Projekt NKF-Wirtschaftlichkeit : Ansätze für kommunale Straßen

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1 27. Sitzung im BPPP am 26. September 2012 in Eisenach Projekt NKF-Wirtschaftlichkeit : Ansätze für kommunale Straßen Dr. Jörg Hopfe, Abteilungsleiter Öffentliche Kunden, NRW.BANK Michael Schultze-Rhonhof, Projektleiter Deka Kommunal Consult (DKC)

2 Finanzsituation der Kommunen Beispiel NRW Quelle: Johannes Winkel, Innenministerium NRW, Vortrag am , Evangelische Akademie Loccum Seite 2

3 Investitionsrückstand im Bereich der öffentlichen Infrastruktur Bestandsaufnahme: Seite 3

4 Zentrale Problemstellung Hoher Investitionsbedarf Verschuldung der Öffentlichen Hand Wie soll vor diesem Hintergrund noch investiert werden? Seite 4

5 Beispiele kommunaler Handlungsoptionen Projekt zur Analyse der Wirtschaftlichkeit im NKF, in dem die Beispiele von Handlungsoptionen der Kommunen untersucht werden: Betrachtungszeitraum: Lebenszyklus (25 Jahre) 0-Variante Durchführung durch Kommune der notwendigen Maßnahmen zur Aufrechterhaltung der Verkehrssicherung und derzeitigen Funktion des Gebäudes nach den geltenden technischen Regeln und den fachlichen nutzungsbedingten Regeln. Eigenrealisierungsvariante Durchführung durch Kommune einer Modernisierungsmaßnahme zur Herstellung der Funktion eines Gebäudes nach dem aktuellen Stand der Technik unter Berücksichtigung des rechtlichen und technischen Standes und den fachlichen nutzungsbedingten Regeln. ÖPP-Variante Durchführung durch Privaten einer Modernisierungsmaßnahme zur Herstellung der Funktion eines Gebäudes nach dem aktuellen Stand der Technik unter Berücksichtigung des rechtlichen und technischen Standes und den fachlichen nutzungsbedingten Regeln. Seite 5

6 Pilotprojekte Erweiterung der Maßstäbe zur Bewertung von Wirtschaftlichkeit bei kommunalen Immobilien Strategie und Planung statt Reaktion mit Ad-hoc-Maßnahmen Berücksichtigung von Risiken Langfristbetrachtung / Lebenszyklus Berücksichtigung der Buchwerteffekte Entwicklung und Erprobung von Bewertungsinstrumenten in Pilotprojekten Dummy : O-Variante / Sanierung / ÖPP Mülheim: O-Variante / Sanierung / ÖPP Grundlagen-Bericht 7/2011 Marienheide: O-Variante / Sanierung / ÖPP Schwelm: O-Variante / Sanierung / Neubau / ÖPP Berichtserweiterung Witten: O-Variante / Sanierung / Neubau / ÖPP Seite 6

7 Referenzprojekt Stadt Mülheim an der Ruhr Ergebnisse: Sanierung und nachfolgend werterhaltende Instandhaltung bei NKF-Bewertung belegbar wirtschaftlicher als 0-Variante ÖPP wirtschaftlicher als Eigenrealisierung Zusätzlich: qualitative Vorteile Quelle: ÖPP-Forum, Juni 2012 Seite 7

8 Fazit Die Berechnungen verdeutlichen, dass Ausgabenvermeidung um jeden Preis (in der 0-Variante) zu höheren Gesamtbelastungen über einen entsprechenden Betrachtungszeitraum führen kann. Anders als in der Kameralistik, die den Vermögensverzehr nicht berücksichtigt hat, bietet die kaufmännische Buchführung eine veränderte Betrachtungsweise. Die Studie, die Diskussionen im Rahmen der Regionalveranstaltungen und die Zwischenergebnisse zu den Pilotprojekten belegen die Notwendigkeit der ressourcenorientierten Betrachtung. Im Zuge des Projektes wurden die Kriterien und Instrumente für die speziellen Wirtschaftlichkeitsanalysen definiert und die Systematik für die Darstellung im NKF konzipiert. Es hat sich herausgestellt, dass Sanierungsprojekte bereits innerhalb des Konsolidierungszeitraums von 10 Jahren nach 76 GO Haushaltsentlastungen bringen können. Seite 8

9 Ausblick Bericht um aktuelle Erkenntnisse aus Projekten erweitern weitere Pilotprojekte Rechentool NKF Beratungsangebot ausbauen Seite 9

10 NKF und Straßenbau 10

11 NKF und Straßenbau Investitionsstau Mit 24,6 Mrd. EUR besteht der zweitgrößte Investitionsrückstand in der Straßen- und Verkehrsinfrastruktur und ist abhängig von der Gemeindegröße Wechselnde gesellschaftspolitische Themen lassen den Abbau der Rückstände in den Hintergrund treten, u.a.: Kita-Rechtsanspruch und gesetzgebung Schuldenbremse Energiewende Konjunkturpakete Gesellschaftliche Veränderungen stellen zusätzliche Anforderungen an die Straßen- und Verkehrsinfrastruktur 11

12 Vermögen Straßenbau Die Straßen- und Verkehrsinfrastruktur stellt einen erheblichen Anteil des kommunalen Vermögens dar. Straßen sind (auch weiterhin) Voraussetzung für die wirtschaftliche Entwicklung der Regionen. Den Kommunen als Straßenbaulastträgern obliegt aus den Gemeindeordnungen die Pflicht zum Werterhalt des Vermögens und aus Straßengesetzen die Verpflichtung zur Verkehrssicherheit. In der Kameralistik folgen die Investitionen der (verkehrssichernden) Notwendigkeit und in Abhängigkeit von der aktuellen Haushaltslage. Im NKF (Neues Kommunales Finanzmanagement) wird der Wert des Vermögens in der Bilanz aktiviert und linear abgeschrieben. Das Anlagevermögen der Kommunen beeinflusst wesentlich die Eigenkapitalquote. Wertermittlungs- und Abschreibungsrichtlinien der Länder unterstützen die Erfassung und Bilanzierung. 12

13 und die Realität Die Bewirtschaftung liegt weitgehend noch in kommunaler Hand; ein kostenrechnender Umgang mit Aufwands- und Ertragsbetrachtung ist noch nicht implementiert. Verkehrssicherheit kann auch durch Beschilderung erreicht werden! Eine Haushaltsentlastung durch Umlegung der Kosten auf die Nutzer über Beiträge ist nur im Rahmen der KAG möglich. Fördermittel und Zuschüsse sind nur begrenzt verfügbar und nicht langfristig planbar: Landespolitische Rahmenbedingungen zur Förderung des Straßenbaus sind wechselnden Mehrheiten und dem Haushaltsvorbehalt unterworfen. Eigenanteile bei HSK-Kommunen i.d.r. nicht verfügbar: Die Schranken der Haushaltssicherung erlauben nur unaufschiebbare, verkehrssichernde Investitionsmaßnahmen; Die vorgeschriebenen Eigenanteile zur Nutzung von Förderprogrammen können nicht nachgewiesen werden. 13

14 Relevanz und Investitionstätigkeit Die Straßen- und Verkehrsinfrastruktur ist als Teil der Daseinsvorsorge für die überwiegende Zahl der Gemeinden relevant!..entsprechend wurde in diesem Bereich trotz knapper Kassen investiert!..trotzdem: 14

15 Folgen und Risiken Die Instandsetzung und weitere Erhaltung der bestehenden Straßen- und Verkehrsinfrastruktur erfolgt nicht im notwendigen Umfang. Die Folge ist ein weiteres Anwachsen des Rückstands und damit ein weiterer Verfall des Vermögens. Dem Haushalt drohen außerplanmäßige Ausgaben zur zeitnahen Beseitigung auftretender Schäden an erforderlichen Verkehrswegen. Die Kosten für diese wiederholten Ad-Hoc-Maßnahmen liegen in Summe deutlich über den Kosten einer anfänglichen Instandsetzung und anschließenden baulichen Erhaltung. Aus doppischer Sicht droht zudem eine außerplanmäßige Abschreibung und ein entsprechender Eigenkapitalverzehr. Einseitige Anreizstrukturen zur Beitragsbeteiligung fördern die Bereitschaft einer nur verkehrssichernden Ad-Hoc-Bewirtschaftung: den Nutzern drohen u.u. erhebliche Kostenbeteiligungen 15

16 Strategien Eine Adaption des NKF Hochbaumodells auf den kommunalen Straßenbau mit entsprechender Begleitung durch die Rechtsaufsichten und Ministerien bietet Chancen: Darstellung der Ressourcenverwendung und Entwicklung der Vermögenswerte aus Investition und Abschreibung, Transparenz der Zusammenhänge zwischen anfänglicher Investition und Folgekosten, Identifizierung und sukzessive Nivellierung unsachgemäßer Abschreibungszeiträume in der Bilanz, Reduzierung zukünftiger Haushaltsbelastungen infolge der Optimierung der Folgekosten aus baulicher und betrieblicher Erhaltung, Darlegung der Wirtschaftlichkeit der Maßnahmen als Argumentation gegenüber den Rechtsaufsichten, Darlegung und ggf. nachfolgende Nutzung privatwirtschaftlichen Know-Hows durch Implementierung von ÖPP-Strukturen. 16

17 Qualitative Faktoren Neben der quantitativen Betrachtung können qualitative Faktoren die Entscheidung unterstützen oder begründen: Art und Umfang der Straßen- und Verkehrsinfrastruktur einer Kommune dienen der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Entwicklung der Bevölkerung. Strukturelle und demografische Veränderungen erfordern mittel- und langfristige Anpassungen der Netze: Strategisch geplante Verdichtung von Wohn- und Wirtschaftsnutzungen vs. Zersiedelung Aufbau und strategische Weiterentwicklung von Unterstützungsangeboten Bildung, Sport, Senioren, Kultur zur Attraktivierung der Kommune Auslastungsoptimierung von Ver- und Entsorgungssystemen, Kanalisationen, ÖPNV, Einzelhandelsaktivitäten, Gesundheit etc. Eine vorausschauende Planung der langfristigen Entwicklungen, der eigenen strategischen Ausrichtung und der langfristigen Umsetzung kann die technischen und wirtschaftlichen Vorteile einer nachhaltigen Sanierung noch deutlich ausbauen! 17

18 Fazit Die kommunale Straßeninfrastruktur bietet mittel- und langfristig ein erhebliches Potenzial zur Entlastung der Haushalte, wenn: Investitionsentscheidungen mit Blick auf eine nachhaltige Wirtschaftlichkeit der Maßnahmen getroffen werden, Haushaltsbeschränkungen unter Würdigung des Ressourcenverbrauchs beurteilt werden, Qualitative Faktoren in der haushaltsrechtlichen Beurteilung in geeigneter Form berücksichtigt werden, Zukünftig erforderliche Anpassungen der Straßen und der straßengebundenen, kommunalen Versorgungsnetze infolge Wanderungsbewegungen und Demografie langfristig vorgedacht und über die Grenzen wechselnder Mehrheiten hinweg von allen Beteiligten mitgetragen werden, Auch unpopuläre Maßnahmen wie Umwidmungen oder Stilllegungen überprüft werden. Ein Pilotprojekt NKF und Straßen könnte über Modellrechnungen erste Einschätzungen zu Möglichkeiten und Grenzen aufzeigen! 18

19 Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit! Dr. Jörg Hopfe Abteilungsleiter Öffentliche Kunden NRW.BANK Michael Schultze-Rhonhof Projektleiter DKC Seite 19