23 Abs. 1 des Atomgesetzes ( Das Bundesamt für Strahlenschutz ist zuständig für... ) soll um folgende Ziffern ergänzt werden:

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1 Staats- und Verwaltungsrecht Repetitorium Prof. Dr. Roland Rixecker Fallbesprechung 4: Strahlende Transporte Verfassungsrecht, Verfassungsprozessrecht (049/SS07) Sachverhalt Politische Auseinandersetzungen um die friedliche Nutzung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren veranlassen die Bundesregierung, ein Gesetz zur Änderung des Atomgesetzes einzubringen (AtG-ÄG), durch das dem Bundesministerium für Umwelt nachgeordneten Bundesamt für Strahlenschutz neue Aufgaben zugewiesen werden sollen. 23 Abs. 1 des Atomgesetzes ( Das Bundesamt für Strahlenschutz ist zuständig für... ) soll um folgende Ziffern ergänzt werden: 03a. die Erteilung der Genehmigung nach 8 der Strahlenschutzverordnung(StrlSchV), 12. die Ausübung des Weisungsrechts des Bundes auf dem Gebiet des Strahlenschutzes. In 24 Abs. 2 AtG ( Für Genehmigungen nach... sind zuständig... ) soll folgender Satz 2 eingefügt werden: Vor der Erteilung der Genehmigung nach 23 Abs. 1 Nr.03a. ist eines Stellungnahme des Bundespolizeiamtes einzuholen; die Gemeinden, durch deren Gebiet Beförderungen geführt werden, haben den Einwohnerinnen und Einwohnern die von dem Bundesamt für Strahlenschutz zur Verfügung gestellten Informationsblätter über die Sicherheitslage zur Verfügung zu stellen. In 54 Abs. 1 Satz 1 ( Rechtsverordnungen aufgrund... erlässt die Bundesregierung ) sollen hinter dem Wort Bundesregierung eingefügt werden: mit Zustimmung des Umweltausschusses des Bundestages. 8 StrlSchV lautet soweit hier von Interesse: Die Beförderung sonstiger radioaktiver Stoffe... auf öffentlichen oder der Öffentlichkeit zugänglichen Verkehrswegen bedarf der Genehmigung. Der Bundesrat beschließt am 1.9. eine Stellungnahme zu dem AtG-ÄG und äußert verfassungsrechtliche Bedenken gegen das Gesetz. Das Gesetz sei entgegen der Auffassung der Bundesregierung zustimmungsbedürftig, da 24 Abs. 2 S. 2 des Entwurfs eine Regelung des Verwaltungsverfahrens einer Landesbehörde enthalte. Die Inanspruchnahme der Gemeinden sei unzulässig. Die Übertragung des Weisungsrechts sei nicht zulässig. Die in 23 Abs. 1 Nr. 7 des Entwurfs genannte Zuständigkeit habe bisher gemäß 24 Abs. 1 AtG den Ländern zugestanden. Die Übertragung dieser Aufgabe sei daher ebenfalls unzulässig. Die Veränderung der Verordnungsermächtigung sei gleichfalls verfassungswidrig. Trifft die Rechtsauffassung des Bundesrates zu? 1

2 Die Fraktion der A-Partei im Deutschen Bundestag ist der Auffassung, das AtG-ÄG sei nicht zustimmungsbedürftig. Daher widerspreche der Beschluss des Bundesrates vom 1.9. dem Grundgesetz insoweit, als er die Zustimmungsbedürftigkeit behaupte. Nach Beratung des AtG-ÄG in erster Lesung im Bundestag, beantragt die A-Fraktion beim Bundesverfassungsgericht durch Schriftsatz vom festzustellen, dass die Zustimmung des Bundesrates zu dem von der Bundesregierung eingebrachten Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Atomgesetzes nicht erforderlich ist und daher der Beschluss des Bundesrates vom 1.9. insoweit gegen das Grundgesetz verstößt. Ist der Antrag zulässig? 2

3 Staats- und Verwaltungsrecht Repetitorium Prof. Dr. Roland Rixecker Gliederungsskizze und Bearbeitungshinweise (049/SS07), Stand 05/07 Probleme des Falles: o Gesetzgebungsverfahren: Zustimmungsbedürftigkeit von Gesetzen o Bundesauftragsverwaltung o Art. 87 GG o Beschränkung von Verordnungsermächtigungen o Zulässigkeit eines Organstreitverfahrens Die Aufgabe, eine leicht veränderte Originalexamensklausur, wirft für Bearbeiterinnen und Bearbeiter typischerweise schwierige Probleme des Staatsorganisationsrechts auf. Verf., die sich über das Gesetzgebungsverfahren und die examensrelevanten Probleme der Zustimmungsbedürftigkeit von Bundesgesetzen unterrichten wollten, finden einen Überblick bei Erichsen, JURA 1998, 449. Verf., die - vom Tatsächlichen her völlig anders gelagerte - Sachverhalte zur Bundesauftragsverwaltung im Rahmen von Fallbesprechungen nachlesen wollen, finden Beispiele bei Bethge/Rozek, JURA 1998, 213; Kisker, JuS 195, 717; Schaefer, JuS 1993, 136; Kube JuS 2000, L 91 A. Teil 1 der Aufgabe Gefragt ist nach der Rechtsauffassung des Bundesrates. Verf. müssen erkennen, dass sie mehrere zu unterscheidende Teile hat: - das AtG-ÄG sei zustimmungsbedürftig (wegen der Regelung des Verwaltungsverfahrens), - die Inanspruchnahme der Gemeinden sei unzulässig, - die Übertragung des Weisungsrechts sei unzulässig, - die Übertragung der Aufgabe nach 23 Abs. 1 Nr. 7 (als bisheriger Landesaufgabe) sei unzulässig, - die Veränderung der Verordnungsermächtigung durch Bindung an die Zustimmung des Umweltausschusses des BT sei unzulässig. I. Zustimmungsbedürftigkeit des AtGÄG Der verfassungsrechtliche Ausgangspunkt sollte Art. 78 GG i.v.m. Art. 77 Abs. 2 a, Abs. 3 GG sein: ein Bundesgesetz kommt - nur - mit Zustimmung des Bundesrates zustande, wenn die erforderliche Zustimmung des Bundesrates vorliegt. Ob eine Zustimmung des Bundesrates erforderlich ist, richtet sich danach, ob das GG sie für diesen Fall vorsieht. Da sich der BR auf eine Zustimmungsbedürftigkeit wegen der Regelung des Verwaltungsverfahrens einer Landesbehörde stützt, werden Verf. zunächst an Art. 84 Abs. 1 GG (n.f.) denken. Dabei würde indessen übersehen, dass es sich bei dem durch das AtGÄG geänderten AtG um ein Gesetz handelt, das zu einem erheblichen Teil nach Art. 85 GG zu vollziehen ist (Art. 87 c GG i.v.m. 24 Abs. 1 AtG). 3

4 Die Regelung des in der Aufgabe genannten 24 Abs. 2 S. 2 AtG-ÄG (Notwendigkeit der Einholung einer Stellungnahme des Bundespolizeiamtes) mag eine Regelung des Verwaltungsverfahrens sein: sie bestimmt, auf welche Art und Weise ein Gesetz auszuführen ist. Regelungen des Verwaltungsverfahrens sind Vorschriften über die Form der Willensbildung, die Art der Prüfung und Vorbereitung einer Entscheidung, die Zuständigkeit von Verwaltungsbehörden und die Durchsetzung von Entscheidungen sowie verwaltungsinterne Mitwirkungs- und Kontrollbefugnisse. Art. 85 GG enthält jedoch keine Anordnung der Zustimmungsbedürftigkeit von Bundesgesetzen, die das Verwaltungsverfahren regeln. Art. 87 c GG enthält die Anordnung der Zustimmungsbedürftigkeit auch nur für die Anordnung der Bundesauftragsverwaltung als solcher. Im Bereich des Art. 85 GG führt eine Regelung des Verwaltungsverfahrens durch Bundesgesetz folglich nicht zu dessen Zustimmungsbedürftigkeit (str. : vgl. v.münch/kunig/broß, GG, 3.Aufl. Art. 85 Rdn. 4 ff.) [Verf. müssen insoweit trennen zwischen der vom Bundesrat nicht bezweifelten Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Verwaltungsverfahren und der Zustimmungsbedürftigkeit des Gesetzes]. (Verf., die erwägen, ob das AtG-ÄG deshalb zustimmungsbedürftig ist, weil das AtG - im Hinblick auf die Anordnung der Bundesauftragsverwaltung nach Art. 87 c GG - zustimmungsbedürftig ist, stellen sich eine vertretbare Frage. Jedoch kommt es immer auf die Zustimmungsbedürftigkeit von Vorschriften des jeweiligen Änderungsgesetzes an. Ist die Bundesauftragsverwaltung einmal angeordnet und wird diese Anordnung nicht geändert, sind Vorschriften, die im Rahmen einer Änderung das Verwaltungsverfahren regeln, nicht selbst zustimmungsbedürftig.) [Verf. sind nicht veranlasst, sich die Frage nach weiteren Gründen der Zustimmungsbedürftigkeit zu stellen. Sollten sie das dennoch tun gilt: Die Übertragung des Weisungsrechtes des Bundes auf dem Gebiet des Strahlenschutzes auf das Bundesamt für Strahlungsschutz führt nicht zur Zustimmungsbedürftigkeit des AtG-ÄG: das folgt schon daraus, dass für die Errichtung einer Bundesoberbehörde - das Bundesamt für Strahlenschutz - nur ein Einspruchsgesetz erforderlich ist; zwischen der Errichtung einer Bundesoberbehörde und der Zuweisung von Aufgaben besteht dabei ein untrennbarer innerer Zusammenhang: Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG begründet daher aber auch für die Übertragung von Aufgaben keine Zustimmungsbedürftigkeit des Organisationsgesetzes.] (Verf., die argumentieren, die Übertragung der Befugnis zur Erteilung von Genehmigungen, die bislang dem Land zugestanden haben, auf den Bund, sei eine Negativregelung des Verwaltungsverfahrens, argumentieren im Ergebnis nicht zutreffend aber vertretbar.) II. Unzulässigkeit der Inanspruchnahme der Gemeinden Sie ergibt sich aus Art. 85 Abs. 1 S.2 GG (n.f.) III. Unzulässigkeit der Aufgabenübertragung auf das Bundesamt für Strahlenschutz (Weisungsrecht) 4

5 (Mit 23 Abs. 1 Nr. 7 n.f. AtG-ÄG wird die Ausübung des Weisungsrechts auf dem Gebiet des Strahlenschutzes auf das Bundesamt für Strahlenschutz übertragen. Es ist fraglich, ob das mit Art. 85 Abs. 3 GG vereinbar ist: danach unterstehen die Landesbehörden den Weisungen der obersten Bundesbehörden. Verf. müssen sich mit dem Begriff der obersten Bundesbehörde auseinandersetzen und erkennen, dass das Bundesamt von Art. 85 Abs. 3 nicht gedeckt ist. Dann stellt sich die Frage der Delegation. Eine Delegation von Weisungsbefugnissen setzt allerdings eine verfassungsrechtliche Ermächtigung voraus: Art. 87 b Abs. 2 S. 2 GG zeigt dies. 23 Abs. 1 Nr. 8 AtG-ÄG ist folglich verfassungswidrig. IV. Unzulässigkeit der Übertragung einer Aufgabe der Länder nach 23 Abs. 1 Nr. 7 AtGÄG Fraglich ist insoweit, ob eine Aufgabenübertragung von den Bundesländern auf den Bund (Bundesauftragsverwaltung auf bundeseigene Verwaltung) zulässig ist. Einschlägig ist zunächst Art. 87 Abs. 1 GG: Für das Gebiet des Strahlenschutzes ist dort keine Zulässigkeit der bundeseigenen Verwaltung bestimmt. Einschlägig könnte sodann Art. 87 Abs. 3 GG sein, der nicht nur eine Organisationsnorm, sondern auch eine Kompetenznorm (Verwaltungskompetenz) vorsieht. Art. 87 Abs. 3 GG kommt folglich auch materielle Bedeutung zu. Die dort erlaubte Zuweisung von Aufgaben setzt folglich voraus, dass der Charakter der übertragenen Aufgabe sich aus dem Sinn und Zweck des Art. 87 Abs. 3 GG: Aufgaben, die der Sache nach für das ganze Bundesgebiet von einer Oberbehörde ohne Mittel- und Unterbau und ohne Inanspruchnahme von Verwaltungsbehörden der Länder wahrgenommen werden können - rechtfertigt. Im Rahmen einer Subsumtion lässt sich dies vertretbar bejahen. V. Unzulässigkeit der Verordnungsermächtigung 54 Abs. 1 Satz 1 AtG-ÄG soll die Rechtsverordnungen der Bundesregierung an eine Zustimmung des Umweltausschusses des Bundestages binden. Fraglich ist, ob dies nach Art. 80 GG zulässig ist. Insoweit handelt es sich zwar nicht um einen Fall des Art. 80 Abs. 2 - Abhängigkeit des Erlasses der Rechtsverordnung von der Zustimmung des Bundesrates - sondern um einen Zustimmungsvorbehalt des Bundestages selbst. Verf. müssen erkennen, dass die Ermächtigung des Gesetzesgebers zum Erlass einer Rechtsverordnung eine unechte Delegation (zuschiebend nicht abschiebend) ist. Streitig ist allerdings, ob auch ein Parlamentsausschuss die Befugnis zur Zustimmung erhalten darf (vgl. BVerfGE 4, 193, 203). B. Teil 2 der Aufgabe Verf. müssen erkennen, dass die Fraktion der A-Partei verfassungsgerichtlichen Rechtsschutz in einem Stadium begehrt, in dem das Gesetz noch nicht endgültig verabschiedet ist. Die Fraktion der A-Partei vertritt die Auffassung, dass die von dem 5

6 Bundesrat im Beschluss vom geäußerte Rechtsauffassung zur Zustimmungsbedürftigkeit nicht zutrifft. In der Sache kommt ein Organstreitverfahren in Betracht. I. Verfahrensart Streitig ist, ob die Stellungnahme des Bundesrates mit dem GG vereinbart ist: es geht folglich um Kompetenzen des Bundestages auf der einen und des Bundesrates auf der anderen Seite. II. Parteifähigkeit Die A-Fraktion müsste im Organstreitverfahren parteifähig sein. Das ergibt sich daraus, dass der A-Fraktion wenigstens durch die Geschäftsordnung des BT eigene Rechte zugewiesen sind. III. Rechtsbeeinträchtigung Die A-Fraktion muss geltend machen können, dass sie selbst oder der BT durch das beanstandete Verfahren - des Bundesrates - in ihren oder ihm durch das GG übertragenen Rechten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist. Das setzt voraus, dass die zur Nachprüfung stehende Maßnahme des BR rechtserheblich ist und die Kompetenz des BT (oder der ihm angehörenden Fraktion) beeinträchtigt. In dem Stadium, in dem sich das Gesetzgebungsverfahren - nach dem Sachverhalt - befindet, kann eine Beeinträchtigung von Rechten des BT aber noch gar nicht vorliegen. Denn die von dem BR geäußerte vorläufige Ansicht zur Zustimmungsbedürftigkeit ist keine Rechte des BT schon verletzende oder unmittelbar gefährdende Maßnahme. 6