerischen Bundesamtes für Raumentwicklung, Bern, ) Soweit sie im Zusammenhang mit den zuvor genannten Verkehrsflächen stehen oder zur städtebaulichen Einbindung notwendig sind; keine Kinderspielplätze ( 127 (2) Punkt 4) 4 ) Die gesetzlichen Grundlagen (z.b. Verordnung über Allgemeine Bedingungen für die Elektrizitätsversorgung von Tarifkunden (AVBEltV), entsprechend AVBGasV, AVBFernwärmeV, AVBWasserV) kennen neben den Nutzungsgebühren pro Leistungseinheit i.d.r. die folgenden Kostenkategorien im Zusammenhang mit Neuanschlüssen: Baukostenzuschüsse der Neukunden für zurechenbare Netzerweiterungen, Hausanschlusskosten sowie Kostenerstattungen für die Inbetriebsetzung der Kundenanlage. Informationen dieser Abbildung sind zum Teil entnommen aus: H. Weeber, M. Rees.: Kostenfaktor Erschließungsanlagen, Stuttgart, 1999 Abbildung 14-1: Kostenaufteilung bei der Baulandbereitstellung

25 Kapitel 14 Ausgabenanteil bei der Baulandbereitstellung 143 Die dabei entstehenden Kosten teilen sich die Wohnungseigentümer, die Gemeinde und die Allgemeinheit der Netznutzer. Projektentwickler treten in aller Regel nur als Mittler auf, da sie ihre Kostenanteile auf die späteren Käufer der Wohnungen umlegen. Abbildung 14-1 zeigt die Kostenaufteilungen für die verschiedenen stadttechnischen Netze sowie weitere Kostenbereiche im Zusammenhang mit der Baulandbereitstellung. 93 Aus Abbildung 14-1 wird ersichtlich, dass aus Sicht der Kosten für die Gemeinde die Bereiche: Verkehrsanlagen (Abschnitt 14.2 und 14.3) Öffentliche Grünflächen (Abschnitt 14.4) Lärmschutz (Abschnitt 14.5) Entwässerung der öffentlichen Flächen (Abschnitt 14.6) sowie Öffentlicher Personennahverkehr (Abschnitt 14.3) genauer zu betrachten sind. Die in den folgenden Abschnitten detaillierter dargestellten Kostenabschätzungen können dabei nur den Stellenwert von Näherungen und Durchschnittsbetrachtungen annehmen. Verschiedene Studien der letzten Jahren haben immer wieder große Varianzen bei den tatsächlichen Kosten der Baulandbereitstellung - bzw. des Anteils der Gemeinden daran - festgestellt. 94 Die Besonderheiten jedes einzelnen Baugebiets haben somit erhebliche Auswirkungen auf die Kosten der Baulandbereitstellung. In den nachstehenden Abschnitten 14.2 bis 14.8 werden zunächst die Gesamtkosten der aufgelisteten Bereiche angenähert. Ihre Aufteilung zwischen der Gemeinde und den Wohnungsbesitzern (Abbildung 14-1) erfolgt im darauf folgenden Abschnitt Verkehrsanlagen der inneren Erschließung Zu den Verkehrsanlagen der inneren Erschließung zählen nach der Definition des 127 BauGB: die öffentlichen, zum Anbau bestimmten Straßen, Wege und Plätze, die Wege für den Fuß- und Radverkehr innerhalb des Wohngebiets, sowie die Sammelstraßen innerhalb des Wohngebiets. Die Gesamtkosten der Verkehrsanlagen der inneren Erschließung ergeben sich aus den Bau- und Materialkosten für die Herstellung zuzüglich der Kosten für die benötigten Flächen. Da es sich bei den Verkehrsanlagen um Tiefbauarbeiten handelt, deren Kosten im Wesentlichen durch ihre flächige Ausbreitung bestimmt sind, erscheint es sinnvoll, für beide Kostenanteile den Flächenbedarf als zentrale Bestimmungsgröße zu betrachten (Abbildung 14-2). 93 Abbildung 14-1 enthält u.a. Informationen aus: H. Weeber, M. Rees.: Kostenfaktor Erschließungsanlagen, Stuttgart, So z.b.: Ministerium für Stadtentwicklung, Kultur und Sport des Landes Nordrhein-Westfalen: Wege zur preiswerten Erschließung. Neue Wohn- und Mischgebiete im Städtevergleich (Empirische Studie der Firma Empirica), Düsseldorf, Berlin, 1997; F.-J. Bade, M. Junkernheinrich, G. Micosatt, J. Schelte: Finanzielle Auswirkungen von Baulandausweisungen, Bochum 1993 (Expertengespräche); Arbeitsgemeinschaft Baden-Württembergischer Bausparkassen, Wirtschaftsministerium Baden-Württemberg: Effizient erschließen. Innovative Konzepte zur kosten- und flächensparenden Erschließung von Wohngebieten (Empirische Auswertung eines Kommunalwettbewerbs in Baden-Württemberg), Schwäbisch Hall, 1999; ohne Veröffentlichung: Kommunalbefragung der BfLR zu den Kosten der Baulanderschließung im Jahre 1997

26 144 Kapitel 14 Ausgabenanteil bei der Baulandbereitstellung Kosten der Verkehrsanlagen der inneren Erschließung Flächenbedarf für Bau- und = Verkehrsanlagen x Materialkosten + der inneren pro Flächeneinheit Erschließung (ha) (ha) Grundstückskosten pro Flächeneinheit (ha) Abbildung 14-2: Bestandteile und Flächenbezug der Kosten für Verkehrsanlagen der inneren Erschließung (vereinfachende Modellannahmen im Rahmen der Modellrechnungen) Verschiedene Quellen zeigen eine Abhängigkeit des Flächenbedarfs für die innere Verkehrserschließung von der Dichte der Bebauung, letztere z.b. ausgedrückt in der durchschnittlichen GFZ eines Wohngebiets (Abbildung 8-5). Wie Abbildung 14-3 zeigt, steigt der Flächenbedarf für Verkehrsanlagen pro Hektar Nettowohnbaufläche mit zunehmender Dichte. Dies darf aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass der Flächenbedarf zur Verkehrserschließung pro Wohnung bei freistehenden Einfamilienhäusern um das Zwei- bis Dreifache höher als beim Geschosswohnungsbau liegt. Verkehrserschließung in m 2 grau: pro Wohneinheit schwarz: pro ha Nettowohnbauland Abhängigkeit des Flächenbedarfs der inneren Verkehrserschließung von der Bebauungsdichte (indizierte Darstellung) Index: 100% entspricht jeweils dem Flächenbedarf eines Wohngebiets mit zweigeschossigen Reihenhäusern (GFZ 0,61) 250% 200% 150% 100% 50% 0% Freistehende Einfamilienhäuser (GFZ = 0,23) Gekuppelte Einfamilienhäuser (GFZ = 0,40) Zweigeschossige Reihenhäuser (GFZ = 0,61) Wohnhäuser mit 3 bis 4 Geschossen (GFZ = 0,88) Eigene Darstellung: Daten nach C. Braumann: Zusammenhänge von Bebauungsdichte, Bebauungsart und Erschließungskosten, Salzburger Institut für Raumforschung, Salzburg, 1986 Abbildung 14-3: Abhängigkeit des Flächenbedarfs der inneren Verkehrserschließung von der Bebauungsdichte (indizierte Darstellung) Im Rahmen der Modellrechnungen dieser Studie wird daher der Flächenbedarf für die Verkehrsanlagen der inneren Erschließung aus der Geschossflächenzahl abgeleitet. Dazu wurde eine

27 Kapitel 14 Ausgabenanteil bei der Baulandbereitstellung 145 Regression über die städtebaulichen Größen von 36 in der Literatur dokumentierten Neubaugebieten berechnet. Im Ergebnis ergibt sich der in Abbildung 14-4 dargestellte Zusammenhang. Flächenbedarf für Verkehrsanlagen der inneren Erschließung (ha) Mittlere Geschossflächenzahl = 0,1284 x (GFZ) + 0,1109 x des Neubaugebiets Nettowohnbauland des Neubaugebiets Eigene Berechnung. Regression über n = 36 Neubaugebiete, davon 26 Beispiele aus: Ministerium für Stadtentwicklung, Kultur und Sport des Landes Nordrhein-Westfalen: Wege zur preiswerten Erschließung. Neue Wohn- und Mischgebiete im Städtevergleich (Firma Empirica), Düsseldorf, Berlin, 1997, sowie 10 Beispiele aus: H. Weeber, M. Rees: Kostenfaktor Erschließungsanlagen, Stuttgart, Das Bestimmtheitsmaß der Regression ist R 2 = 0,12 sehr niedrig, da individuelle Eigenschaften der Wohngebiete eine entscheidende Rolle spielen. Der Zusammenhang wird trotzdem verwendet, da der Trend der Daten gut erkennbar ist und der Zusammenhang plausibel erscheint. Abbildung 14-4: Herleitung des Flächenbedarfs für Verkehrsanlagen der inneren Erschließung aus der Geschossflächenzahl und dem Nettowohnbauland Die Eingangsdaten der Gleichung in Abbildung 14-4 (Geschossflächenzahl und Nettowohnbauland) wurden bereits im Kapitel 8 für alle betrachteten Neubaugebiete ermittelt. Für die Bestimmung der Bau- und Materialkosten pro Flächeneinheit der Verkehrsanlagen werden die in Abbildung 14-5 dargestellten Kostensätze angesetzt. Dabei setzen sich die Bau- und Materialkosten aus den drei Komponenten Freilegung, Straßenbau (ohne Entwässerung) und Beleuchtung zusammen. Kostenbestandteil für Material und Bau Kostenansatz 2001 im Rahmen der Modellrechungen (in EUR / m 2 Verkehrsfläche) Quelle Freilegung der Flächen 14 (1) Straßenbau ohne Entwässerungsanlagen 67 (2) Beleuchtung 5 (2) Summe 86 Verwendete Quellen: (1) Technische Universität Dresden, Prof. Herz, Arbeitsblatt Nr. 36 zum Stadtbauwesen, Dresden, o.j. (Preisstand im Original: 1995), umgerechnet auf Preisstand 2001; (2) Gesetz über die Höhe der Einheitssätze nach dem Hamburgischen Wegegesetz (Einheitssätze-Gesetz, EsG) i.d.f. vom Abbildung 14-5: Kostensätze im Rahmen der Modellrechnungen für die Bau- und Materialkosten der Verkehrsanlagen der inneren Erschließung Bei der Berechnung der Grundstückskosten für die benötigten Flächen ist zu beachten, dass es sich hierbei - zum Zeitpunkt des Erwerbs - um nicht erschlossene Flächen handelt. Wie Abbildung 14-6 zeigt, steigt der Wert einer Fläche erheblich mit dem Planungs- und Erschließungsfortschritt. Im Rahmen der Modellrechnungen wird vereinfachend davon ausgegangen, dass eine vorausschauende Kommune die Flächen für die Anlagen der inneren Verkehrserschließung zwischen den Konkretisierungsschritten Planungsüberlegungen und Flächennutzungsplan erwirbt. Entsprechend werden die Kosten der Flächen der inneren Verkehrserschließung mit 15% der Bodenpreise des voll erschlossenen Baulandes angesetzt.

28 146 Kapitel 14 Ausgabenanteil bei der Baulandbereitstellung. Exemplarische Wertentwicklung einer Fläche im Verlauf der Planungskonkretisierung Wertentwicklung in Prozent des Baulandpreises 100% 80% 60% 40% 20% 0% 3% 5% 10% 20% 50% 75% Ackerland Langfristige Bauerwartung Planungsüberlegungen Flächennutzungsplan Bebauungsplan rechtskräftig Beginn der Erschließung Boden geordnet 100% Bauland Quelle: T. Krüger: Vorlesungsmaterial Stadtplanerisches Projektmanagement an der TU Hamburg-Harburg, Hamburg, 2002 Abbildung 14-6: Exemplarische Wertentwicklung einer Fläche im Verlauf der Planungskonkretisierung Für die Neubaugebiete der Modellrechnung wird der Bodenpreis für das voll erschlossene Bauland durch die Multiplikation des Bodenpreises für Bauland für Ein- und Zweifamilienhäuser (Abbildung 6-3) mit dem Korrekturfaktor nach Abbildung 6-2 (in Abhängigkeit der mittleren Geschossflächenzahl nach Kapitel 8) errechnet (Abbildung 14-7). Grundstückskosten pro Flächeneinheit (ha) nach Abbildung 14-2 = 15% x Preis für Bauland für Ein- und Zweifamilienhäuser nach Abbildung 6-3 x Korrekturfaktor für das zulässige Maß der bauliche Dichte nach Abbildung 6-2 (in Abhängigkeit der mittleren GFZ nach Abbildung 8-5) Abbildung 14-7: Ermittlung der Grundstückskosten für die Flächen der inneren Verkehrserschließung (vereinfachende Modellannahmen im Rahmen der Modellrechnungen) 14.3 Verkehrsanlagen der äußeren Erschließung Neben den Verkehrsanlagen der inneren Erschließung - gemäß ihrer Definition in 127 BauGB - ist es für eine reibungslose Integration der neuen Quell- und Zielverkehre des Neubaugebiets in manchen Fällen nötig, zusätzliche bauliche Veränderungen an den bestehenden Verkehrsnetzen außerhalb des Neubaugebiets vorzunehmen. Im Gegensatz zu den Kosten der inneren Erschließung, die nicht zuletzt aufgrund der mit dem Erschießungsbeitragsrecht verbundenen Abrechnungen relativ gut dokumentiert sind, konnten keine quantitativen Angaben zu den Kosten der äußeren Erschließung in der Literatur gefunden werden.

29 Kapitel 14 Ausgabenanteil bei der Baulandbereitstellung 147 Aus diesem Grunde wurde im Rahmen dieser Studie eine Gemeindebefragung durchgeführt, deren Ergebnisse in einer eigenen Veröffentlichung dokumentiert wurden. 95 Eine Auswertung von 217 Neubauprojekten in Niedersachsen, Hamburg und Schleswig-Holstein hinsichtlich Umfang und Kosten der äußeren Verkehrserschließung ergab, dass zwei Einflussfaktoren bei einer Kostenabschätzung zu berücksichtigen sind: die Projektgröße (Anzahl der Wohneinheiten pro Neubaugebiet) und die Lage des Neubaugebiets innerhalb des Gemeindegebiets. Durchschnittliche Größe der erfassten Neubauprojekte - in Abhängigkeit der Gemeindegröße (Gleitender Durchschnitt über je 50 Projekte) - Durchschnittliche Anzahl der Wohneinheiten pro erfasster Neubebauung/Neubaugebiet Gemeindegröße (Einwohnerzahl, logarithmische Darstellung) Quelle: Eigene Erhebung und Berechnung. n = 217 Wohnungsbauprojekte in Niedersachsen, Hamburg und Schleswig-Holstein. Ausführliche Dokumentation in: J.-M. Gutsche: Kommunale Investitionskosten für soziale Infrastruktur und äußere Erschließung bei neuen Wohngebieten, ECTL-Working Paper 16, Hamburg, Die Abbildung zeigt einen gleitenden Durchschnitt über jeweils 50 Neubauprojekte. Sprünge in der Funktion ergeben sich aus der Wirkung von sehr großen oder sehr kleinen Einzelprojekten auf die Durchschnittsbildung. Abbildung 14-8: Durchschnittliche Größe der erfassten Neubauprojekte - in Abhängigkeit der Gemeindegröße (Gleitender Durchschnitt über je 50 Projekte) Grundsätzlich zeigt sich bei einer Betrachtung der Kosten für Maßnahmen der äußeren Verkehrserschließung eine sehr hohe Varianz der Einzelwerte. Einzelfallabhängige Einflussgrößen spielen somit eine große Rolle. Die im Rahmen dieser Studie abgeschätzten Kosten können daher nur den Charakter von Durchschnittswerten haben, in deren Herleitung die tendenziellen Abhängigkeiten Berücksichtigung finden: 95 J.-M. Gutsche: Kommunale Investitionskosten für soziale Infrastruktur und äußere Erschließung bei neuen Wohngebieten, ECTL-Working Paper 16, Hamburg, 2003, Kapitel 4

30 148 Kapitel 14 Ausgabenanteil bei der Baulandbereitstellung Größere Projekte benötigen tendenziell umfangreichere Maßnahmen der äußeren Erschließung, verursachen dabei pro Wohneinheit in der Tendenz aber geringere Kosten. In die bestehende Siedlung integrierte Standorte verursachen tendenziell geringere Kosten als Standorte in Randlage oder außerhalb des bestehenden Siedlungszusammenhangs. Über die Projektgröße - d.h. die Anzahl der Wohneinheiten, die bei einem Projekt (z.b. einem Bebauungsplan) neu geplant und gebaut werden - wurden in den Betrachtungen der bisherigen Kapitel keine Annahmen getroffen. Eine Auswertung der Daten der Gemeindebefragung ergab, dass die durchschnittliche Projektgröße in einer Gemeinde mit der Gemeindegröße steigt (Abbildung 14-8). Auf Basis einer weitergehenden Auswertung der Daten wurden daher Wahrscheinlichkeiten für die Projektgrößen in den Modellrechnungen festgelegt. Die so getroffenen Annahmen zeigt Abbildung Modellannahme: Anteil der Projektgrößenklassen an den neu errichteten Wohneinheiten 100% Anteil der Projektgrößenklassen an den neu errichteten Wohneinheiten 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% WE WE WE WE 500 WE und mehr WE 1-9 WE 0% und mehr Gemeindegröße (Einwohnerzahl, logarithmische Darstellung) Eigene Setzung auf Basis einer Gemeindebefragung mit n = 217 Neubauprojekten in Niedersachsen, Hamburg und Schleswig-Holstein (J.-M. Gutsche: Kommunale Investitionskosten für soziale Infrastruktur und äußere Erschließung bei neuen Wohngebieten, ECTL-Working Paper 16, Hamburg, 2003). Die Anteile der Projektgrößenklassen für Gemeinden unter 750 Einwohner bzw. über Einwohner werden als konstant angenommen. Lesehilfe (Beispiel): Für eine Gemeinde mit Einwohnern wird im Rahmen der Modellrechnungen angenommen, dass etwa 3% der neu errichteten Wohnungen in Projekten mit 1-9 Wohneinheiten entstehen, etwa 20% in Projekten mit WE, etwa 42% in Projekten mit WE, etwa 30% in Projekten mit WE und die restlichen 5% der Wohnungen in Projekten mit Wohneinheiten. Abbildung 14-9: Modellannahme: Anteil der Projektgrößenklassen an den neu errichteten Wohneinheiten Zur Abschätzung der durchschnittlichen Kosten pro Wohneinheit für Maßnahmen der äußeren Verkehrserschließung wird somit für jeden betrachteten Standort zunächst eine Wahrscheinlich-

31 Kapitel 14 Ausgabenanteil bei der Baulandbereitstellung 149 keitsverteilung zur Projektgröße in Abhängigkeit von der Gemeindegröße aus den Festlegungen in Abbildung 14-9 abgeleitet. 96 Die Wahrscheinlichkeitsverteilung zur Projektgröße wird dann in einem zweiten Schritt mit den in Abbildung dargestellten Kostensätzen pro Wohneinheit multipliziert. Bei diesen Kostensätzen handelt es sich um eigene Festsetzungen auf Basis der Ergebnisse der Gemeindebefragung. 97 Die Kostensätze der äußeren Erschließung enthalten - abweichend von den Herleitungen für die Anlagen der inneren Verkehrserschließung - bereits die Kosten für die Entwässerung der Verkehrsanlagen. Modellannahme: Durchschnittliche Kosten für Maßnahmen der äußeren Verkehrserschließung pro Wohneinheit Durchschnittliche Kosten für Maßnahmen der äußeren Verkehrserschließung in EUR pro Wohneinheit Lageklasse "Integrierte Lagen" Lageklasse "Randlagen" WE WE WE WE WE WE 500 WE und mehr Projektgrößenklasse Eigene Setzung auf Basis einer Gemeindebefragung mit n=217 Neubauprojekten in Niedersachsen, Hamburg und Schleswig-Holstein (J.-M. Gutsche: Kommunale Investitionskosten für soziale Infrastruktur und äußere Erschließung bei neuen Wohngebieten, ECTL-Working Paper 16, Hamburg, 2003) Abbildung 14-10: Modellannahme: Durchschnittliche Kosten für Maßnahmen der äußeren Verkehrserschließung pro Wohneinheit In den Kosten der Abbildung sind Maßnahmen für den Öffentlichen Personennahverkehr (Abbildung 14-1) nicht enthalten, da dazu keine Angaben von den Kommunen im Rahmen der Gemeindebefragung erhoben wurden. Die hierfür ggf. anfallenden Kosten bzw. die Anteile der Gemeinde können im Rahmen der Modellrechnungen daher nicht berücksichtigt werden. 96 Dieses Vorgehen stellt eine Vereinfachung dar, da vermutlich auch die Größe der Nachbargemeinden eine Rolle spielt. So werden wahrscheinlich in kleineren Gemeinden in unmittelbarer Nähe der Kernstadt im Durchschnitt größere Projekte realisiert als in gleich großen Gemeinden des weiteren Umlands. Diese Zusammenhänge werden im Rahmen der Modellrechnungen jedoch nicht abgebildet. 97 J.-M. Gutsche: Kommunale Investitionskosten für soziale Infrastruktur und äußere Erschließung bei neuen Wohngebieten, ECTL-Working Paper 16, Hamburg, 2003, Abbildung 4-12

32 150 Kapitel 14 Ausgabenanteil bei der Baulandbereitstellung In Abbildung werden zwei Lagekategorien verwendet, um die Standorte innerhalb der Gemeindegebiete zu unterscheiden. Hintergrund dieser Unterscheidung ist der bereits beschriebene Zusammenhang, dass Projekte gleicher Größe an Standorten, die in das bestehende Siedlungsgefüge integriert sind, im Durchschnitt geringere Kosten für Maßnahmen der äußeren Erschließung verursachen als an Standorten am Rande oder außerhalb der Besiedlung. 98 Lageklassen für äußere Erschließungskosten Unterscheidung in Integrierte Lagen (dunkel) und Randlagen (hell) Bad Bramstedt keine Werte Lageklasse integrierte Lage Lageklasse Randlage Kaltenkirchen Bad Oldesloe Elmshorn Quickborn Norderstedt Pinneberg Bargteheide Ahrensburg Stade Wedel Hamburg Trittau Reinbek Schwarzenbek Harsefeld Buxtehude Neu Wulmstorf Geesthacht Seevetal Buchholz i.d.n. Winsen (Luhe) Tostedt Lüneburg Quelle: Eigene Modellierung Abbildung 14-11: Zuordnung der Standorte im Untersuchungsraum zu Lageklassen für die Abschätzung der Kosten der äußeren Verkehrserschließung (Kartendarstellung) 98 J.-M. Gutsche: Kommunale Investitionskosten für soziale Infrastruktur und äußere Erschließung bei neuen Wohngebieten, ECTL-Working Paper 16, Hamburg, 2003, Abschnitt 4.8

33 Kapitel 14 Ausgabenanteil bei der Baulandbereitstellung 151 Aufgrund der hohen Einzelfallabhängigkeit der Kosten kann die Unterscheidung nur durch eine recht grobe Klasseneinteilungen realisiert werden. Dazu werden die Standorte des Untersuchungsraumes den zwei in Abbildung bereits verwendeten Klassen Integrierte Lage und Randlage zugeordnet. Abbildung zeigt diese Zuordnung der Standorte für den Großraum Hamburg. Grundlage der Zuordnung ist eine Rasterberechnung mit dem verwendeten Geoinformationssystem auf Basis der bestehenden Siedlungsflächen und den Abständen der Standorte zu deren Randbereichen Öffentliche Grünflächen Nach 127 BauGB (2) Punkt 4 zählen zur inneren Erschließung eines Baugebietes auch Parkflächen und Grünanlagen, die Bestandteil der Verkehrsanlagen der inneren Erschließung (Abschnitt 14.2) sind oder nach städtebaulichen Grundsätzen innerhalb des Baugebiets zu deren Erschließung notwendig sind. Eine explizite Ausnahme bilden hierbei Kinderspielplätze, die nicht zur inneren Erschließung nach 127 BauGB zählen. Auch bei den Grünflächen ergeben sich die Gesamtkosten - analog der Abbildung 14-2 bei den Verkehrsanlagen der inneren Erschließung - aus der Summe der Kosten für den Flächenerwerb und die Herstellungskosten der öffentlichen Grünflächen. Der Flächenbedarf für öffentliche Grünflächen nimmt in der Tendenz mit der Dichte der Wohnbebauung zu. Abbildung zeigt das Ergebnis einer Regressionsrechnung für die Neubaugebiete, die bereits für den Bedarf an Verkehrsflächen der inneren Erschließung (Abschnitt 14.2) ausgewertet wurden. Flächenbedarf für öffentliche Grünflächen (ha) Mittlere Geschossflächenzahl = 0,0782 x (GFZ) + 0,0354 x des Neubaugebiets Nettowohnbauland des Neubaugebiets Eigene Berechnung. Regression über n = 36 Neubaugebiete, davon 26 Beispiele aus: Ministerium für Stadtentwicklung, Kultur und Sport des Landes Nordrhein-Westfalen: Wege zur preiswerten Erschließung. Neue Wohn- und Mischgebiete im Städtevergleich (Firma Empirica), Düsseldorf, Berlin, 1997, sowie 10 Beispiele aus: H. Weeber, M. Rees: Kostenfaktor Erschließungsanlagen, Stuttgart, Das Bestimmtheitsmaß der Regression ist R 2 = 0,02 extrem niedrig. Die Anwendung der Funktion hat somit eher den Charakter eines qualifizierten Durchschnitts. Abbildung 14-12: Herleitung des Flächenbedarfs für Verkehrsanlagen der inneren Erschließung aus der Geschossflächenzahl und dem Nettowohnbauland Für die Kosten des Flächenerwerbs werden in den Modellrechnungen die gleichen Annahmen zugrunde gelegt wie im Abschnitt 14.2 für die Flächen der Verkehrsanlagen der inneren Erschließung. Damit werden 15% der GFZ-korrigierten Bodenpreise nach Abbildung 6-3 angesetzt. Für die Kosten der Herrichtung und Gestaltung der öffentlichen Grünflächen wird in den Modellrechnungen mit einem Kostensatz von EUR 25,- pro Quadratmeter 99 gearbeitet. 99 Quelle: Eigene Festsetzung auf Basis der Auskunft von Landschaftsplanungsbüros im Großraum Hamburg sowie: Technische Universität Dresden, R. Herz, Arbeitsblatt Nr. 36 zum Stadtbauwesen, Dresden, o.j.

34 152 Kapitel 14 Ausgabenanteil bei der Baulandbereitstellung 14.5 Lärmschutzeinrichtungen In einigen Fällen ist bei der Errichtung neuer Wohngebiete der Bau von Lärmschutzeinrichtungen notwendig. Gesetzliche Grundlage ist das Bundesimmissionschutzgesetz. In aller Regel handelt es sich bei den Lärmquellen um Straßen- oder Schienenverkehr. Die Einrichtung und die Kosten von Lärmschutzeinrichtungen sind in starkem Maße abhängig von den besonderen Lageeigenschaften der neuen Wohngebiete. Im Sinne einer groben Abschätzung werden die Standortraster des Untersuchungsraums (Abschnitt 2.3) vier Lärmstufen zugeordnet. Das Prinzip dieser Zuordnung folgt einer eigenen Setzung und ist in Abbildung dargestellt. Lärmquelle Zuordnung zu Lärmstufen wenn Lärmquelle... Straße Schiene näher als 300m näher als 600m weiter als 600m Bundesautobahn Bundesstraße sonstige Hauptverkehrsstraße ICE/IC-Verkehr oder starker Güterverkehr S-Bahn oder dichter Regionalverkehr sonstige Schienenstrecke Lärmstufe 3 Lärmstufe 2 Lärmstufe 0 Lärmstufe 2 Lärmstufe 1 Lärmstufe 0 Lärmstufe 1 Lärmstufe 0 Lärmstufe 0 Abbildung 14-13: Zuordnung der Standorte im Untersuchungsraum zu Lärmstufen im Rahmen der Modellrechnung Abbildung zeigt die Anwendung dieser Klassifizierung auf alle im Rahmen der Modellrechnung betrachteten Standorte. Entscheidender Einflussfaktor auf die Kosten von Lärmschutzeinrichtungen ist deren Länge. Im Sinne einer Vereinfachung wird die Länge der benötigten Lärmschutzeinrichtung als Wurzel aus der Gesamtfläche des Wohngebiets angenähert. Dies entspräche der Länge einer Seitenkante des Baugebiets, wenn dieses exakt quadratisch wäre. Zur Ermittlung der durchschnittlich notwendigen Länge von Lärmschutzeinrichtungen pro Wohnung ist damit - wie schon bei der äußeren Verkehrserschließung - die Projektgröße von Bedeutung. Dabei kann auf die in Abbildung 14-9 dargestellte Wahrscheinlichkeitsverteilung der Projektgrößen in Abhängigkeit der Gemeindegröße zurückgegriffen werden. Damit ergibt sich für jede der Projektgrößenklassen aus Abschnitt 14.3 der in Abbildung dargestellte Zusammenhang. Der Wurzelterm in Abbildung enthält die beiden Faktoren Anzahl der Wohneinheiten im Projekt und Bruttowohnbauland pro Wohneinheit. Für den ersten Faktor werden im Rahmen der Modellrechnungen jeweils die Klassenmittelwerte, also z.b. 35 WE für die Projektgrößenklasse WE angesetzt. Im Gegensatz dazu variiert der Faktor Bruttobauland pro Wohneinheit im Falle der Szenariengruppe Mit Immobilienmarkt mit der in Kapitel 9 bestimmten Dichte der Wohngebiete. 100 Für die Berechnungen der Szenariengruppe Ohne Immobilienmarkt ergeben sich - unter den genannten Vereinfachungen - die in Abbildung tabellierten Längen der Lärmschutzeinrichtungen. 100 Vereinfachend wird für einen Standort eine einheitliche Dichte über alle Projektgrößenklassen hinweg angenommen, obwohl vermutlich in der Tendenz größere Projekte höhere Dichten aufweisen.

35 Kapitel 14 Ausgabenanteil bei der Baulandbereitstellung 153 Lärmbelastung der Standorte Vereinfachende Zuordnung der betrachteten Standorte zu vier Lärmstufen nach Abbildung 14-8 Bad Bramstedt keine Werte Lärmstufe 0 Lärmstufe 1 Lärmstufe 2 Lärmstufe 3 Kaltenkirchen Bad Oldesloe Elmshorn Quickborn Norderstedt Pinneberg Bargteheide Ahrensburg Stade Wedel Hamburg Trittau Reinbek Schwarzenbek Harsefeld Buxtehude Neu Wulmstorf Geesthacht Seevetal Buchholz i.d.n. Winsen (Luhe) Tostedt Lüneburg Quelle: Eigene Festsetzung und Modellierung Abbildung 14-14: Zuordnung der Standorte im Untersuchungsraum zu Lärmstufen im Rahmen der Modellrechnung (Kartendarstellung) Länge der Lärmschutzeinrichtungen zur Abschirmung eines Projekts der Projektgrößenklasse i = Anzahl der Wohneinheiten im Projekt x Bruttowohnbauland (Nettowohnbauland plus Verkehrs- und Grünflächen) pro Wohneinheit Abbildung 14-15: Berechnung der Länge der Lärmschutzeinrichtungen für eine Projektgrößenklasse

36 154 Kapitel 14 Ausgabenanteil bei der Baulandbereitstellung Projektgrößenklasse Anzahl der Wohneinheiten im Projekt (Klassenmittelwert) Bruttowohnbauland pro WE 2 ) in ha Länge der Lärmschutzeinrichtungen pro Projekt pro WE 1-9 WE 5 44,3 8, WE 15 76,7 5, WE ,2 3, WE 75 0, ,5 2, WE ,6 1, WE ,6 1,1 500 WE und mehr ) 542,4 0,7 Anmerkungen: 1 ) Setzung 2 ) Für die Szenariengruppe Ohne Immobilienmarkt (Bodenpreis EUR 190,-/m 2 für alle Standorte) ergibt sich ein Nettowohnbaulandbedarf von 0,030 und eine durchschnittliche GFZ von 0,73. Daraus errechnet sich ein Bedarf an Verkehrsflächen der inneren Erschließung von 0,006 ha (Abschnitt 14.2) und für öffentliche Grünflächen von 0,003 ha (Abschnitt 14.2). Abbildung 14-16: Längen der Lärmschutzeinrichtungen zur Abschirmung eines Projekts - nach Projektgrößenklassen - in der Szenariengruppe 2xx ( Ohne Immobilienmarkt ) Als Lärmschutzeinrichtungen kommen Lärmschutzwälle oder Lärmschutzwände in Betracht. Lärmschutzwälle sind i.d.r. kostengünstiger, nicht zuletzt, weil bei ihrer Herstellung Überschussmassen aus anderen Bautätigkeiten verwendet werden können. 101 Lärmschutzwälle nehmen dafür erheblich mehr Platz ein als Lärmschutzwände 102, sodass sich neben den Kostenoft auch Platz- und Gestaltungsfragen stellen. Um Scheingenauigkeiten zu vermeiden, wird daher auf weitere Differenzierungen verzichtet und einheitlich von einem Kostensatz von 600 EUR pro laufendem Meter Lärmschutzeinrichtung ausgegangen. 103 Die Wahrscheinlichkeit, mit der eine Lärmschutzeinrichtung errichtet werden muss, ist von der oben definierten Lärmstufe abhängig. Sie wird durch einen Faktor Notwendigkeit (Abbildung 14-17) zwischen 0% (Lärmstufe 0) und 70% (Lärmstufe 3) zum Ausdruck gebracht. Bei diesen Werten handelt es sich um eigene Setzungen. Somit ergibt sich für die Abschätzung der Kosten für Lärmschutzeinrichtungen pro Wohneinheit der folgende Berechnungsansatz (Abbildung 14-17). 101 Die an Bundesfernstraßen gebauten Lärmschutzwälle kosten pro laufendem Meter etwa 220 EUR, Lärmschutzwände pro laufendem Meter etwa EUR (eigene Berechnungen nach Angaben in: Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen: Statistik des Lärmschutzes an Bundesfernstraßen 2000, Bonn, 2001). 102 Die Breite eines Lärmschutzwalls liegt in der Größenordnung von 15 Metern, die einer Lärmschutzwand von einem Meter. 103 Eigene Festsetzung auf Basis von Überschlagsrechnungen mit Werten aus: Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen: Statistik des Lärmschutzes an Bundesfernstraßen 2000, Bonn, 2001

37 Kapitel 14 Ausgabenanteil bei der Baulandbereitstellung 155 Kosten für Lärmschutzeinrichtungen pro WE = Projektgrößenklassen Anteilswahrscheinlichkeit für Projektgrößenklasse x Länge der Lärmschutzeinrichtung pro WE in m x Notwendigkeit 70% für Lärmstufe 3 40% für Lärmstufe 2 20% für Lärmstufe 1 0% für Lärmstufe 0 x 600 EUR / lfd. Meter aus Abb aus Abb *) Anmerkung: *) für Szenariengruppe 1xx ( Mit Immobilienmarkt ) nach Abbildung für jeden Standort individuell zu berechnen. Abbildung 14-17: Abschätzung der Kosten für Lärmschutzeinrichtungen pro Wohneinheit 14.6 Entwässerung der öffentlichen Flächen Die Verkehrsflächen der inneren und äußeren Erschließung (Abschnitte 14.2 und 14.3) müssen aufgrund ihrer Versiegelung entwässert werden. 104 Dabei können unterschiedliche Systeme (z.b. Mischsiele oder getrennte Siele für Regenwasser und Abwasser) zum Einsatz kommen. Im Rahmen der Modellrechnung werden dafür einheitlich Kosten von 35 EUR pro Quadratmeter Verkehrsfläche angesetzt Planungskosten In vielen Fällen ist mit dem Bau neuer Wohnungen die Aufstellung oder Änderung eines Bebauungsplans durch die Gemeinde verbunden. Ausnahmen bilden Bauvorhaben nach 34 BauGB, die sich auf frühere Planungsentscheidungen berufen können. Die mit der Aufstellung eines Bebauungsplanes verbundenen Arbeiten kann die Gemeinde durch Mitarbeiter ihrer eigenen Bauverwaltung durchführen lassen. Sie kann sie aber auch ganz oder teilweise an private Planungsbüros vergeben. In beiden Fällen entstehen Planungskosten, die dem Neubauvorhaben direkt zugerechnet werden können. Im Rahmen der Modellrechnung werden die Planungskosten nach den Sätzen der Verordnung über die Honorare für Leistungen der Architekten und Ingenieure (HOAI) abgeschätzt. 106 Diese stellt unter 41 eine Honorartafel für Grundleistungen bei Bebauungsplänen zur Verfügung. 104 Die Kosten für die Entwässerung der Verkehrsanlagen der äußeren Erschließung sind bereits in den Kostensätzen des Abschnitts 14.3 enthalten, da dort mit einem Projekt- anstelle eines Flächenbezugs gerechnet wird. 105 Eigene Festsetzung auf Basis von Überschlagsrechnungen mit Werten aus: Gesetz über die Höhe der Einheitssätze nach dem Hamburgischen Wegegesetz (HGVBl 2000, Seite 401) sowie: Ministerium für Stadtentwicklung, Kultur und Sport des Landes Nordrhein-Westfalen: Wege zur preiswerten Erschließung. Neue Wohn- und Mischgebiete im Städtevergleich (Firma Empirica), Düsseldorf, Berlin, Verordnung über die Honorare für Leistungen der Architekten und Ingenieure i.d.f. der Fünften ÄnderungsVO unter Berücksichtigung des 9. EUR-Einführungsgesetzes (Stand: )

38 156 Kapitel 14 Ausgabenanteil bei der Baulandbereitstellung Eingangsparameter dieser Tafel sind die Größe des Neubaugebiets und die Komplexität der Planungsleistung. Die Größe des Neubaugebiets ergibt sich aus der Summe der Nettowohnbauflächen (Abbildung 7-2), der Verkehrsflächen der inneren Erschließung (Abbildung 14-4) und der öffentlichen Grünflächen (Abbildung 14-8). Die Komplexität der Planungsaufgabe wird in 36 a HOAI durch eine Liste von Kriterien bestimmt. Unter diesen Kriterien findet sich die Dichte des Gebiets sowie andere Anforderungen, z.b. an die Erschließung oder die Nutzungen, die mit der Dichte in engem Zusammenhang stehen. Im Rahmen der Modellrechnung wird daher die Honorarzone (Komplexität der Planungsaufgabe in der Bezeichnung der HOAI) aus der durchschnittlichen GFZ (Abbildung 8-5) des jeweils betrachteten Gebiets abgeleitet Flächenrecycling versus Erstinanspruchnahme von Flächen Einen nicht unerheblichen Einfluss auf den Umfang nahezu aller in den vorigen Abschnitten diskutierten Kostenbestandteile der Baulandbereitstellung hat die Frage, ob es sich bei den betrachteten Flächen um eine erstmalige Inanspruchnahme für Siedlungszwecke handelt oder ob die Flächen bereits zuvor Teil des Siedlungsbereiches waren, zu einem gewissen Zeitpunkt brach fielen und nun durch die Neubebauung einer neuen Nutzung zugeführt werden ( Flächenrecycling ). In der Bundesrepublik Deutschland wurden Ende der 90er Jahre pro Tag 129 ha erstmalig für Verkehrs- oder Siedlungsbau in Anspruch genommen. 108 Angesichts der Nichtvermehrbarkeit des Bodens wird diese Umwandlungsrate in der umwelt- und siedlungspolitischen Diskussion von vielen Beteiligten als zu hoch eingeschätzt. Entsprechend rückt das Flächenrecycling in den Mittelpunkt des Interesses. Nach einer Kommunalbefragung aus dem Jahr 2000 wird der Bestand an Brachflächen in Deutschland auf etwa ha geschätzt. 109 Für ihre verstärkte Nutzung wurden in den letzten Jahre verschiedene politische Anstrengungen unternommen: Nach der zum geänderten Fassung des Raumordnungsgesetzes (ROG) zählt es zu den Grundsätzen der Raumordnung, dass der Wiedernutzung brachgefallener Siedlungsflächen [...] der Vorrang vor der Inanspruchnahme von Freiflächen zu geben [ist]. ( 2 Abs. 2 Nr. 2 S. 3 ROG i.d.f. vom ) Das Umweltbundesamt und andere staatliche Einrichtungen haben in den letzten Jahren vermehrt Studien zur Aufdeckung und Beseitigung von Hindernissen des Flächenrecyclings in Auftrag gegeben. 110 Die Bundesregierung verfolgt im Rahmen der Nachhaltigkeitsstrategie die Zielsetzung, die Neuinanspruchnahme von Freiflächen für Siedlungszwecke bis zum Jahr 2020 auf 30 ha pro Tag zu begrenzen, d.h. auf unter 25% der heutigen Rate Einer durchschnittlichen GFZ von 0,26 (nur Einfamilienhäuser) wird die Honorarzone II, einer durchschnittlichen GFZ von 1,10 (nur Mehrfamilienhäuser) die Honorarzone IV nach 36 a HOIA zugeordnet. Da in der Realität oft Zusatzkosten durch Sonderleistungen nach 42 HOAI bzw. Nebenkosten nach 7 HOAI zu den Sätzen 41 hinzukommen, wird für die Modellrechnungen jeweils mit Honorarsätzen gerechten, die um 60% der Differenz zwischen Höchst- und Mindestsatz über dem Mindestsatz nach Honorartafel zu 41 (1) HOAI liegen. 108 F. Dosch, G. Beckmann: Siedlungsentwicklung in Deutschland: auf Zuwachs programmiert, in: Informationen zur Raumentwicklung, Heft 8/1999, Seite 493ff 109 Repräsentative Befragung bei Städten und Grundstücksbesitzern sowie Hochrechnung auf das gesamte Bundesgebiet; dokumentiert in: A. Rüpke, H. Burmeier, P. Doetsch: Boden-Wert-Bilanz: Eine neue kommunale Planungsgrundlage für das Flächenrecycling, in: altlasten spektrum 1/2000, Seite so z.b. Umweltbundesamt: Revitalisierung von Altlaststandorten versus Erschließung von Naturflächen, Texte des Umweltbundesamtes 15/97, Berlin, 1997; S. Tomerius, T. Preuß: Flächenrecycling als kommunale Aufgabe, hrgs. vom Difu, Berlin, 2001; Freie und Hansestadt Hamburg, Stadtentwicklungsbehörde: Weiterentwicklung von Wohnsiedlungen durch Nachverdichtung. Leitfaden zur Projektberatung, Hamburg, 2000

39 Kapitel 14 Ausgabenanteil bei der Baulandbereitstellung 157 Über das Verhältnis der Kosten zwischen erstmalig und erneut genutzten Flächen gibt es sehr wiedersprüchliche Angaben. Im Bereich der Forschung wird an verschiedenen Stellen immer wieder auf die Kostenvorteile des Flächenrecyclings hingewiesen. Demzufolge sind häufig wesentliche Teile der Erschließungssysteme bereits vorhanden. 112 Zudem seien Brachflächen häufig günstiger zur restlichen Siedlungsfläche gelegen, sodass eine Integration der Neubebauungen in die bisherige Dorf- oder Stadtstruktur oft leichter realisiert werden könne. Demgegenüber stehen Erfahrungswerte von Mitarbeitern kommunaler Planungsämter, die von z.t. erheblichen Mehrkosten bei der Wiederverwendung von Flächen im Vergleich zu Grüne Wiese - Standorten berichten. 113 So sei die vorhandene Infrastruktur in vielen Fällen nicht für die zukünftige Nutzung zu gebrauchen und müsse sogar zunächst aufwendig entsorgt werden, bevor mit den eigentlichen Erschließungsarbeiten begonnen werden könne. Trotz des oft maroden Zustandes der Flächen vor der Inwertsetzung seien zudem die Preisvorstellungen der Eigentümer aufgrund der zentraleren Lagen häufig in einer Größenordnung, die weit über dem in Abschnitt 14.2 angesetzten Wert von 15% des Preises für erschlossenes Bauland lägen. In der Praxis erstünden den Gemeinden aufgrund der Verhandlungsergebnisse mit den Eigentümern erhebliche Mehrkosten. Dies gelte im Besonderen für die Herstellung öffentlicher Grünflächen im Rahmen von Maßnahmen des Flächenrecyclings, bei denen die Gemeinden aufgrund einer eher schwachen Verhandlungsposition nicht selten nahezu den vollen Preis für erschlossenes Bauland bezahlen müssten. Des Weiteren spielen Belastungen der Flächen mit Altlasten eine erhebliche Rolle. Nicht immer stehen dabei wirkliche Belastungen, sondern häufig auch Image- und Haftungsfragen als Realisierungshemmnis im Raum. Die Beseitigung von Altlasten kann - sofern an einem Standort notwendig wird - erheblichen Einfluss auf den letztendlichen Verkaufspreis des Baugrunds haben. Tritt die Kommune als Flächenzwischenkäufer für die Phase der Inwertsetzung auf, hat sie die Kosten der Altlastensanierung zu tragen. Wenn sie nach der Sanierung einen entsprechenden Bodenpreis am Markt erzielen kann, werden ihre Kosten durch den Verkauf der sanierten Flächen gedeckt. Kann sie den entsprechenden Preis beim Verkauf nicht erzielen, wird sie das Projekt nicht realisieren. 114 Andernfalls ist die bei der Kommune verbleibende Kostendifferenz (Ankaufspreis plus Sanierungskosten minus Verkaufspreis) dem Bereich der städtebaulichen Subventionierung aus wohnungs-, stadtentwicklungs- oder umweltpolitischen Gründen zuzurechnen. Wie bei den Ausgaben der Gemeinden für den Sozialen Wohnungsbau (Abschnitt 3.3) werden in dieser Studie diese - inhaltlich aus Sicht der Gemeinden ggf. sehr sinnvollen - freiwilligen Subventionierungen ausgeklammert. 111 Die deutsche Nachhaltigkeitsstrategie wurde am durch das Bundeskabinett verabschiedet. Genanntes Flächenziel in: Presse- und Informationsamt der Bundesregierung (Hrsg.): Perspektiven für Deutschland - unsere Strategie für eine nachhaltige Entwicklung, Kurzfassung, Berlin, 2002, Seite H. Weeber, R. Weeber, M. Lindner, C. Blankenfeld: Ergänzender Neubau in bestehenden Wohnsiedlungen, Bauforschung für die Praxis, Band 39, Stuttgart, 1997, Seite 167; Ecoplan: Siedlungsentwicklung und Infrastrukturkosten, Studie i.a. des Schweizerischen Bundesamtes für Raumentwicklung, Bern, 2000; Senator für Bau und Umwelt der Freien Hansestadt Bremen: Gewerbliche Entwicklungspotenziale in Bestandsgebieten, Bremen, 2002; Deutsches Institut für Urbanistik: Flächenrecycling als kommunale Aufgabe, Berlin, Die nachfolgenden Einschätzungen wurden im Wesentlichen auf einem Workshop Kosten der Zersiedlung der Vereinigung der Stadt-, Regional- und Landesplaner (SRL) am in Hofgeismar bei Kassel vorgetragen. 114 B. Schulz: Aktive Ankaufs- und Verkaufspolitik von Grundstücken als Beitrag zur Umsetzung von Stadtentwicklungszielen, Vortrag im 431. Kurs des Instituts für Städtebau Berlin Flächen- und Projektmanagement in der Kommunalentwicklung vom in Berlin

40 158 Kapitel 14 Ausgabenanteil bei der Baulandbereitstellung In der Summe gestaltet sich somit der Planungsprozess bei Neunutzungen von brachgefallenen Flächen häufig komplexer als bei Grüne Wiese -Standorten und führt zu höheren Planungskosten. 115 Der Umfang der genannten Vor- und Nachteile bei der Kostenentstehung im Bereich der berücksichtigten Bestandteile (Abschnitte 14.2 bis 14.7) ist in hohem Maße vom Einzelfall des Standortes abhängig. Die im Folgenden angesetzten Korrekturfaktoren (Abbildung 14-18) können daher nur eine grobe Annäherung an die Realität sein. In Ermangelung einer entsprechenden empirischen Grundlage handelt es sich um eigene Setzungen auf der Basis von qualitativen Angaben in der Literatur sowie von Expertengesprächen. Ausgangspunkt der Tabelle in Abbildung sind die in den vorigen Abschnitten bestimmten Kosten im Falle der erstmaligen Inanspruchnahme von Freiflächen für Siedlungszwecke. Dieser Kostenreferenz (jeweils 100%) wurden für die verschiedenen Bereiche aufgrund der dargestellten Vor- und Nachteile des Flächenrecyclings bei der Kostenentstehung geschätzte Kostenfaktoren gegenübergestellt. Kostenbereich der Baulandbereitstellung Kostenreferenz in Abschnitt Erstmalige Inanspruchnahme Kostenentstehung 2 ) Flächenrecycling Innere Verkehrserschließung % 150% Äußere Verkehrserschließung % 75% Öffentliche Grünflächen % 200% Lärmschutzeinrichtungen % 100% Entwässerung Verkehrsfläche 1 ) % 150% Planungskosten % 150% Anmerkungen: 1 ) Entwässerung Verkehrsflächen bezieht sich nur auf die Verkehrsanlagen der inneren Erschließung. Kosten für äußere Erschließung enthalten bereits Entwässerungskosten. 2 ) Eigene Festsetzungen auf Basis von Expertengesprächen und qualitativen Angaben in der Literatur Abbildung 14-18: Unterscheidung bei der Kostenentstehung zwischen Erstinanspruchnahme einer Fläche und Flächenrecycling Für die Modellrechnungen ist somit für jeden Standort (Rasterfeld nach Abschnitt 2.3) zu entscheiden, ob ein Neubauprojekt an dieser Stelle eine erstmalige Inanspruchnahme der Fläche für Siedlungszwecke oder die Wiedernutzung einer brachgefallenen Fläche bedeuten würde. Zur Vereinfachung wird dazu auf das Merkmal Fläche ist bereits Siedlungsfläche zurückgegriffen, das bereits im Zusammenhang mit der Grundsteuer angewendet wurde. Das bedeutet, dass ein Flächenrecycling genau für die Standorte angenommen wird, bei denen in Abschnitt 11.3 davon ausgegangen wurde, dass sie bereits vor dem Bau des simulierten Neubaugebiets der Grundsteuer B unterlagen Kostenteilung zwischen Gemeinde und Wohnungsbesitzern Abschließend sind die in den Abschnitten 14.2 bis 14.8 zusammengetragenen Kosten zwischen der Gemeinde und den Besitzern der Wohnungen aufzuteilen. Zunächst liegt die Verantwortung für die Erschließung eines Baugebiets bei der Gemeinde ( 123 BauGB). Sie kann die Eigentümer der 115 S. Tomerius,T. Preuß: Flächenrecycling als kommunale Aufgabe, hrsg. vom Difu, Berlin, 2001, Seite 37

41 Kapitel 14 Ausgabenanteil bei der Baulandbereitstellung 159 Wohnungen des Baugebiets jedoch über Beitragssatzungen mit bis zu 90% ( 129 BauGB) an den Kostenbestandteilen der Baulandbereitstellung beteiligen, die in 127 BauGB aufgelistet sind. Darüber hinaus besteht für die Gemeinde die Möglichkeit, über andere Rechtskonstruktionen einen Vertrag mit einem Dritten, z.b. einem Projektentwickler, abzuschließen, der diesen zur vollen Finanzierung der Erschließungsanlagen verpflichtet. Rechtliche Möglichkeiten bieten hierzu der Erschließungsvertrag nach 124 BauGB 116, der Städtebauliche Vertrag nach 11 BauGB 117 oder der Vorhaben- und Erschließungsplan nach 12 BauGB 118. Hierbei besteht auch die Möglichkeit, der Kosten der äußeren Verkehrserschließung auf den Investor zu übertragen. 119 Gerade vor dem Hintergrund der angespannten kommunalen Haushaltslage haben Kommunen in den letzten Jahren vor diesen Möglichkeiten regen Gebrauch gemacht. 120 Letztendlicher Kostenträger des so übertragenen Gemeindeanteils sind die Besitzer der neu gebauten Wohnungen, da sich Projektentwickler nur dann auf eine Übernahme der gesamten Erschließungskosten einlassen werden, wenn sie ihre Mehrkosten an die Endkunden weiterreichen können. Kostenbereich der Baulandbereitstellung Kostenaufteilung in den Szenarien gemäß Abschnitt 5.6 Szenario xx1 Szenario xx2 (Beiträge nach (Erschließungsvertrag) 129 BauGB) Kostenreferenz in Abschnitt Gemeinde Eigentümer Gemeinde Eigentümer Innere Verkehrserschließung 14.2 / % 90% - 100% Äußere Verkehrserschließung 14.3 / % % Öffentliche Grünflächen 14.4 / % 90% - 100% Lärmschutzeinrichtungen 14.5 / % 90% - 100% Entwässerung Verkehrsfläche 1 ) 14.6 / % 90% - 100% Planungskosten 14.7 / % - 20% 2 ) 80% 2 ) Anmerkungen: 1 ) Entwässerung Verkehrsflächen bezieht sich nur auf die Verkehrsanlagen der inneren Erschließung. Kosten für äußere Erschließung enthalten bereits Entwässerungskosten. 2 ) Eigene Festsetung. Nach 11 (1) Punkt 1 BauGB kann die Kommune im Rahmen eines Städtebaulichen Vertrages die Vorbereitung eines Bebauungsplanes einem Investor auf dessen Kosten übertragen. Sie bleibt aber in der gesetzlichen Verantwortung für das Planaufstellungsverfahren. Zudem hat sie den Vertragsinhalt kontinuierlich zu kontrollieren. Abbildung 14-19: Kostenaufteilung zwischen Gemeinde und Eigentümern - differenziert nach den Szenarien xx1 (Beiträge nach 129 BauGB) und xx2 (Erschließungsvertrag) 116 hierzu im Detail: G. Walker: Handbuch Städtebauliche Verträge, herausgegeben von der Bundesvereinigung der Landesentwicklungsgesellschaften und Heimstätten e.v., Baden-Baden, 1999, Seite 141ff; sowie: LBS-Bundesgeschäftsstelle: Leitfaden Baulandbereitstellung, Bonn, hierzu im Detail: Forschungsgruppe Stadt+Dorf: Baulandbereitstellung. Bodenpolitische Grundsatzbeschlüsse. Fallstudien, Dokumentationen, Anwendungshinweise. Endbericht im Auftrag des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen, Berlin, hierzu im Detail: Institut für Landes- und Stadtentwicklungsforschung des Landes Nordrhein- Westfalen (ILS): Vorhaben- und Entwicklungsplan. Beispieldokumentation, Nr. 97, Dortmund, Dies ist z.b. in Hamburg gängige Praxis (Auskunft der Behörde für Bauen und Verkehr, Tiefbau) 120 J. Meyer: Modelle der kooperativen privatwirtschaftlichen Baulandentwicklung und Baulandbereitstellung, in: Flächenmanagement und Bodenordnung, Heft 2/2000, Seite 61ff; o.v.: Stadtentwicklung ohne Haushaltsbelastung. Rauenberg. Privatrechtliche Erschließung von Neubaugebieten, in: Kronimus aktuell, Heft 9/2002, Seite 12ff; B. Schulz: Aktive Ankaufs- und Verkaufspolitik von Grundstücken als Beitrag zur Umsetzung von Stadtentwicklungszielen, Vortrag im 431. Kurs des Instituts für Städtebau Berlin Flächen- und Projektmanagement in der Kommunalentwicklung vom in Berlin

42 160 Kapitel 14 Ausgabenanteil bei der Baulandbereitstellung Da die Abwälzung des Gemeindeanteils auf die Wohnungseigentümer in der Vergangenheit immer wieder im Interesse der politischen Diskussion um die Baulandbereitstellung gestanden hat, wird im Rahmen der Modellrechnungen dieser Studie eine Fallunterscheidung vorgenommen. Die bereits im Abschnitt 5.5 angekündigte Szenarienbildung ( xx1 und xx2 in Abbildung 5-4) wird in Abbildung hinsichtlich der Erschließungskosten konkretisiert Ergebnisse der Modellrechungen Abbildung zeigt zunächst ein beispielhaftes Ergebnis der Kostenberechnungen in tabellarischer Form, um einen Eindruck der Größenordnungen der betrachteten Kostenbereiche aus den Abschnitten 14.2 bis 14.7 zu vermitteln. Entsprechend sind die Gesamtkosten der jeweiligen Kostenbereiche angegeben, von denen die Kommune - je nach Szenario - die in Abbildung dargestellten Kostenanteile zu tragen hat. Die in Abbildung dargestellten Kosten sind das Modellergebnis für die Parameterkombination: Geschossflächenzahl = 0,73 (entspricht Standardannahme für alle Standorte im Szenario Ohne Immobilienmarkt ) Nettowohnbauland pro Wohneinheit = 303 m 2 (entspricht Standardannahme für alle Standorte im Szenario Ohne Immobilienmarkt ) Bodenpreis für Einfamilienhäuser = 190 EUR/m 2 (entspricht Standardannahme für alle Standorte im Szenario Ohne Immobilienmarkt ) Erstinanspruchnahme der Fläche (kein Flächenrecycling) Lärmzone 1 (Abbildung 14-13) Randlage (Abbildung 14-10) Gemeinde mit Einwohnern Kostenbereich der Baulandbereitstellung EUR pro m 2 Nettowohnbauland Innere Verkehrserschließung 25,94 Äußere Verkehrserschließung inkl. Entwässerung 9,21 Öffentliche Grünflächen 6,18 Lärmschutzeinrichtungen 0,52 Entwässerung der inneren Erschließung 7,15 Planungskosten 0,72 Summe 49,72 Eigene Berechnung. Eingangsparameter: GFZ = 0,73; 303 m 2 Nettowohnbauland pro WE; 190,- EUR/m 2 Bauland für Ein- und Zweifamilienhäuser; Erstinanspruchnahme der Bauflächen; Lärmzone 1 nach Abbildung 14-13; Randlage nach Abbildung 14-10; Realisierung in Gemeinde mit Einwohnern Abbildung 14-20: Beispielhafte Berechnung der berücksichtigten Kostenbestandteile bei der Baulandbereitstellung

43 Kapitel 14 Ausgabenanteil bei der Baulandbereitstellung 161 Bei den kommunalen Kosten der Baulandbereitstellung wurden keine länderspezifischen Regelungen betrachtet. Aus diesem Grunde kann für die Kartendarstellungen auf eine Unterscheidung der Szenariengruppen x1x und x2x (Handhabung der Standorte in Hamburg) verzichtet werden. Die Ergebnisse der Szenarien xx2 (Erschließungsvertrag) beinhalten nur die mit 20% angesetzten Planungsrestkosten der Gemeinden (Abbildung 14-19), auf deren Kartendarstellung an dieser Stelle ebenfalls verzichtet wird. Die beiden nachfolgenden Abbildungen zeigen dementsprechend die Modellergebnisse für die Szenariengruppe 1x1 : Mit Immobilienmarkt und Beiträge nach 129 BauGB (Abbildung 14-21) die Szenariengruppe 2x1 : Ohne Immobilienmarkt und Beiträge nach 129 BauGB (Abbildung 14-22) Im Vergleich der beiden Ergebnisse zeigt sich die Wirkung der unterschiedlichen Wohndichten, die sich in der Szenariengruppe Mit Immobilienmarkt durch die von der Kernstadt ins Umland abfallende Bodenpreise ergibt. Im Gegensatz zu den gesamten Kosten der Baulandbereitstellung (Abbildung 14-20) kommt beim Gemeindeanteil der äußeren Verkehrserschließung die zentrale Rolle zu, da diese in voller Höhe durch die Gemeinde zu finanzieren ist (Abbildung 14-19). In Abschnitt 14.3 wurde angenommen, dass diese Kosten u.a. von der durchschnittlichen Projektgröße abhängen, die vereinfachend mit steigender Gemeindegröße zunimmt. In Verbindung mit den dichteabhängigen Kosten der inneren Verkehrserschließung ergeben sich für beide Szenariengruppen so im Bereich sehr dünner Besiedlung trotz der vielfach angenommenen Kostenvorteile von Erstinanspruchnahme von Flächen (Abbildung 14-18) tendenziell höhere Kosten für die Gemeinden.

44 162 Kapitel 14 Ausgabenanteil bei der Baulandbereitstellung Kostenanteil der Gemeinde bei der Baulandbereitstellung pro Wohneinheit Szenariengruppe 1x1 ( Mit Immobilienmarkt und Beiträge nach 129 BauGB ) Bad Bramstedt Kaltenkirchen Bad Oldesloe keine Werte unter EUR EUR EUR EUR EUR EUR über EUR Elmshorn Quickborn Norderstedt Pinneberg Bargteheide Ahrensburg Stade Wedel Hamburg Trittau Reinbek Schwarzenbek Harsefeld Buxtehude Neu Wulmstorf Geesthacht Seevetal Buchholz i.d.n. Winsen (Luhe) Tostedt Lüneburg Quelle: Eigene Modellierung Abbildung 14-21: Modellergebnis: Kostenanteil der Gemeinde bei der Baulandbereitstellung (Szenariengruppe 1x1 : Mit Immobilienmarkt und Beiträge nach 129 BauGB )

45 Kapitel 14 Ausgabenanteil bei der Baulandbereitstellung 163 Kostenanteil der Gemeinde bei der Baulandbereitstellung pro Wohneinheit Szenariengruppe 2x1 ( Ohne Immobilienmarkt und Beiträge nach 129 BauGB ) Bad Bramstedt Kaltenkirchen Bad Oldesloe keine Werte unter EUR EUR EUR EUR EUR EUR über EUR Elmshorn Quickborn Norderstedt Pinneberg Bargteheide Ahrensburg Stade Wedel Hamburg Trittau Reinbek Schwarzenbek Harsefeld Buxtehude Neu Wulmstorf Geesthacht Seevetal Buchholz i.d.n. Winsen (Luhe) Tostedt Lüneburg Quelle: Eigene Modellierung Abbildung 14-22: Modellergebnis: Kostenanteil der Gemeinde bei der Baulandbereitstellung (Szenariengruppe 2x1 : Ohne Immobilienmarkt und Beiträge nach 129 BauGB )

46 164 Kapitel 15 Laufende Ausgaben der eigenen Leistungserstellung 15 Laufende Ausgaben der eigenen Leistungserstellung 15.1 Allgemeiner Blickwinkel bei der Analyse der kommunalen Ausgaben In den Kapiteln 11 bis 13 wurden Wirkungsketten der betrachteten Neubaugebiete behandelt, die im Wesentlichen die Einnahmenseite der Kommunen betreffen. In den Kapiteln 14 bis 18 steht die Ausgabenseite im Mittelpunkt. Während die Einnahmeseite vor allem durch gesetzliche Regelungen (Steuergesetzgebung) sowie Verwaltungsvorschriften und -entscheidungen (insbesondere bei Verteilungsmechanismen) geprägt ist, sind die Ausgaben in mehr oder weniger starkem Maße von den individuellen Entscheidungen der Kommune abhängig. Zwar gelten für eine Reihe von kommunalen Aufgaben gesetzliche Regelungen und Standards, darüber hinaus bleibt das tatsächliche Ausgabenvolumen einer Gemeinde für eine Aufgabe aber immer auch abhängig von: den Einnahmen (d.h. den zur Verfügung stehenden Mitteln) den politischen Schwerpunktsetzungen der Gemeinde der Effizienz der Aufgabenerfüllung der allgemeinen Ausgabenneigung einer Kommune den aus Sicht einer Kommune positiven oder negativen Spill Over -Effekten kommunaler Angebote aufgrund der Lage der Gemeinde Für das methodische Vorgehen bei der Analyse der kommunalen Ausgaben und ihrer späteren Abbildung im Rahmen der Modellrechnungen ist es daher wichtig, den Blickwinkel der Analyse möglichst genau festzulegen. Dieser Blickwinkel muss von der Forschungsfrage des Gesamtprojekts ausgehen. Diese lautet: Welche Standorte für Neubaugebiete werden vom kommunalen Steuersystem tendenziell (d.h. im Durchschnitt oder i.d.r. aufgrund der Struktur der Finanzgesetzgebung ) bevorzugt bzw. benachteiligt, weil sich die fiskalische Bilanz (zusätzliche Einnahmen minus zusätzliche Ausgaben) für die gebietsausweisenden Kommunen günstiger oder ungünstiger als an anderen Standorten darstellt. Aus diesem Grunde wird die angewandte Methodik zur Abschätzung der zusätzlichen Ausgaben der Gemeinden durch die simulierten Neubaugebiete in den nachfolgenden Abschnitten in einer detaillierten Darstellung schrittweise hergeleitet. Diese Herleitungsschritte betreffen die unterschiedlichen Formen der Leistungserstellung kommunaler Leistungen (eigene Erstellung oder Umlagefinanzierung) (Abschnitt 15.2) den methodischen Umgang mit empirisch ermittelten Ausgabesätzen der Gemeinden (Abschnitte 15.3 und 15.7) die Berücksichtigung von Spill Over -Effekten (Abschnitt 15.4) die Auswahl der relevanten Ausgabenbereiche (Abschnitt 15.5) das empirische Vorgehen bei der Bestimmung der Ausgabensätze (Abschnitt 15.6) Einleitend sei an dieser Stelle sei noch einmal darauf hingewiesen, dass es auf Basis der kameralistischen Buchführung der Gemeinden nicht möglich ist, Aussagen über die Kosten (den Werteverzehr ) der kommunalen Aufgaben zu machen. Stattdessen können nur die getätigten Ausgaben betrachtet und angenommen werden, dass sich diese Messgröße den eigentlich relevanten Kosten immer stärker annähert, je größer der betrachtete Zeitraum ist. Dies wird bei den laufenden Ausgaben des Verwaltungshaushaltes schneller der Fall sein als bei den Investitionen des Vermögenshaushaltes. Bis zur flächendeckenden Einführung der Doppik in die Kommunalverwaltungen 121 sind für übergeordnete Betrachtungen wie diese Studie entsprechende Abweichungen nicht zu vermeiden. Aus diesem Grunde wird im folgenden der Begriff Ausgabensatz anstelle des geläufigeren Begriffs Kostensatz verwendet. 121 so z.b. das laufende Umstellungsprogramm in Nordrhein-Westfalen

47 Kapitel 15 Laufende Ausgaben der eigenen Leistungserstellung Umgang mit den unterschiedlichen administrativen Formen kommunaler Leistungserstellung Die Kommunen des Untersuchungsraumes haben einen unterschiedlichen Status innerhalb des föderalen Verwaltungsaufbaus der Bundesrepublik Deutschland: die Gemeinden gehören zu verschiedenen Bundesländern mit unterschiedlichen Zuständigkeitsregelungen für öffentliche Aufgaben die Gemeinden gehören verschiedenen Kreisen an (innerhalb der beiden Flächenländer sind alle Gemeinden des Untersuchungsraumes kreisangehörig) in Niedersachsen sind die Gemeinden entweder Einheitsgemeinden oder Mitgliedsgemeinden von Samtgemeinden (mit entsprechenden Aufgabenaufteilungen) in Schleswig-Holstein sind die Gemeinden amtsfrei oder Mitglied eines Amtes. Diese Unterschiede sind bei der Abbildung und dem Vergleich der Mehrausgaben einer Gemeinde aufgrund eines Neubaugebiets zu berücksichtigen. Dabei wird von der folgenden Prämisse ausgegangen: Mehrausgaben für einen gemeindlichen Aufgabenbereich aufgrund des Neubaus = Ausgabensatz pro Nachfrageeinheit im eigenen Haushalt + Umlagesatz der Samtgemeinde bzw. des Amtes (so vorhanden) + Umlagesatz des Kreises (so vorhanden) x x x delta Nachfrageeinheiten durch neues Wohngebiet delta Eingangsparameter Umlageberechnung SG / Amt delta Eingangsparameter Umlageberechnung Kreis Abbildung 15-1: Interpretation von Umlagen als den Ausgabesätzen der eigenen Aufgabenerfüllung gleichwertige Ausgaben Alle Gemeinden müssen ihre pflichtigen kommunalen Aufgaben erfüllen und können darüber hinaus freiwillig kommunalen Leistungen im Rahmen ihrer finanziellen Möglichkeiten erbringen. Dabei stehen die Gemeinden jedesmal vor der Wahl, diese Aufgabe selbständig zu erfüllen oder eine übergeordnete Ebene (Samtgemeinde, Amt, Kreis) mit der Leistungserstellung zu beauftragen. 122 Durch die Erbringung der kommunalen Leistungen durch übergeordnete Gebietskörperschaften können i.d.r. Größenvorteile besser ausgenutzt werden, sodass die Gemeinde mit einer geringeren Ausgabenbelastung als im Falle der eigenen Leistungserstellung rechnen kann. An Stelle der laufenden und investiven Ausgaben der eigenen Leistungserstellung treten Umlagen 122 Allerdings sind die Gemeinden in ihren Entscheidungen über die Zugehörigkeit zu einem Kreis, einem Amt oder einer Samtgemeinde nicht frei. In vielen Fällen ist die Aufgabenteilung zwischen den kommunalen Verwaltungsebenen in den Ländergesetzgebungen festgelegt. Die Entscheidungsfreiheit der Gemeinden ist somit nicht mit der eines Unternehmens ( make or buy ) zu vergleichen. Gleichwohl wird hier davon ausgegangen, dass durch die Übernahme kommunaler Aufgaben durch übergeordnete Gebietskörperschaften i.d.r. Kostenvorteile für die Gemeinden entstehen.

48 166 Kapitel 15 Laufende Ausgaben der eigenen Leistungserstellung für Kreise, Ämter, Samtgemeinden. Umlagen an Zweckverbände werden der eigenen Leistungserstellung zugeordnet. 123 Im Rahmen der Analyse und der nachfolgenden Modellrechnungen werden daher Umlagen und Ausgaben für die eigene Leistungserstellung als gleichwertige Ausgabenarten aufgefaßt (Abbildung 15-1). Gleichwertig meint, dass beide Ausgabenarten im Rahmen der Saldierung (Kapitel 19) miteinander verrechnet werden können. Eine zusätzliche Nachfrage nach kommunalen Leistungen durch die Bewohner des jeweiligen neuen Wohngebiets führt somit zu zusätzlichen Ausgaben der Gemeinde für die eigene Leistungserstellung oder zu höheren Umlagezahlungen der Kommune an die übergeordneten Verwaltungsebenen Pro und Contra der Nutzung realer kommunaler Ausgabesätzen bei der Modellierung Die laufenden Ausgaben einer betrachteten Gemeinde für die eigene Leistungserstellung ihrer kommunalen Aufgaben lassen sich aus den Jahresrechnungsstatistiken entnehmen. Für die Modellrechnung stellt sich nun die Frage, ob sich aus der so empirisch ermittelten Ausgabenstruktur einer Gemeinde hinreichend genau auf die zu erwartenden zusätzlichen laufenden Ausgaben der eigenen Leistungserstellung aufgrund eines simulierten Neubaugebiets schließen läßt. Wenn auch nicht vollständig deckungsgleich, so ist diese Frage mit der Diskussion um den Ausgabenbedarf von Kommunen verknüpft, wie sie bei der Ausgestaltung der Kommunalen Finanzausgleiche (Kapitel 13) geführt wird. Konsens besteht in dieser Diskussion zunächst darin, dass der Ausgabenbedarf einer Kommune nicht direkt messbar ist, sondern immer auch subjektive und normative Komponenten enthält. 124 Die in der Diskussion um die adäquate Bestimmung des kommunalen Ausgabenbereichs vorgebrachten Argumente lassen sich nach M. Junkernheinrich im Wesentlichen auf zwei Positionen zurückführen, die von J. Popitz und A. Jessen in den 30er Jahren vertreten wurden. 125 Vereinfachend lassen sich die Positionen wie folgt darstellen: Nach J. Popitz lässt sich empirisch ein mit der Gemeindegröße ansteigender kommunaler Ausgabenumfang pro Einwohner feststellen. Diese ansteigenden Ist-Ausgaben begründen das Zugeständnis höherer Pro-Kopf-Ausgabenbedarfe für größere Gemeinden, wie sie heute z.b. in der Einwohnerveredelung der meisten Kommunalen Finanzausgleiche zum Ausdruck kommt. Die Kritik an diesem Vorgehen spricht hierbei von einem methodischen Zirkelschluss. Hohe Einnahmen von Gemeinden führen i.d.r. zu hohen Ausgaben, die bei der Popitzschen Untersuchung als hoher Finanzbedarf interpretiert werden, während ein sparsames Ausgabeverhalten von Gemeinden mit schwachen Einnahmen als niedriger Ausgabenbedarf 123 Die Zuordnung der Umlagezahlungen an Zweckverbände zur eigenen Leistungserstellung ist u.a. deshalb zweckmäßig, weil ihre haushaltstechnische Verbuchung (in Niedersachsen z.b. unter Gliederungsnummer 713) aufgabenspezifisch erfolgt und somit in den in Abschnitt 15.6 gebildeten Ausgabensätzen mit erfasst wird. Im Gegensatz dazu erfolgt die Verbuchung der Kreis-, Samtgemeinde- und Amtsumlagen im Einzelplan 9 (Allgemeine Finanzwirtschaft) und beeinflusst die im Abschnitt 15.6 gebildeten Ausgabensätze für die eigene Leistungserstellung nicht. 124 in diesem Sinne z.b.: W. Leibfritz: Ermittlung des Finanzbedarfs im bayerischen kommunalen Finanzausgleich, in: Innenministerium Nordrhein-Westfalen, Die Bedarfsermittlung im kommunalen Finanzausgleich, Berlin, 1991, Seite 123; sowie M. Junkernheinrich: Alternative Methoden zur Bestimmung des kommunalen Ausgabenbedarfs, Bochum, 1989, Seite 3 und M. Junkernheinrich: Alternative Methoden zur Bestimmung des kommunalen Ausgabenbedarfs, Bochum, 1989, Seite 6; M. Junkernheinrich: Sonderbedarfe im kommunalen Finanzausgleich, Berlin, 1992; J. Popitz: Der künftige Finanzausgleich zwischen Reich, Ländern und Gemeinden, Berlin, 1932; A. Jessen: Der deutsche Finanzausgleich in Theorie und Praxis, Berlin, 1932

49 Kapitel 15 Laufende Ausgaben der eigenen Leistungserstellung 167 gemessen wird. 126 Ein weiterer Kritikpunkt besteht darin, dass raumstrukturelle Ineffizienzen bei der Aufgabenerfüllung - hier insbesondere eine zu starke Ballung - tendenziell eher belohnt denn unter finanziellen Druck gesetzt werden. 127 Der Gegenvorschlag von A. Jessen arbeitet bei der Bestimmung des kommunalen Ausgabenbedarfs mit differenzierten Bedarfsindikatoren. Im Idealfall sollen für jede kommunale Aufgabe Bedarfsindikatoren gebildet und mit durchschnittlichen Kosten pro Bedarfseinheit (z.b. als Landesdurchschnitt) verknüpft werden. Der Finanzbedarf der Gemeinden ließe sich so durch die Aufsummierung der Einzelbedarfe für jede einzelne Aufgaben ermitteln. 128 Die Modellrechnung hat einen etwas anderen Blickwinkel, wird sich aber tendenziell an der Position Jessens orientieren. Zielsetzung ist nicht die Bestimmung eines möglichst gerechten Bedarfsansatzes für einen Kommunalen Finanzausgleich, sondern die Abschätzung der zu erwartenden zusätzlichen Ausgaben einer konkreten Gemeinde aufgrund eines Neubaugebiets. Zugleich sollen aus der Summe der Zuordnungen der zu erwartenden Mehrausgaben der Gemeinden an allen betrachteten Standorten des Untersuchungsraumes aber auch Rückschlüsse auf die Eigenschaften des aktuellen kommunalen Finanzsystems als Ganzes gezogen werden (Kapitel 1). Vor dem Hintergrund dieser Aufgabenstellung und den Erfahrungen bei der Bestimmung der kommunalen Finanzbedarfe wird im Rahmen dieser Studie das nachfolgende Vorgehen zur Bestimmung der zu erwartenden kommunalen Mehrausgaben für die eigene Leistungserstellung festgelegt: Zur Abschätzung der zusätzlichen Ausgaben der Gemeinden für die eigene Leistungserstellung durch die simulierten Neubaugebiete werden empirische Daten aus den Jahresrechnungsstatistiken der Gemeinden für die Jahre 1990 bis 1999 verwendet. Die Ausgabenbestimmung erfolgt nach Aufgaben differenziert. Dabei werden im Rahmen der verfügbaren Daten möglichst aufgabenspezifische Bedarfsindikatoren ( Nachfragegrößen ) gebildet. Aus den Jahresrechnungsstatistiken der Kommunen werden gemeindespezifische Ausgabensätze für jede betrachtete kommunale Aufgabe abgeleitet. Diese Ausgabensätze stellen die Nettoausgaben der Gemeinden pro Nachfrageeinheit dar. Nettoausgaben sind das Saldo aus den aufgabenbezogenen Einnahmen (z.b. Gebühren, zweckgebundenen Zuschüssen, Kostenerstattungen) und Ausgaben. Es wird vereinfachend angenommen, dass sich die Ausgabenstruktur der betrachteten Gemeinden durch das Neubaugebiet nicht ändert. Das bedeutet, dass - im Grundsatz - empirisch ermittelte Ausgabensätze der Vergangenheit ( 1990 bis 1999 hat die Gemeinde durchschnittlich... EUR pro Nachfrageeinheit ausgegeben ) auch für die betrachtete Zukunft als bestmögliche Näherung angesehen werden können. 129 Allerdings wird auch angenommen, 126 Kritik in diesem Sinne z.b. bei: M. Junkernheinrich: Alternative Methoden zur Bestimmung des kommunalen Ausgabenbedarfs, Bochum, 1989, Seite 12, dort Verweis auf: M. Gantner: Der abgestufte Bevölkerungsschlüssel als Problem der Länder und Gemeinden, Wien, 1978, Seite 65. Relativierung des Zirkelschluss -Problems z.b. in: W. Leibfritz: Ermittlung des Finanzbedarfs im bayerischen kommunalen Finanzausgleich, in: Innenministerium Nordrhein-Westfalen, Die Bedarfsermittlung im kommunalen Finanzausgleich, Berlin, 1991, Seite M. Junkernheinrich: Alternative Methoden zur Bestimmung des kommunalen Ausgabenbedarfs, Bochum, 1989, Seite M. Junkernheinrich schätzt ein solches Vorgehen als sachlich differenzierter, normativ redlicher und [...] bedarfsgerechter ein (M. Junkernheinrich: Alternative Methoden zur Bestimmung des kommunalen Ausgabenbedarfs, Bochum, 1989, Seite 23). Politische Umsetzungsschwierigkeiten sieht W. Leibfritz (W. Leibfritz: Ermittlung des Finanzbedarfs im bayerischen kommunalen Finanzausgleich, in: Innenministerium Nordrhein-Westfalen, Die Bedarfsermittlung im kommunalen Finanzausgleich, Berlin, 1991, Seite 129) 129 Entsprechendes Vorgehen in: R. Burchell, D. Listokin, W. Dolphin: Development Impact Assessment Handbook, Washington, D.C., Urban Land Institute, 1994, Seite 129 bzw. R. Burchell, D. Listokin, W. Dolphin: The New Practitioner s Guide to Fiscal Impact Analysis, New Brunswick,

50 168 Kapitel 15 Laufende Ausgaben der eigenen Leistungserstellung dass eine direkte Anwendung der empirisch ermittelten, gemeindespezifischen Ausgabensätze in den Modellrechnungen aufgrund der in ihnen enthaltenen kommunalen Besonderheiten u.u. zu Fehleinschätzungen über die zukünftige Finanzbelastung der Gemeinde durch das jeweils betrachtete Neubaugebiet führen kann. Vor ihrer Verwendung im Rahmen der Modellrechnungen werden die Ausgabensätze der Gemeinden daher z.t. modifiziert. Abbildung 15-2 zeigt Ziele und Vorgehen dieser Modifikationen. Empirisch ermittelter Ausgabensatz einer Gemeinde pro Nachfrageeinheit (Abschnitt 15.6) Anwendung je nach Eigenschaften des betreffenden Ausgabenbereichs (Abschnitt 15.5) Fall 1: Ausgabenbereich ist durch Spill Over -Effekte geprägt (Abschnitt 15.4) Fall 2: Ausgabensatz kann für besondere Gemeinden Extremwerte annehmen Fall 3: Gegenstand des Ausgabenbereich sind reine Verwaltungsaufgaben Ziel: Ausgleich von Spill Over -Nachteilen Ziel: Ausschluss empirischer Extremwerte Ziel: Ausgleich der Kostenträgheit Anwendung der individuellen Ausgabesätze der Gemeinden bis zu einem Kappungsbetrag Landesdurchschnitt über alle kommunalen Aufgabenträger Anwendung der individuellen Ausgabesätze der Gemeinden bis zu einem Kappungsbetrag in doppelter Höhe der Landesdurchschnitte nach Verwaltungstyp in Fall 3 Anwendung des landesdurchschnittlichen Ausgabesatzes über alle Gemeinden mit der Verwaltungsform der betrachteten Gemeinde Abbildung 15-2: Modifikation der empirisch ermittelten Ausgabensätze Den in Abbildung 15-2 dargestellten Fall 1 ( Spill Over -Effekte) erläutert der anschließende Abschnitt 15.4 genauer. Im Fall 2 werden die empirisch ermittelten Ausgabenbereiche auf 200% des Landesdurchschnittes aller Gemeinden begrenzt. Ziel ist es hierbei, Extremwerte abzufangen, die sich z.b. bei kleineren Gemeinden mit entsprechend niedrigen Nachfragegrößen bei der Division der Ausgaben durch die Nachfragegröße ergeben. Fall 3 betrifft reine Verwaltungsaufgaben, bei denen die Anwendung der spezifischen Ausgabensätze der Kommunen aufgrund der Kostenträgheit von reinen Verwaltungsaufgaben nicht sinnvoll erscheint. Die Zuordnung der betrachteten Ausgabenbereiche zu den drei Modifikationsfällen werden in den Abbildung 15-6 und 15-7 skizziert Spill Over -Effekte Wie in Abschnitt 14.1 erläutert, ist es das erklärte Ziel bei der Modellierung der Ausgabenseite der Kommunalhaushalte, Spill Over -Effekte zu berücksichtigen, da sie einen raumstrukturellen Voroder Nachteil von Gemeinden darstellen. Die Bedeutung dieser raumstrukturellen Vorteile bestimmter Gemeinden, insbesondere in Ballungsräumen, konnte in verschiedenen Studien gezeigt werden. 130 CUPR, Rutgers University, 1985, Seite 9, dort als Per Capita Multiplier -Methode bezeichnet. 130 So z.b. für Bayern in: Bayerisches Staatsministerium für Landesentwicklung und Umwelt-

51 Kapitel 15 Laufende Ausgaben der eigenen Leistungserstellung 169 Für die Berücksichtigung der Spill Over -Effekte bei den kommunalen Ausgaben 131 im Rahmen der Analysen und Modellrechnungen dieser Studie wird von dem in Abbildung 15-3 dargestellten Verständnis ausgegangen. Jeder Haushalt in einem Neubaugebiet fragt kommunale Leistungen in einem bestimmten Umfang nach. Dieser ist abhängig von der Soziodemografie, den individuellen Bedürfnissen und der räumlichen Entfernung der Angebote. Leistung 1 Leistung 2 Leistung 3... Leistung n Bereitgestellt und finanziert werden diese Leistungen durch... die Gemeinde des Neubaugebiets andere Gemeinden in der Region, insbesondere solche höherer Zentralität Das Verhältnis : ist damit ein Indikator für die Bedeutung der Spill Over -Vorteile der Gemeinde Abbildung 15-3: Spill Over -Vorteile auf der Ausgabenseite Das in Abbildung 15-3 veranschaulichte Verhältnis der Ausgaben der Neubaugebietsgemeinde und der Nachbargemeinden für die Inanspruchnahme kommunaler Leistungen durch die Bewohner eines Neubaugebiets kann i.d.r. nicht genau bestimmt werden. Allerdings schlagen sich die Überlagerungen aller haushaltsrelevanten Spill Over -Vorteile in der Ausgabenstruktur jeder einzelnen Gemeinden in der Region nieder (Abbildung 15-4). fragen: Finanzrelevante Probleme zwischen Stadt und Umland, München, 1992 sowie - explizit aufbauend auf der bayerischen Studie - für Hessen: W. Gretz, W. Kisseler: Finanzkraft und Zuschußbedarf hessischer Kommunen, Wiesbaden, Spill Over -Effekte existieren auch auf der Einnahmenseite, z.b. wenn durch Suburbanisierung eine Umlandgemeinde gut verdienende Haushalte ansiedeln kann, deren Arbeitsplatz in der zentralen Nachbargemeinde liegt. Durch die relativ detaillierte Ableitung des Einzugsverhaltens im Rahmen des Vormodells Immobilienmarkt (Kapitel 6 bis 10) wird davon ausgegangen, dass die Spill Over -Effekte der Einnahmenseite in dessen Ergebnissen - nicht zuletzt über die Mechanismen der Bodenpreisbildung - bereits abgebildet werden.

52 170 Kapitel 15 Laufende Ausgaben der eigenen Leistungserstellung Art der Ausgabe Wirkung der Spill Over -Vorteile Kapitel Eigene Aufgabenerfüllung: Laufende Ausgaben Eigene Aufgabenerfüllung: Investive Ausgaben Samtgemeindebzw. Amtsumlage Kreisumlage Spill Over -Vorteile einer Gemeinde führen ceteris paribus zu geringeren Ausgabensätzen (laufende Ausgaben pro Einwohner) für die kommunalen Leistungen in eigener Leistungserstellung Spill Over -Vorteile einer Gemeinde führen ceteris paribus zu geringeren Ausgabensätzen (investive Ausgaben pro Einwohner) für die kommunalen Leistungen in eigener Leistungserstellung Spill Over -Vorteile einer Samtgemeinde bzw. eines Amtes führen ceteris paribus zu geringeren Samtgemeinde- bzw. Amtsumlagen Spill Over -Vorteile eines Kreises führen ceteris paribus zu geringeren Kreisumlagen Abbildung 15-4: Wirkungen von Spill Over -Vorteilen auf die Ausgabenarten der Modellrechnungen Spill Over -Vorteilen einer Gemeinde stehen immer Spill Over -Nachteile anderer Gemeinden gegenüber. So kann z.b. für einen zentralen Ort das in Abbildung 15-2 dargestellte Finanzierungsverhältnis eigene Gemeinde : andere Gemeinden 100% zu 0% betragen. Die gesamte Nachfrage der eigenen Bevölkerung nach einer kommunalen Leistung (z.b. nach Schulbildung) wird somit im zentralen Ort erbracht. Das Verhältnis 100% : 0% sagt aber nichts darüber aus, ob nicht zusätzlich zu den eigenen Einwohnern noch Bewohner der Nachbargemeinden die Leistung Schulbildung des zentralen Ortes in Anspruch nehmen. Im Falle einer Gemeinde mit Spill Over -Vorteil hinsichtlich einer Leistung kann davon ausgegangen werden, dass sich diese auch bei den Ausgaben der Gemeinde für die zusätzliche Nachfrage der Bewohner des Neubaugebiets nach dieser Leistung in etwa gleicher Größenordnung wie für alle anderen Bewohner bemerkbar machen wird. Ausgabensätze aus den kommunalen Jahresrechnungsstatistiken (Abschnitt 14.2) können somit als Grundlage für die Berechnung der Ausgaben durch zusätzliche Nachfrage herangezogen werden. Im Falle einer Gemeinde mit Spill Over -Nachteilen ist dies nicht der Fall. Da sich die gesuchten Ausgabensätze (Abschnitt 15.6) nur auf die eigenen Einwohner beziehen, obwohl die Leistungen auch durch die Einwohner anderer Gemeinden in Anspruch genommen werden, würde eine Anwendung der Ausgabensätze zu einer Überschätzung der zu erwartenden Ausgaben der Gemeinde für die zusätzliche Nachfrage aus dem Neubaugebiet führen. Alle Ausgabensätze sind daher auf Spill Over -Nachteile zu überprüfen. Dies geschieht durch die Bestimmung eines maximalen, Spill Over -bereinigten Ausgabensatzes für alle betrachteten kommunalen Leistungen (Abbildung 15-2). Dabei sind für jede Leistung maximale Ausgabensätze sowohl für die laufenden als auch für die investiven Ausgaben der eigenen Leistungserstellung zu ermitteln. Für die laufenden Ausgaben werden landesweite Ausgabensätze für die betrachteten kommunalen Leistungen berechnet (Abschnitt 15.7). Diese stellen die Ausgaben aller kommunalen Gebietskörperschaften (Gemeinden, Ämter, Samtgemeinden, kommunale Zweckverbände, Kreise) der Gesamtmenge aller Nachfrager im jeweiligen Land gegenüber. Aufgrund der Größe der Bundesländer wird davon ausgegangen, dass sich Spill Over -Vorteile und -Nachteile in der Summe aufheben und mögliche Verzerrungen an den Landesgrenzen nicht ins Gewicht fallen. Spill Over -Nachteile brauchen bei den Umlagen (Kreis, Samtgemeinde, Amt) nicht berücksichtigt werden, da im Rahmen der Modellrechnungen davon ausgegangen wird, dass sich durch das neu Wohngebiet die Umlagesätze nicht verändern. Strukturelle Nachteile sind in den Umlagesätzen der übergeordneten Gebietskörperschaften enthalten.

53 Kapitel 15 Laufende Ausgaben der eigenen Leistungserstellung Relevante Bereiche der kommunalen Leistungserstellung (Laufende und investive Ausgaben) Nicht alle kommunalen Aufgaben sind in gleicher Weise vom Bau und Bezug eines Neubaugebietes betroffen. Für viele Bereiche können nur indirekte und damit oft nur bedingt vorhersagbare Wirkungsketten beschrieben werden. Aus diesem Grund erscheint es sinnvoll, aus der Liste kommunaler Aufgaben (zugleich Ausgabenbereiche) die im Rahmen der Untersuchung relevanten herauszufiltern. Dies geschieht über mehrere Schritte, die in Abbildung 15-5 dargestellt sind. Filterungsschritt Ausgabenbereiche eines Kommunalhaushalts (1) Ausgabenbereich reagiert auf das Neubaugebiet ja nein (2) Ausgabenbereich hat nur einen relativ kleinen Verursacherkreis aber erheblichen Ausgabenumfang nein ja (3) Leistungen des Ausgabenbereich werden durch öffentliche oder private Unternehmen erbracht, die i.d.r. kostendeckend arbeiten nein ja (4) Mehrausgaben können dem Neubaugebiet mehr oder weniger direkt zugeordnet werden, d.h. nicht nur über einen allgemeinen Einwohnerzuwachs ja nein (5) Umfang der Mehrausgaben unterliegt im Wesentlichen der politischen Willensbildung in der Gemeinde nein ja Berücksichtigung in den Modellrechnungen zu den Ausgaben der eigenen Leistungserstellung: Laufende Ausgaben (Kapitel 15) Investive Ausgaben (Kapitel 16) Ausgabenstufe 1 Ausgabenstufe 2 keine Berücksichtigung im Rahmen der Modellrechnungen Abbildung 15-5: Auswahl der relevanten Ausgabenbereiche (Aufgaben) der eigenen Leistungserstellung für die Abbildung der laufenden (Kapitel 15) und investiven Ausgaben (Kapitel 16) im Rahmen der Modellrechnungen Anhand des abgebildeten Schemas lassen sich durch Ausschluss die für die Modellrechnungen relevanten Ausgabenbereiche ermitteln (Abbildungen 15-6 und 15-7). Ausgangspunkt ist eine Gliederungssystematik für Kommunalhaushalte, wie sie von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) sowie den Statistischen Landesämtern herausgegeben werden. Im ersten Filterungsschritt werden alle Ausgabenbereiche ausgeschlossen, auf welche die betrachteten Neubaugebiete voraussichtlich keinen Einfluss haben, so z.b. Land- und forstwirt-

54 172 Kapitel 15 Laufende Ausgaben der eigenen Leistungserstellung schaftliche Unternehmen (Gliederungsnummer 85). Ebenfalls an dieser Stelle ausgeschlossen werden kommunale Aufgaben sehr hoher Zentralität, insbesondere in den Bereichen Kultur (z.b. Theater) und Wissenschaft (z.b. Forschungseinrichtungen und Museen). Der zweite Filterungsschritt stellt eine nicht unbedeutende Festlegung im Rahmen des methodischen Vorgehens dar. Er dient im Besonderen der Ausblendung der Sozialhilfe aus den Modellrechnungen. 132 Die Sozialhilfe, obwohl im Wesentlichen durch Bundesgesetze festgelegt, ist durch die Gemeinden zu finanzieren. Insbesondere die Städte leiden zunehmend unter der erheblichen Zunahme der finanziellen Belastungen durch die Sozialhilfe in den letzten Jahrzehnten. Für die Städte lag im Jahre 2001 der Anteil der sozialen Leistungen insgesamt bei etwa 19,2% der gesamten Ausgaben. 133 Die Ermittlung eines Ausgabensatzes Ausgaben für Sozialhilfe pro Einwohner und dessen modellhafte Anwendung auf die Neubaugebiete erscheint nicht plausibel. Zum einen sind die Ausgaben im Einzelfall relativ hoch, zum anderen erscheint es recht unwahrscheinlich, dass Personen mit einem Anspruch auf Sozialhilfe in eine freifinanzierte Neubauwohnung ziehen. Im Rahmen des zweiten Filterungsschrittes wurden auch Ausgabenbereiche wie Einrichtungen für Behinderte und einzelfallbezogene Finanzhilfen im Rahmen der Jugendhilfe ausgeschlossen. Die meisten Leistungen der stadttechnischen Versorgung werden durch kommunale Unternehmen oder durch Privatunternehmen im kommunalen Auftrag durchgeführt. In vielen Bereichen arbeiten diese Unternehmen kostendeckend, weil sie entsprechende Nutzungsgebühren erheben können. Da davon auszugehen ist, dass auch der Bau eines Neubaugebiets an der Kostendeckung dieser Unternehmen keine größeren Veränderungen hervorrufen wird 134, werden die kommunalen Ausgabensätze für diese Unternehmen auf Null gesetzt und entsprechend nicht mehr weiter betrachtet. 135 Die verbliebenen Ausgabenbereiche werden durch zwei abschließende Unterscheidungen drei Ausgabentypen zugeordnet. Zunächst wird zwischen den Ausgabenbereichen unterschieden, bei denen Ausgaben durch die direkte Nachfrage der Bewohner des Neubaugebiets entstehen (z.b. Schulen, Kindergärten, etc.) und solchen, bei denen sich Ausgaben eher über das allgemeine Wachstum der Gemeinde aufgrund des Neubaugebiets ergeben, ohne dass die Bewohner der neuen Wohnungen die Leistungen im Einzelnen direkt nachfragen. Beispiele für den zweiten Fall sind: Gemeindeorgane, Hauptamt, Umweltschutz, Rettungsdienst, allgemeine Bauverwaltung etc. Die Ausgabenbereiche, deren Zusatzausgaben durch eine direkte Nachfrage der Bewohner der neuen Wohnungen entstehen, werden abschließend noch danach unterschieden, inwieweit die Gemeinden individuelle Ausgestaltungsmöglichkeiten besitzen, d.h. welche Rolle die gemeindepolitischen Entscheidungen und Ausrichtungen spielen. Während z.b. bei Grundschulen und Kindergärten aufgrund von Schulpflicht und Anspruch auf einen Kindergartenplatz nur sehr eingeschränkter Entscheidungsspielraum für die Gemeinde besteht, ist z.b. der Umfang der Angebote und Einrichtungen im Bereich der Jugendarbeit - in Form eigener Angebote oder Förderung anderer Träger weitgehend von der politischen Willensbildung des Gemeinderates abhängig. 132 Ein ähnliches Vorgehen findet sich bei F.-J. Bade, M. Junkernheinrich, G. Micosatt, J. Schelte: Finanzielle Auswirkungen von Baulandausweisungen, Bochum, 1993, Seite H. Karrenberg, E. Münstermann: Gemeindefinanzbericht 2002, in: Der Städtetag, Heft 4/ Neubaugebiete haben - ceteris paribus - durchaus einen Einfluss auf den Kostendeckungsgrad eines Versorgungsunternehmens. Insbesondere Gebiete mit niedriger Dichte haben einen hohen Versorgungsaufwand pro Haushalt zur Folge. Allerdings steht den Unternehmen die Möglichkeit offen, ihre Preise entsprechend anzupassen. Dabei werden i.d.r. die Zusatzkosten durch eine dünne Siedlungsdichte auf alle Nutzer des Netzes über den Preis pro Versorgungseinheit umgelegt (Abschnitt 14.1). 135 Eine Auswertung der Jahresrechnungsstatistiken Niedersachsen und Schleswig-Holstein läßt dies plausibel erscheinen.

55 Kapitel 15 Laufende Ausgaben der eigenen Leistungserstellung 173 Wie in Abbildung 15-5 dargestellt, werden die drei zuletzt genannten Ausgabentypen für die Modellierung zu zwei Ausgabenstufen zusammengefasst. Diese Ausgabenstufen sollen bei der späteren Interpretation der Ergebnisse der Modellrechnungen helfen. Ausgabenstufe 1 enthält die zusätzlichen Ausgaben, welche sich nach dem Bezug eines Neubaugebiets mit einer gewissen Zwangsläufigkeit für die gebietsausweisende Gemeinde einstellen. Demgegenüber umfasst die Ausgabenstufe 2 die Ausgabenbereiche im Zusammenhang mit dem Neubaugebiet, über deren Umfang die Gemeinde einen gewissen Gestaltungsspielraum hat, sei es aufgrund ihrer niedrigeren Pflichtigkeit 136 oder der indirekteren Wirkungsketten ( allgemeine Bevölkerungszunahme ). Bei den investiven Ausgaben der eigenen Leistungserstellung (Kapitel 16) wurden auf die Berücksichtigung der Zusatzausgaben aufgrund der allgemeinen Bevölkerungszunahme verzichtet (Abbildung 15-5). Eine entsprechende Zurechnung von Investitionen - z.b. einer Rathauserweiterung - zu den Folgekosten eines Neubaugebiets würde vermutlich eher zu Interpretationsschwierigkeiten denn zu besseren Ergebnissen führen. Die Anwendung der beschriebenen Auswahlsystematik ist im Anhang 2 tabellarisch im Detail dargestellt. Aus ihr ergeben sich für die laufenden Ausgaben der eigenen Leistungserstellung die beiden nachstehenden Listen (Abbildung 15-6 und 15-7), bei denen - wie beschrieben - zwischen Ausgabenstufe 1 und 2 unterschieden wird. Den Ausgabenbereichen beider Listen wurde jeweils die entsprechenden Nachfragegröße zugeordnet. Die Nachfragegrößen sind Beschreibungsgrößen der Bevölkerung und der baulichen Struktur der Gemeinden, die bei der Bildung der Ausgabensätze (Abschnitte 15-6 bis 15-8) als Bezugsgröße verwendet werden. Sie wurden den jeweiligen amtlichen Statistiken entnommen. Gl.Nr. Ausgabenbereich Nachfragegröße Fall nach Abb Schulverwaltung Einwohner 6-18 Jahre 1 21 Grundschulen und Vorschulklassen Einwohner 6-10 Jahre 1 21 Hauptschulen Einwohner Jahre 1 22 Realschulen Einwohner Jahre 1 23 Gymnasien Einwohner Jahre 1 28 Gesamtschulen Einwohner Jahre 1 24 Berufsschulen, Berufsaufbauschulen Einwohner Jahre 1 25 Fachschulen, Berufsfachschulen Einwohner Jahre 1 26 Fachoberschulen, Fachgymnasien Einwohner Jahre 1 27 Sonderschulen Einwohner Jahre Schülerbeförderung Einwohner 6-18 Jahre Übrige schulische Aufgaben Einwohner 6-18 Jahre Tageseinrichtungen für Kinder Einwohner 3-6 Jahre 1 63 Gemeindestraßen Verkehrsfläche Straßenbeleuchtung Verkehrsfläche Straßenreinigung Verkehrsfläche 3 Gl.Nr. = Gliederungsnummer nach dem bundeseinheitlichen Gliederungsplan 1999 Abbildung 15-6: Ausgabenbereiche der 1. Ausgabenstufe (laufende Ausgaben) 136 Zur Pflichtigkeit kommunaler Aufgaben: M. Junkernheinrich: Gemeindefinanzen. Theoretische und methodische Grundlagen ihrer Analyse, Berlin,1991, Seite 131 bzw. H. Zimmermann, U. Hardt, R.-D. Postlep: Bestimmungsgründe der kommunalen Finanzsituation - unter besonderer Berücksichtigung der Gemeinden in Ballungsräumen, Bonn, 1987, Seite 337

56 174 Kapitel 15 Laufende Ausgaben der eigenen Leistungserstellung Gl.Nr. Ausgabenbereich Nachfragegröße Fall nach Abb Gemeindeorgane Einwohner insgesamt 3 02 Hauptverwaltung Einwohner insgesamt 3 03 Finanzverwaltung Einwohner insgesamt 3 05 Besondere Dienststellen der allg. Verwaltung Einwohner insgesamt 3 11 Öffentliche Ordnung Einwohner insgesamt 3 13 Brandschutz Einwohner insgesamt 3 16 Rettungsdienst Einwohner insgesamt Volkshochschulen Einwohner über 18 Jahre Öffentliche Büchereien Einwohner insgesamt Sonstige Volksbildung Einwohner insgesamt Heimatpflege Einwohner insgesamt 2 37 Kirchen Einwohner insgesamt Verwaltung der Jugendhilfe Einwohner unter 18 Jahre Versicherungsamt Einwohner insgesamt Lastenausgleichsverwaltung Einwohner insgesamt Soziale Einrichtungen für Ältere (ohne Pflege) Einwohner über 65 Jahre Soz. Einr. für pflegebedürftige Menschen Einwohner über 65 Jahre Andere soziale Einrichtungen Einwohner insgesamt Jugendarbeit Einwohner unter 18 Jahre Jugendsozialarbeit, Kinder- u. Jugendschutz Einwohner unter 18 Jahre Förderung der Erziehung in der Familie Einwohner unter 18 Jahre Förd. v. Kindern in Tageseinrichtungen / -pflege Einwohner unter 18 Jahre Einrichtungen der Jugendarbeit Einwohner unter 18 Jahre Einrichtungen der Familienförderung Einwohner Einr. für werdende Mütter oder Eltern mit Kind Einwohner Erziehungs- und Familienberatungsstellen Einwohner unter 18 Jahre 1 47 Förderung anderer Träger der Wohlfahrtspflege Einwohner insgesamt 1 50 Gesundheitsverwaltung Einwohner insgesamt 3 51 Krankenhäuser Einwohner insgesamt 1 54 Sonstige Einrichtungen der Gesundheitspflege Einwohner insgesamt 1 55 Förderung des Sports Einwohner insgesamt 1 56 Eigene Sportstätten Einwohner insgesamt 1 58 Park- und Gartenanlagen Einwohner insgesamt 1 59 Sonstige Erholungseinrichtungen Einwohner insgesamt 1 60 Bauverwaltung Siedlungsfläche 3 61 Städteplanung, Vermessung, Bauordnung Siedlungsfläche 3 62 Wohnungsbauförderung Einwohner insgesamt 3 75 Bestattungswesen Einwohner über 65 Jahre 1 82 Verkehrsunternehmen Einwohner insgesamt 3 Gl.Nr. = Gliederungsnummern nach dem bundeseinheitlichen Gliederungsplan 1999 Abbildung 15-7: Ausgabenbereiche der 2. Ausgabenstufe (laufende Ausgaben)

57 Kapitel 15 Laufende Ausgaben der eigenen Leistungserstellung Empirisches Vorgehen bei der Bestimmung der Ausgabensätze Für die empirische Herleitung der in den Abschnitten 15.1 bis 15.5 beschriebenen Ausgabensätze standen die Jahresrechnungsstatistiken über 10 Jahre (1990 bis 1999) aller Gemeinden der Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein auf Ebene der Einzeleinträge, d.h. differenziert nach Gliederung und Gruppierung 137, zur Verfügung. Die Ausgabensätze für jeden Ausgabenbereich (Abbildungen 15-6 und 15-7) werden in mehreren Arbeitsschritten aus den Jahresrechnungsstatistiken abgeleitet (Abbildung 15-8). Ziel ist es, ausgehend von den Einzeleinträgen der Jahresrechungsstatistiken für jeden Ausgabenbereich und jedes Bundesland (Niedersachsen und Schleswig-Holstein) jeweils einen nettogestellten durchschnittlichen jährlichen Ausgabesatzes pro Nachfrageeinheit für den Zeitraum 1990 bis 1999 zu ermitteln. Die Auswertungen erfolgen getrennt für jede Gemeinde des Untersuchungsraumes 138 sowie für jeden Ausgabenbereich der Listen aus den Abbildungen 15-6 und Dabei wird dem jeweils betrachteten Ausgabenbereich in einem ersten Schritt die Einträge der entsprechenden Gliederung zugeordnet. Hierbei ist zu beachten, dass sich aufgrund gesetzlicher Regelungen oder anderer Einflüsse die Zuweisung der Gliederungsnummern zu den Ausgabenbereichen über den betrachteten Zeitraum in einigen Fällen ändern. In einem zweiten Schritt sind die Einträge der ausgewählten Gliederungsnummer zu jährlichen Nettoausgaben zusammenzufassen. Für die laufenden Ausgaben der eigenen Leistungserstellung sind hierzu alle Einnahmen der Gliederungsnummer von allen Ausgaben der Gliederungsnummer (jeweils nur im Verwaltungshaushalt 139 ) abzuziehen (Abbildung 15-9). Unter Gliederungsnummern, die einer konkreten kommunalen Aufgabe zugeordnet werden können, finden sich nur Einnahmen, die direkt aus dieser kommunalen Leistung - z.b. durch Benutzergebühren, Beiträge oder Erstattungen - generiert werden. Sie enthalten somit keine allgemeinen Steuereinnahmen, welche die Ausgabensätze verfälschen könnten. 137 Gliederung und Gruppierung bilden das Koordinatensystem der kommunalen Haushaltssystematik. Jeder Einzeleintrag im Haushalt einer Gemeinde ist durch eine Gliederungs- und eine Gruppierungsnummer gekennzeichnet. Dabei gibt die Gliederungsnummer an, zu welchem kommunalen Aufgabenbereich der Eintrag (Einnahme oder Ausgabe) zählt. So kennzeichnet z.b. die Gliederungsnummer 670 alle Einnahmen und Ausgaben für die kommunale Aufgabe Straßenbeleuchtung. Die Gruppierungsnummer jedes Eintrages beschreibt dessen finanztechnische Wesensart. So ergibt sich aus ihr, ob es sich bei einem Eintrag um eine Einnahme oder eine Ausgabe handelt, ob er zum Verwaltungs- oder zum Vermögenshaushalt zählt, ob es sich um Zuschüsse, Erstattungen, Steuern, Zinsen handelt, usw. In Finanzstatistiken werden Haushalte i.d.r. nach Gliederung oder Gruppierung zusammengefasst. Statistiken auf Ebene der Einzeleinträge ermöglichen hingegen sehr viel differenziertere Auswertungen. 138 Zur Kontrolle der Ergebnisse wurden die Berechnungen für alle Gemeinden in Schleswig- Holstein und Niedersachsen, d.h. auch außerhalb des Untersuchungsraumes, durchgeführt. 139 Kommunale Haushalte bestehen aus einem Verwaltungs- und einem Vermögenshaushalt. Die in diesem Kapitel betrachteten laufenden Ausgaben entsprechen dem Verwaltungshaushalt, die im Kapitel 16 betrachteten investiven Ausgaben dem Vermögenshaushalt. Die Zuordnung eines Einzeleintrags zum Verwaltungs- oder Vermögenshaushalt ist durch die erste Stelle der Gruppierungsnummern möglich (Abbildung 15-9).

58 176 Kapitel 15 Laufende Ausgaben der eigenen Leistungserstellung (0) Ausgangspunkt: Einzeleinträge der Jahresrechnungsstatistiken der Gemeinden in Niedersachsen und Schleswig-Holstein 1990 bis 1999, differenziert nach: Gruppierung Gliederung Haushaltsjahr Gemeinde (getrennt auszuwerten) Gliederung Haushaltsjahre Gruppierung Die Nutzung nettogestellter Ausgabensätze im Rahmen der Modellrechnungen erlaubt es, methodische Schwierigkeiten weitestgehend zu umgehen, die sich aus dem unterschiedlichen Grad der Pflichtigkeit der kommunalen Aufgaben ergeben. So stehen in den Listen der Abbildungen 15-6 und 15-7 freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben neben pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben und solchen des übertragenen Wirkungskreises. Auch innerhalb dieser - nicht immer ganz zweifels- Einzeleinträge der Jahresrechnungsstatistiken (1) Auswahl der Gliederung für den betrachteten Ausgabenbereich (Abbildungen 15-6 und 15-7) Verbleibende Differenzierung: Gruppierung Haushaltsjahr Haushaltsjahre Gruppierung (2) Nettostellung (Abbildung 15-9) Abzug der Einnahmen innerhalb der Gliederungsstelle von deren Ausgaben (nur Verwaltungshaushalt). Danach verbleibende Differenzierung: Haushaltsjahr Haushaltsjahre Nettogestellte Ausgaben (3) Bildung jährlicher Ausgabensätze Division der nettogestellten Ausgaben durch die jeweilig aktuelle Anzahl der Nachfrager, differenziert nach: Haushaltsjahr Nettogestellte Ausgaben Haushaltsjahre Anzahl Nachfrager = Ausgabensatz (4) Deflation und Durchschnittsbildung Multiplikation des Ausgabensatzes mit einem jahresspezifischen Deflator (Abbildung 15-10), danach Durchschnittsbildung Ausgabensatz Haushaltsjahre x Deflator Durchschnittlicher Ausgabensatz Abbildung 15-8: Vorgehen bei der Bestimmung der durchschnittlichen Ausgabensätze

59 Kapitel 15 Laufende Ausgaben der eigenen Leistungserstellung 177 freien Typisierung der Aufgaben nach ihrer Pflichtigkeit unterscheiden sich diese in ihrer Finanzierungspraxis. So können die Aufwendungen der Kommune für die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises entweder über direkte Erstattungen des Landes oder z.b. über entsprechende Ansätze im kommunalen Finanzausgleich abgerechnet werden 141 (mit entsprechenden Überschüssen oder Fehlbeträgen im konkreten Einzelfall). Beide Kostenerstattungsregelungen können mit den aus den Jahresrechnungsstatistiken abgeleiteten nettogestellten Ausgabensätze abgebildet werden. Diese enthalten sowohl aufgabenspezifische Erstattungen anderer Gebietskörperschaften (z.b. aus der Gruppierungsnummer 16) als auch Ausgaben der Kommune für eine übertragene Aufgabe, denen keine direkte Erstattung gegenübersteht und deren Kostenabgeltung z.b. erst im Kommunalen Finanzausgleich (Kapitel 13) erfolgt. In den Modellrechnungen geschieht die zuletzt genannte Kostenerstattung 142 im Rahmen der abschließenden Saldierung (Kapitel 18). Nettogestellte Ausgaben zur Gliederungsnummer X (Verwaltungshaushalt) ist gleich Summe der Hauptgruppen (Gruppierungsnummern) 4 (Personalausgaben) 5/6 (Sächl. Verwaltungs- und Betriebsaufwand) 7 (Zuweisungen u. Zuschüsse [als Ausgaben]) 8 (Sonstige Finanzausgaben) unter der Gliederungsnummer X minus Summe der Hauptgruppen (Gruppierungsnummern) 0 (Steuern, allgemeine Zuweisungen) 1 (Einnahmen aus Verwaltung und Betrieb) 2 (Sonstige Finanzeinnahmen) unter der Gliederungsnummer X Abbildung 15-9 Nettostellung der laufenden Ausgaben (Verwaltungshaushalt) Nicht zuletzt durch den nahezu kontinuierlichen Konsoldierungsdruck in vielen Gemeinden wurden in der Vergangenheit viele Aufgaben aus dem Kommunalhaushalt in privatrechtliche Unternehmen oder andere Sonderformen ausgegliedert. Diese sogenannten Budgetflüchtlinge erscheinen nur 140 Zur Zuordnung der Aufgaben ausführlicher: M. Junkernheinrich: Gemeindefinanzen. Theoretische und methodische Grundlagen ihrer Analyse, Berlin,1991, Seite 131ff bzw. H. Zimmermann, U. Hardt, R.-D. Postlep: Bestimmungsgründe der kommunalen Finanzsituation - unter besonderer Berücksichtigung der Gemeinden in Ballungsräumen, Bonn, 1987, Seite 337ff 141 Als Beispiel sei an dieser Stelle auf den Streit zwischen den kommunalen Spitzenverbänden und der Niedersächsischen Landesregierung im Zusammenhang mit der Kostenerstattung des Landes für Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises verwiesen. In diesem Zusammenhang hat der Niedersächsische Staatsgerichtshof am das Land Niedersachsen zu einer Kostenerstattungsregelung verpflichtet, nachdem das Land zum die bis dahin geltende Regelung zur Kostenerstattung aufgehoben hatte und die so frei werdenden Mittel den allgemeinen Schlüsselzuweisungen des Kommunalen Finanzausgleichs (Kapitel 13) zugeordnet hatte. Vgl. für Details: Niedersächsischer Landkreistag: Kosten des übertragenen Wirkungskreises, in: NLT-Informationen, Heft 4/1999, Seite 15ff 142 Kostenerstattungen für Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises im Rahmen des Kommunalen Finanzausgleichs sind - so nicht sehr feine Nebenansätze enthalten sind - relativ grob, sodass Kommunen u.u. nur Teile ihrer realen Kosten erstattet bekommen. Durch die Verknüpfung der Modellrechnungen zum Kommunalen Finanzausgleich (Kapitel 13) und den Nettoausgaben der Jahresrechnungsstatistiken (Kapitel 15 und 16) wird dieses in den Modellrechnungen abgebildet.

60 178 Kapitel 15 Laufende Ausgaben der eigenen Leistungserstellung noch in einer Nettoveranschlagung im Kommunalhaushalt, sei es als Defizitausgleich oder als Gewinnabführung. In den meisten Fällen führt eine solche Ausgliederung nur zu einer Veränderung der Gruppierungsnummer (Beispiel: aus Personalkosten werden Zuweisungen), nicht aber zu einer Veränderung der Gliederungsnummer. Gleiches gilt auch für den Fall, dass nicht-kommunale Träger kommunale Aufgaben wahrnehmen (Beispiel: kirchlicher Kindergarten mit kommunalen Zuschüssen). 143 Es wird daher davon ausgegangen, dass die beschriebene Nettostellung der kommunalen Ausgaben auch durch Ausgliederungen kommunaler Aufgaben aus dem Haushalt i.d.r. nicht verfälscht werden. Im nächsten Schritt werden die Nettoausgaben für jedes der zehn betrachteten Haushaltsjahre der jeweils in diesem Jahr aktuellen Nachfragergröße (Abbildungen 15-6 und 15-7) gegenübergestellt. Diese wurden den entsprechenden Kommunalstatistiken entnommen. 144 Durch Division der Nettoausgaben durch die jeweiligen Nachfragegröße ergeben sich die jährlichen Ausgabensätze. Für die abschließende Durchschnittsbildung über den zehnjährigen Betrachtungszeitraum sind die jährlichen Ausgabensätze um die Preissteigerungsrate zu bereinigen. Kommunale Haushalte folgen dabei nicht der für Privathaushalte relevanten allgemeinen Preissteigerung. Da es bei den Statistischen Bundes- und Landesämtern kein standardisiertes Verfahren zur Bestimmung von Deflatoren für öffentliche Haushalte existiert 145, wurden eigene Deflatoren gebildet. Jahr Preisindizes für die Lebenshaltung (Gesamtindex) in der Bundesrepublik Deutschland (Kehrwert) Bruttowertschöpfung des Wirtschaftsbereiches Öffentliche Verwaltung, Verteidigung, Sozialversicherung in Hamburg (Kehrwert) Entwicklung der Einkommen im öffentlichen Dienst (Kehrwert) Abgeleitete Deflatoren für kommunale Verwaltungshaushalte ,6% 121,0% 125,8% 123,4% ,3% 116,4% 119,8% 118,8% ,5% 112,3% 114,5% 113,8% ,6% 108,7% 110,3% 109,6% ,7% 107,8% 109,1% 107,9% ,9% 104,5% 104,9% 104,8% ,5% 103,7% 103,8% 103,7% ,5% 102,7% 102,8% 102,3% ,6% 101,7% 101,0% 101,1% ,0% 100,0% 100,0% 100,0% Eigene Berechnung. Quellen der Eingangsdaten: Statistisches Bundesamt: Preisindizes für die Lebenshaltung (Gesamtindex = alle 12 Abteilungen); Statistisches Landesamt Hamburg: Bruttowertschöpfung des Wirtschaftsbereiches Öffentliche Verwaltung, Verteidigung, Sozialversicherung in Hamburg zu Herstellungspreisen in jeweiligen Preisen des Jahres; Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft: Entwicklung der Einkommen im öffentlichen Dienst, in: GEW tarif aktuell vom Abbildung 15-10: Herleitung von Deflatoren für kommunale Verwaltungshaushalte 143 Auskunft des Statistischen Landesamtes Niedersachsen, Kommunale Haushaltssystematik 144 Für kleinere Gemeinden und kleinere Nachfragegruppen (z.b. Grundschüler) mußten für einige Nachfragegrößen aufgrund der Geheimhaltungsregeln der amtlichen Statistik Annahmen getroffen werden. 145 Auskunft des Statistischen Landesamtes Hamburg bzw. des Statistischen Bundesamtes

61 Kapitel 15 Laufende Ausgaben der eigenen Leistungserstellung 179 Die für die Verwaltungshaushalte relevante Inflationsrate ist vor allem durch die Entwicklung der Besoldungs- und Lohnentwicklung im öffentlichen Dienst und die Preisentwicklung für Sachmittel bedingt. Die Deflatoren für die Verwaltungshaushalte wurden daher als jeweiliger Mittelwert der Entwicklung der folgenden drei Preisindizes gebildet: Preisindex für die Lebenshaltung (Gesamtindex) Bruttowertschöpfung des Wirtschaftsbereiches Öffentliche Verwaltung, Verteidigung und Sozialversicherung in Hamburg Entwicklungsindex der Einkommen im öffentlichen Dienst Eine Multiplikation aller Ausgabensätze mit dem jeweiligen Deflator bezieht die Ausgabensätze einheitlich auf den Preisstand Eine anschließende Durchschnittsbildung über die so preisbereinigten und nettogestellten Ausgabensätze liefert die gesuchten Ausgabensätze der Gemeinden für die verschiedenen kommunalen Leistungen Kappungsgrenzen und Durchschnitte nach Verwaltungsform In Abbildung 15-2 wurde zwischen drei Fällen bei der Anwendung der empirisch hergeleiteten Ausgabensätze unterschieden. Die dafür benötigten Kappungsgrenzen und Durchschnittssätze sind in den nachstehenden Abbildungen dargestellt. Eingang in die Kappungsbeträge für den Fall 1 (Ausgabenbereiche mit Spill Over -Effekten) finden die Ausgaben aller kommunalen Aufgabenträger (Gemeinden, Kreise, Ämter, Samtgemeinden, Zweckverbände, Schulverbände, etc.). Ausgabensätze von Gemeinden, die über diesen Kappungsgrenzen liegen, werden auf diese begrenzt, da sie vermutlich Spill Over -Nachteile der Gemeinde enthalten (Abschnitt 15.4). Gl.Nr. Ausgabenbereich Nachfragegröße Kappungsbetrag (Fall 1 nach Abb 15-2): Landesdurchschnitt über alle kommunalen Aufgabenträger in EUR pro Nachfragegröße und Jahr Schleswig-Holstein Niedersachsen 20 Schulverwaltung Einw J Grundschulen und Vorschulkl. Einw J Hauptschulen Einw J Realschulen Einw J Gymnasien Einw J. 214 insg Gesamtschulen Einw J Berufsschulen, -aufbauschulen Einw J Fachschulen, Berufsfachsch. Einw J. 35 insg Fachoberschulen, -gymnasien Einw J Sonderschulen Einw J Übrige schulische Aufgaben Einw J Tageseinrichtungen für Kinder Einw. 3-6 J Eigene Berechnung. Eingangsdaten: Statistische Landesämter Niedersachsen und Schleswig-Holstein. Gl.Nr. = Gliederungsnummer nach dem bundeseinheitlichen Gliederungsplan Die unterschiedliche Struktur für Schleswig- Holstein und Niedersachsen ergibt sich aus Unterschieden bei der Gliederung der Jahresrechnungsstatistiken der Statistischen Landesämter. Angaben auf volle Eurobeträge gerundet, Modellrechnung mit ungerundeten Werten. Abbildung 15-11: Kappungsbetrag nach Fall 1 in Abbildung 15-2 ( Landesdurchschnitt über alle kommunalen Aufgabenträger ) zum Ausgleich möglicher Spill Over -Nachteile in den Ausgabensätzen der 1. Ausgabenstufe (in EUR pro Nachfragegröße)

62 180 Kapitel 15 Laufende Ausgaben der eigenen Leistungserstellung Gl.Nr. Ausgabenbereich Nachfragegröße Kappungsbetrag (Fall 1 nach Abb 15-2): Landesdurchschnitt über alle kommunalen Aufgabenträger in EUR pro Nachfragegröße und Jahr Schleswig-Holstein Niedersachsen 350 Volkshochschulen Einw. über Öffentliche Büchereien Einw. insg Soziale Einr. für Ältere Einw. über Soziale Einr. für pflegebed. M. Einw. über Andere soziale Einrichtungen Einw. insg Jugendarbeit Einw. unter Jugendsozialarbeit Einw. unter Förderung der Erziehung Einw. unter Förd. von Kindern in Tageseinr. Einw. unter Einrichtungen der Jugendarbeit Einw. unter Einr. der Familienförderung Einw Einr. für werdende Mütter Einw Erziehungs-/Familienberatung Einw. unter Förd. and. Träger Wohlfahrt Einw. insg Krankenhäuser Einw. insg Sonst. Einr. der Gesundheit Einw. insg Förderung des Sports Einw. insg Eigene Sportstätten Einw. insg Park- und Gartenanlagen Einw. insg Sonst. Erholungseinrichtungen Einw. insg Bestattungswesen Einw. über Eigene Berechnung. Eingangsdaten: Statistische Landesämter Niedersachsen und Schleswig-Holstein. Gl.Nr. = Gliederungsnummer nach dem bundeseinheitlichen Gliederungsplan Angaben auf volle Eurobeträge gerundet, Modellrechnung mit ungerundeten Werten. Abbildung 15-12: Kappungsbetrag nach Fall 1 in Abbildung 15-2 ( Landesdurchschnitt über alle kommunalen Aufgabenträger ) zum Ausgleich möglicher Spill Over -Nachteile in den Ausgabensätzen der 2. Ausgabenstufe (in EUR pro Nachfragegröße) Für die Ausgabenbereiche, die in den Abbildungen 15-6 und 15-7 den Fällen 2 und 3 zugeordnet wurden, werden durchschnittliche Ausgabensätze für Gemeinden der unterschiedlichen Verwaltungsformen benötigt. Bei Ausgabenbereichen des Falles 2 werden die Ausgabensätze auf die Kappungsgrenze korrigiert, wenn sie das Doppelte des betreffenden Durchschnittsatzes übersteigen (Abbildung 15-2). Ziel ist das Herausfiltern empirischer Extremwerte. Auf die gleichen Durchschnittssätze wie im Fall 2 greifen Ausgabensätze des Falles 3 zurück. Da es sich hierbei um reine Verwaltungsaufgaben handelt (Abbildung 15-2), werden die individuellen Ausgabensätze der Gemeinden durch die verwaltungsformspezifischen Durchschnittssätze ersetzt. Die Landesdurchschnitte berücksichtigen die Ausgaben aller Gemeinden einer Gemeindeform ohne die Ausgaben der Kreise, Ämter, Samtgemeinden und Zweckverbände.

63 Kapitel 15 Laufende Ausgaben der eigenen Leistungserstellung 181 Ausgabenbereich Fall Schleswig-Holstein Nachfragegröße Kreisfreie Stadt Amtsfrei Gemeinde Amtsangehörige Gem. Kreisfreie Stadt Niedersachsen Große selbstständige Stadt Schülerbeförderung Einw Gemeindestraßen Verkehrsfl Straßenbeleuchtung Verkehrsfl Straßenreinigung Verkehrsfl Eigene Berechnung. Eingangsdaten: Statistische Landesämter Niedersachsen und Schleswig-Holstein. Fall bezieht sich auf die in Abbildung 15-2 definierten Anwendungsfälle der empirisch bestimmten Ausgabensätze der Gemeinden. Verkehrsfläche in ha. Angaben auf volle Eurobeträge gerundet, Modellrechnung mit ungerundeten Werten. Abbildung 15-13: Landesdurchschnittliche Ausgabensätze der Gemeinden in Ausgabenbereichen der Fälle 2 und 3 nach Abbildung 15-2 (1. Ausgabenstufe) in EUR pro Nachfragegröße Ausgabenbereich Fall Schleswig-Holstein Einheitsgemeinde Mitgliedsgemeinde Nachfragegröße Kreisfreie Stadt Amtsfrei Gemeinde Amtsangehörige Gem. Kreisfreie Stadt Niedersachsen Große selbstständige Stadt Einheitsgemeinde Mitgliedsgemeinde Sonstige Volksbildung Einw. insg Heimatpflege Einw. insg Kirchen Einw. insg Gemeindeorgane Einw. insg Hauptverwaltung Einw. insg Finanzverwaltung Einw. insg Bes. Dienststellen Einw. insg Öffentliche Ordnung Einw. insg Brandschutz Einw. insg Rettungsdienst Einw. insg Verw. der Jugendhilfe Einw. < Versicherungsamt Einw. insg Lastenausgleichsverw. Einw. insg Gesundheitsverwaltung Einw. insg Bauverwaltung Siedl.-fl Städteplanung, Bauord. Siedl.-fl Wohnungsbauförderung Einw. insg Verkehrsunternehmen Einw. insg Eigene Berechnung. Eingangsdaten: Statistische Landesämter Niedersachsen und Schleswig-Holstein. Fall bezieht sich auf die in Abbildung 15-2 definierten Anwendungsfälle der empirisch bestimmten Ausgabensätze der Gemeinden. Siedlungsfläche in ha. Angaben auf volle Eurobeträge gerundet, Modellrechnung mit ungerundeten Werten. Abbildung 15-14: Landesdurchschnittliche Ausgabensätze der Gemeinden in Ausgabenbereichen der Fälle 2 und 3 nach Abbildung 15-2 (1. Ausgabenstufe) in EUR pro Nachfragegröße

64 182 Kapitel 15 Laufende Ausgaben der eigenen Leistungserstellung 15.8 Bereinigte Ausgabensätze der Gemeinden im Untersuchungsraum Durch die unterschiedlichen Korrekturen (Abbildung 15-2 bzw. Abschnitt 15.7) ergeben sich die bereinigten Ausgabensätze der Gemeinden im Untersuchungsraum. Es erscheint an dieser Stelle aus Platzgründen nicht sinnvoll, diese Ausgabensätze für jeden Ausgabenbereich und jede Gemeinde im Detail darzustellen. Stattdessen zeigt Abbildung eine beispielhafte grafische Darstellung der bereinigten Sätze für den Ausgabenbereich Tageseinrichtungen für Kinder, der zur 1. Ausgabenstufe zählt. Wie Abbildung zeigt, kommt im Bereich Tageseinrichtungen für Kinder bei Gemeinden aller Verwaltungsformen im niedersächsischen Teil des Untersuchungsraumes zum Fall Eigene Leistungserstellung. Zum Vergleich zeigt Abbildung die Ausgabensätze des Bereichs Volkshochschulen. Aus den empirischen Ausgabensätzen lassen sich deutlich die Unterschiede der Zuständigkeiten zwischen den Verwaltungsformen in Niedersachsen sowie die vorgenommenen Korrekturen zum Ausgleich von Spill Over -Nachteilen der Zentralen Orte erkennen. Während die kreisfreie Stadt Hannover, die große selbstständige Stadt Lüneburg und einige der Einheitsgemeinden die Aufgabe Volkshochschule in eigener Leistungserstellung erbringen, beteiligen sich die Mitgliedsgemeinden sowie die restlichen Einheitsgemeinden bei diesen Aufgaben per Umlagenfinanzierung an den Leistungserstellungen übergeordneter Gebietskörperschaften oder sie nutzen Spill Over -Vorteile. Entsprechende Abbildung ließen sich auch für die schleswigholsteinischen Gemeinden sowie für die anderen betrachteten Ausgabenbereiche erstellen. Beispielhafte Darstellung der empirisch ermittelten und korrigierten Ausgabensätze hier: Ausgabensätze der niedersächsischen Gemeinden des Untersuchungsraums im Ausgabenbereich Tageseinrichtungen für Kinder (laufende Ausgaben pro Jahr und Einwohner zwischen 3 und 6 Jahren) Kappungsgrenze nach Abbildung 15-11: EUR pro Jahr und Einwohner 3-6 Jahre Korrigierte Ausgaben für Tageseinrichtungen für Kinder pro Einwohner zwischen 3 und 6 Jahren in EUR pro Jahr Kreisfreie Städte (nur Hannover) 400 Große selbstständige Städte (nur Lüneburg) Einheitsgemeinden 200 Mitgliedsgemeinden Größe der Gemeinde (Einwohner, logarithmische Darstellung) Eigene Berechungen. Quelle für alle verwendeten Eingangsdaten: Statistisches Landesamt Niedersachsen Abbildung 15-15: Beispielhafte Darstellung der empirisch ermittelten und korrigierten Ausgabensätze (hier: Ausgabensätze der niedersächsischen Gemeinden des Untersuchungsraums im Ausgabenbereich Tageseinrichtungen für Kinder )

65 Kapitel 15 Laufende Ausgaben der eigenen Leistungserstellung 183 Beispielhafte Darstellung der empirisch ermittelten und korrigierten Ausgabensätze hier: Ausgabensätze der niedersächsischen Gemeinden des Untersuchungsraums im Ausgabenbereich Volkshochschulen (laufende Ausgaben pro Jahr und Einwohner) Kappungsgrenze nach Abbildung 15-11: 3,78 EUR pro Jahr und Einwohner 4,00 Korrigierte Ausgaben für Volkshochschulen pro Einwohner in EUR pro Jahr 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 Kreisfreie Städte (nur Hannover) Große selbstständige Städte (nur Lüneburg) Einheitsgemeinden Mitgliedsgemeinden Größe der Gemeinde (Einwohner, logarithmische Darstellung) Eigene Berechungen. Quelle für alle verwendeten Eingangsdaten: Statistisches Landesamt Niedersachsen Abbildung 15-16: Beispielhafte Darstellung der empirisch ermittelten und korrigierten Ausgabensätze (hier: Ausgabensätze der niedersächsischen Gemeinden des Untersuchungsraums im Ausgabenbereich Volkshochschulen )

66 184 Kapitel 15 Laufende Ausgaben der eigenen Leistungserstellung 15.9 Modellhafte Berechnung der zusätzlichen laufenden Ausgaben aufgrund des betrachteten Neubaugebiets Die in den vorigen Abschnitten hergeleiteten Ausgabenbereiche werden im Rahmen der Modellrechnung für den jeweils betrachteten Standort mit den Eigenschaften des simulierten Neubaugebiets verknüpft. Aus den baulichen und sozialen Eigenschaften des Neubaugebiets (z.b. der Anzahl der Kinder zwischen 3 und 6 Jahren) ergeben sich durch eine Multiplikation mit den relevanten Ausgabensätzen die in der Modellrechnung angenommenen zusätzlichen Ausgaben der Gemeinde aufgrund der zusätzlichen Nachfrage. zusätzliche laufende Ausgaben der eigenen Leistungserstellung aufgrund eines Neubaugebiets = Ausgabenbereiche (differenziert nach Ausgabenstufe 1 (Abbildung 15-6) und Ausgabenstufe 2 (Abbildung 15-7) Veränderung der Nachfragegröße des Ausgabenbereichs durch das Neubaugebiet x Korrigierter Ausgabensatz für den Ausgabenbereich nach Abbildung 15-12/13 Abbildung 15-17: Abschätzung der zusätzlichen Ausgaben der eigenen Leistungserstellung durch ein Neubaugebiet Aus einer Summierung aller zusätzlichen Ausgaben (Ausgabenstufe 1 und 2) 146 ergeben sich die in den nachfolgenden Abbildungen bis dargestellten zusätzlichen Ausgaben der Gemeinden für die eigene Leistungserstellung: Abbildung 15-18: Szenariengruppe 11x - mit Immobilienmarkt und Behandlung der Hamburger Standorte wie Flächen in Hannover (Niedersachsen) Abbildung 15-19: Szenariengruppe 12x - mit Immobilienmarkt und Behandlung der Hamburger Standorte wie Flächen in Kiel (Schleswig-Holstein) Abbildung 15-20: Szenariengruppe 21x - ohne Immobilienmarkt und Behandlung der Hamburger Standorte wie Flächen in Hannover (Niedersachsen) Abbildung 15-21: die Szenariengruppe 22x : ohne Immobilienmarkt und Behandlung der Hamburger Standorte wie Flächen in Kiel (Schleswig-Holstein) 146 Auf eine Differenzierung der Ausgabenstufen wird bei den folgenden Abbildungen verzichtet. Auf sie wird jedoch im Rahmen der Saldierung (Kapitel 19) zurückgegriffen.

67 Kapitel 15 Laufende Ausgaben der eigenen Leistungserstellung 185 Zusätzliche laufende Ausgaben der Gemeinden pro Wohneinheit durch die eigene Erstellung der kommunalen Leistungen nach Abbildung 15.6 und 15.7 Szenariengruppe 11x ( Mit Immobilienmarkt und Hamburger Standorte wie Hannover ) Bad Bramstedt Kaltenkirchen Bad Oldesloe keine Werte EUR EUR EUR EUR EUR EUR über EUR Elmshorn Quickborn Norderstedt Pinneberg Bargteheide Ahrensburg Stade Wedel Hamburg Trittau Reinbek Schwarzenbek Harsefeld Buxtehude Neu Wulmstorf Geesthacht Seevetal Buchholz i.d.n. Winsen (Luhe) Tostedt Lüneburg Quelle: Eigene Modellierung Abbildung 15-18: Modellergebnis: Zusätzliche laufende Ausgaben der Gemeinden durch die eigene Erstellung der kommunalen Leistungen nach Abbildung 15.6 und 15.7 (Szenariengruppe 11x: Mit Immobilienmarkt und Hamburger Standorte wie Hannover )