Finanzwissenschaft III. Theorie der Sozialpolitik Wintersemester 2008/2009

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1 Finanzwissenschaft III Theorie der Sozialpolitik Wintersemester 2008/2009 Grobgliederung der Veranstaltung 1. Das Sozialbudget: Kennziffern und Entwicklungstendenzen 2. Staatseingriffe bei asymmetrischer Information auf Versicherungsmärkten 3. Zur Versicherungsfunktion des Sozialstaates 4. Altruismus, Arbeitsethik und der Sozialstaat 5. Begründung für Staatseingriffe bei Gesundheitsgütern 6. Das Gesundheitssystem der Bundesrepublik Deutschland 7. Die optimale Ausgestaltung von Krankenversicherungsverträgen 8. Reform der GKV: Bürgerversicherung versus Kopfpauschale 9. Begründung von Staatseingriffen bei der Alterssicherung 10. Rentenversicherung im OLG Modell

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3 Vorbemerkung Many intellectuals in the US and Asia believe that European social welfare policies should be a blueprint for action in their own countries. But those policies, financed by high taxes and costly mandats on business, are mainly responsible for the enormous increase in European unemployment during the past decade and a halve. This European disease is hardly a model for other countries. Garry Becker, 1996 Dieses Zitat von Garry Becker beschreibt das weite Spektrum der unterschiedlichen Einschätzungen des Sozialstaates europäischer Prägung. Während er für die einen ein Vorbild ist, an dem sich die Politik ihrer eigenen Länder ausrichten sollte, ist er für die andere Seite eine Krankheit, welche u.a. die Arbeitslosigkeit in Europa verursacht hat. Ziel künftiger Politik muss es deshalb sein, diese Krankheit zu heilen, sprich den Wohlfahrtsstaat umzubauen, abzubauen oder gar ganz auszumerzen. Dieser Streit hinsichtlich der Beurteilung sozialstaatlicher Eingriffe in den Marktprozess ist nicht neu, die gesamte Entwicklung des europäischen Wohlfahrtsstaates seit dem letzten Jahrhundert ist durch die Auseinandersetzung unterschiedlicher Denkschulen geprägt. Dennoch muss festgestellt werden, dass gerade in Europa seit den 80er Jahren eine Umorientierung stattgefunden hat. Der Sozialstaat wird zunehmend skeptischer beurteilt, die Richtung der Diskussion hat sich signifikant verschoben. Während in den 70er Jahren noch über den Ausbau und die Weiterentwicklung des Sozialsystems nachgedacht wurde, steht heutzutage dessen Krise im Mittelpunkt. Diese Veranstaltung wird wohl keine endgültige Antwort geben auf die Frage, wie der Wohlfahrtsstaat zu beurteilen ist. Vielmehr soll sie dazu beitragen, die Diskussion in geeigneter Weise zu strukturieren. Zunächst einmal soll die Ausgangssituation genauer betrachtet werden. Was genau versteht man unter dem europäischen Wohlfahrtsstaat und was unterscheidet diesen bspw. von seinem amerikanischen Gegenstück? Welche konkreten Veränderungen haben gerade in den letzten Jahren stattgefunden, die seine künftige Funktionsfähigkeit gefährden könnten? Nach dieser Bestandsaufnahme wird zunächst nach der Begründung staatlicher Eingriffe gefragt. Letztendlich muss eine spezielle Art von Marktversagen vorliegen, welche durch den staatlichen Eingriff korrigiert werden soll. Auf Grundlage dieser theoretischen Erkenntnisse betrachten wir dann spezielle Bereiche des Sozialstaates, nämlich die Krankenversicherung und die Rentenversicherung. Wie sind diese Teilsysteme organisiert, erreichen die einzelnen Maßnahmen ihr Ziel und welche Reformmöglichkeiten gibt es für die Zukunft? Da die Analyse im wesentlichen im Rahmen theoretischer Modelle stattfindet, wird das Ergebnis natürlich durch diesen Rahmen und die dahinter stehenden Annahmen geprägt oder gar determiniert. Ideologische Vorurteile fließen jedoch immer in ökonomische Analysen mit ein. Formale Modellanalysen haben lediglich den Vorteil, dass die dahinterstehenden Annahmen explizit gemacht werden. Deshalb beansprucht die Vorlesung in keiner Weise, einen neutralen Standpunkt einzunehmen. Eine ganze Reihe aktueller Veröffentlichungen eignet sich zur Vertiefung des Stoff der Vorlesung. Corneo (2003) enthält verschiedene Kapitel zur staatlichen Versicherungsfunktion. Noch umfassender ist das Lehrbuch von Breyer und Buchholz (2007), welches direkt auf

4 verschiedene der nachfolgenden Kapitel bezug nimmt. Die Monographie von Breyer, Zweifel und Kifmann (2003) ist das Standardwerk im Bereich der Krankenversicherung. Zweifel und Eisen (2000) beschäftigen sich theoretisch und empirisch mit der Wirkungsweise von Versicherungsmärkten, Lampert und Althammer (2001) eignet sich i.d.r. als Nachschlagewerk für die institutionelle Ausgestaltung der verschiedenen Sozialversicherungssysteme. Neben diesen Lehrbüchern werden spezielle Aufsätze am Ende der einzelnen Kapitel angegeben oder als Kopiervorlagen bereitgestellt. Literatur: Breyer, F., P. Zweifel und M. Kifmann (2003): Gesundheitsökonomie, Berlin, 4. Auflage. Breyer, F. und W. Buchholz (2007): Ökonomie des Sozialstaats, Berlin. Corneo, G. (2003): Öffentliche Finanzen: Ausgabenpolitik, Tübingen. Lampert, H. und J. Althammer (2001): Lehrbuch der Sozialpolitik, Berlin, 6. Auflage. Zweifel, P. und R. Eisen (2000): Versicherungsökonomie, Berlin.

5 Kapitel 1 Die Krise des Sozialstaates: Kennziffern und Entwicklungstendenzen Dieses Kapitel entwickelt die zentralen institutionelle Grundlagen. Wir betrachten zunächst die Ausgestaltung des Systems der sozialen Sicherung in der Bundesrepublik und anderen europäischen Staaten. Anschließend werden die wichtigsten Problembereiche thematisiert. 1.1 Struktur und Entwicklung der Sozialausgaben in Deutschland Um sich zunächst einmal einen groben Überblick zu verschaffen, beginnen wir mit der Entwicklung des sog. Sozialbudgets in der Bundesrepublik. Dieses wird jährlich erstellt. Es gliedert die gesamten Sozialleistungen nach Institutionen, Funktionen und Finanzierung. Tabelle 1.1: Entwicklung des Sozialbudgets in der BRD in Mrd. e 32,5 86,5 230,0 344,5 562,4 645,6 685,1 693,4 700,2 in % des BIP 21,1 24,6 30,0 27,0 31,2 31,8 32,5 Sozialbeiträge - 26,5 32,4 35,5 38,1 41,0 41,3 41,3 40,6 Quelle: SVR (2007), Tabelle 70*. Tabelle 1.1 zeigt, dass seit den 60er Jahren die Ausgaben für Sozialleistungen zwar stetig gestiegen sind, dass jedoch die Sozialleistungsquote, also der Prozentsatz der Sozialleistungen am Bruttoinlandsprodukt seit Mitte der 70er Jahre mit etwa 33 Prozent nahezu konstant geblieben ist. Auf den ersten Blick ist dieser Befund doch etwas überraschend. Schließlich wird die Forderung nach dem Abbau sozialer Leistungen oftmals auch mit dem Hinweis auf die angeblich ausufernden Ausgaben begründet. Betrachtet man die Entwicklung der jährlichen Veränderungen, so zeigt sich, dass in der ersten Hälfte der 90er Jahre die Sozialleistungen drastisch angestiegen sind. Dies ist wohl im wesentlichen auf Sondereffekte im Zuge der deutschen Wiedervereinigung zurückzuführen. Ab 1997 wurde dann jedoch abgebremst, so dass seitdem die Sozialausgaben wesentlich geringer wachsen als das BIP. Die einzelnen Leistungen (oder Institutionen) des Sozialbudgets spiegeln die beiden zentralen Kernziele des Wohlfahrtsstaates wieder: 1

6 1. Sicherung gegenüber dem Eintritt von Lebensrisiken (Krankheit, Alter, Arbeitslosigkeit); 2. Bereitstellung eines Existenzminimums. Tabelle 1.2 zeigt die gegenwärtige Zusammensetzung des Sozialbudgets und deren Entwicklung über die Zeit. Tabelle 1.2: Sozialleistungen nach Institutionen Sozialbudget insgesamt Allgemeine Systeme 48,8 48,5 56,1 59,8 65,5 66,7 66,1 davon: Rentenversicherung 29,9 29,7 30,2 30,8 32,2 34,5 34,3 Krankenversicherung 14,5 14,4 19,0 20,1 19,5 19,9 20,9 Arbeitsförderung 1,8 2,1 4,9 7,0 9,8 10,6 11,9 Leistungssysteme des öff. Dienstes 14,7 13,8 9,9 9,2 7,2 7,6 7,1 Arbeitgeberleistungen 7,3 10,7 10,5 11,3 7,7 8,1 8,1 Entschädigungen 12,4 6,7 3,7 2,4 0,8 0,7 0,6 Förder- und Fürsorgesysteme 4,7 7,3 10,6 9,8 7,6 8,2 6,9 davon: Sozialhilfe 1,8 1,9 2,8 4,2 3,7 4,0 3,1 indirekte Leistungen 11,7 12,4 8,4 6,6 10,3 10,7 10,3 Quelle: SVR (2007), Tabelle 70*. Mehr als die Hälfte der Gesamtleistungen 2002 wurde für Renten- und Krankenversicherung bereitgestellt. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Pensionen des öffentlichen Dienstes sowie die betriebliche Altersvorsorge jeweils getrennt aufgeführt wurden. Insgesamt ist der Anteil der Versicherungssysteme an den Gesamtausgaben stetig angestiegen während der Anteil der Entschädigungen (z.b. Lastenausgleich, Wiedergutmachung etc.) stetig gesunken ist. Auch der Ausgabenanteil der Sozialhilfe im Sozialbudget ist ständig gestiegen. Inzwischen nimmt er nach den Ausgaben für Arbeitsförderung und Pensionen die fünfte Stelle bei den staatlichen Leistungen ein 1. Die interessante Frage ist natürlich, wie diese Leistungen des Sozialstaates finanziert werden. Je nach Leistungsstruktur, -umfang und -finanzierung unterscheidet man drei Sozialstaatstypen: Noch in der Tradition von Bismarck ist das sog. Versicherungsmodell begründet. Ziel ist hier vor allem die Absicherung gegen Risiken der Arbeitswelt, des Alterns und der Krankheit. Zur Finanzierung der Leistungen werden Beiträge von den 1 Betriebliche Leistungen wie Entgeltfortzahlungen zählen nicht zu den staatlichen Leistungen. 2

7 Versicherten (in der Regel den Erwerbstätigen) erhoben. Wichtig ist nun, dass die bei Eintritt des Versicherungsfalles ausgezahlten Leistungen im wesentlichen auf Grundlage der vorher entrichteten Beiträge bemessen werden. Das auf Beverigde zurückgehende sog. Fürsorgemodell ist vor allem darauf ausgerichtet, eine menschenwürdige Existenz zu gewährleisten. Deshalb greift es vor allem dann ein, wenn eine individuelle Notlage vorliegt. Die dabei anfallenden Transferleistungen werden aus allgemeinen Steuermitteln finanziert. Schließlich werden auch solche Leistungen aus Steuermitteln finanziert, welche für besondere Gruppen der Gesellschaft (z.b. Beamte oder Kriegsopfer) bereitgestellt werden. Dieses sog. Versorgungsmodell stellt ein drittes Gestaltungsprinzip der Sozialpolitik dar. Betrachtet man nun die Struktur der Leistungen in der Bundesrepublik, so sollte es nicht verwundern, dass die Finanzierung dieser Ausgaben im wesentlichen durch Sozialbeiträge von Arbeitgebern und geschützen Personen (also Arbeitnehmer, Selbständige und Rentner) erfolgt. Ganz grob werden etwa 30 Prozent der staatlichen Sozialausgaben durch staatliche Zuweisungen und die verbleibenden 70 Prozent durch Sozialbeiträge finanziert. Der Beitragssatz zur Sozialversicherung hat sich zwischen 1970 und 2000 von 26,5 Prozent auf 41 Prozent erhöht (s.o.). Im wesentlichen ist dies zurückzuführen auf den Anstieg der Kranken- und Arbeitslosenversicherung. Erklärtes Ziel der Bundesregierung ist es nun, die Sozialbeiträge wieder unter 40 Prozent des Bruttolohnes zu drücken. Insgesamt lässt sich der deutsche Wohlfahrtsstaat daher durch seine überwiegend beitragsfinanzierten Leistungen charakterisieren, welche (wie wir z.b. bei der Rente noch sehen werden) an die Einkommensposition gebunden sind. Die aus allgemeinen Steuermitteln finanzierte Sozialhilfe bildet lediglich eine letzte Absicherung nach unten. Man spricht hier auch häufig vom sog. kontinentaleuropäischen Sicherungsmodell. Im nächsten Abschnitt werden kurz die in anderen Staaten existierenden Sicherungssysteme eingeführt. 1.2 Sozialsysteme im internationalen Vergleich Ein ähnliches Sicherungsmodell wie in Deutschland existiert auch in Frankreich, Österreich und den Benelux-Staaten. Daneben gibt es noch drei weitere Typen von sozialer Sicherung in Europa, vgl. Europäische Kommission (1996). Im Vereinigten Königreich und in Irland gilt das sog. angelsächsische Sicherungsmodell. Wichtig ist hier vor allem, dass die Versicherungsleistungen relativ niedrig sind und die bedarfsgeprüften Sozialhilfeleistungen eine große Rolle spielen. Eine flächendeckende allgemeine Gesundheitsfürsorge (auf niedrigem Niveau) wird ebenfalls aus Steuermitteln finanziert. Das amerikanische Sozialsystem kann auch in diese Gruppe eingeordnet werden. Im Gegensatz dazu wird das sog. skandinavische Modell in Dänemark, Schweden, Norwegen und Finnland praktiziert. Die Leistungen werden hier auch überwiegend aus Steuermitteln finanziert, allerdings ist der Versicherungsschutz wesentlich höher. In manchen Fällen ist der Versicherungsschutz fast vollständig vor allem dann, wenn die Versicherten noch zusätzlich aus obligatorischen betrieblichen Systemen Leistungen erhalten 2. Schließlich werden die südeuropäischen Staaten Italien, Spanien, Griechenland, und Portugal zu einer vierten Gruppe zusammengefasst. Die Sozialsysteme in diesen Ländern zeichnen sich vor allem aus durch ein niedriges Leistungsniveau bei dem häufig noch 2 In den 90er Jahren wurde der Wohlfahrtsstaat in fast allen skandinavischen Ländern umgebaut, so dass solche Auswüchse immer seltener werden. 3

8 erhebliche Sicherungslücken vorliegen. Diese werden zumindest zum Teil durch die bestehenden (größeren) Familienstrukturen kompensiert. Tabelle 1.3: Sozialschutz in Europa Gesamtausgaben Finanzierung 1996 in % des BIP Steuern Sozialb. Sonst Belgien 26,8 30,0 20,4 70,4 9,2 Dänemark 30,3 33,6 68,9 24,9 6,2 Deutschland 25,4 30,5 30,0 67,6 2,4 Griechenland 22,7 23,3 30,3 61,4 8,3 Spanien 20,4 22,4 27,8 69,6 2,6 Frankreich 27,7 30,8 20,2 77,9 1,9 Irland 19,1 18,9 63,0 36,1 0,9 Italien 24,1 24,8 29,6 67,3 3,1 Niederlande 32,5 30,9 16,4 67,6 16,0 Österreich 26,7 29,5 35,7 63,8 0,6 Portugal 15,5 21,6 42,2 42,8 15,0 Finnland 25,5 32,1 44,6 48,3 7,2 Schweden 32,9 34,8 45,3 46,8 7,9 Großbritannien 23, ,5 39,1 12,3 EU-15 25,4 28,7 31,4 63,5 5,1 Quelle: BMF (2000), Soziale Sicherung in Europa, Bonn. Tabelle 1.3 zeigt, dass teilweise beträchtliche Unterschiede innerhalb Europas bei den Sozialausgaben existieren. Während sie in Irland, Portugal und Spanien nahe bei 20 Prozent des BIP lagen, nähern sie sich in den skandinavischen Ländern Dänemark, Schweden und Finnland der Marke von 35 Prozent. Deutschland liegt mit seinem Anteil von etwa 30 Prozent über dem EU Durchschnitt 3. Insgesamt sind die Ausgaben im Zeitraum zwischen 1990 und 1996 um etwa 3 Prozentpunkte auf 28,7 Prozent des BIP angestiegen. Allerdings gingen die Ausgaben in einigen Mitgliedstaaten (Irland, Niederlande) auch wieder zurück. Betrachtet man die Struktur der Sozialschutzausgaben, so zeigt sich, dass der Bereich Alter in den meisten EU-Staaten den höchsten Ausgabeposten einnimmt. Im EU- Durchschnitt entfallen 44,8 % auf diese Funktion. Dennoch gibt es auch beträchtliche Schwankungen bei den Ausgaben in diesem Bereich, was im wesentlichen auf Unterschiede in der demographischen Struktur zurückzuführen ist. So liegt Irland mit seiner jungen Bevölkerung weit unter dem EU-Durchschnitt, während Italien mit seiner stark überalterten Bevölkerung weit über dem EU-Durchschnitt liegt. Ausgaben für Krankheit/Gesundheitsvorsorge spielen in Portugal, den Niederlanden, Irland und Finnland die wichtigste Rolle. Neben demographischen Faktoren liegt dies vor allem an nationalen Besonderheiten. So wurde in den Niederlanden bspw. bis weit in die 90er Jahre die Er- 3 Die Abweichungen zur Tabelle 1.1 ergeben sich, weil dort u.a. auch betriebliche Sozialleistungen aufgeführt wurden. 4

9 werbsunfähigkeitsrente als Ventil für Arbeitsmarktprobleme eingesetzt. Bei den Ausgaben für Arbeitslosigkeit ist zu beachten, dass diese nicht immer das nationale Niveau der Arbeitslosigkeit widerspiegeln. Noch immer gibt es erhebliche Unterschiede beim Versicherungsschutz und der Höhe der Arbeitslosenunterstützung innerhalb der EU. Auch auf der Einnahmenseite weisen die europäischen Sozialsysteme zum Teil beträchliche Unterschiede auf. Der rechte Teil von Tabelle 1.3 zeigt, daß die Sozialbeiträge in den meisten Mitgliedstaaten die wichtigste Einnahmequelle darstellten, im EU-Durchschnitt lag ihr Anteil 1996 bei 63,5 %. Während Belgien, Deutschland, Spanien, Frankreich und die Niederlande weit über diesem Durchschnitt lagen, wurden in Dänemark, Irland und dem Vereinigten Königreich die Sozialausgaben zum größten Teil aus staatlichen Zuweisungen finanziert. Dies spiegelt die bereits eingangs erwähnten nationalen Unterschiede in den Sozialsystemen wider. In der ersten Hälfte der 90er Jahre ist der Anteil steuerfinanzierter staatlicher Zuweisungen im EU-Durchschnitt angestiegen. Die Entwicklung war jedoch in den einzelnen Mitgliedsländern sehr unterschiedlich, so dass man keinerlei Konvergenztendenzen bei der Entwicklung der Finanzierungsstrukturen erkennen kann. Umgekehrt ist der Finanzierungsanteil der Sozialbeiträge zurückgegangen. Mit wenigen Ausnahmen (Belgien, Niederlande, Dänemark) ist dies darauf zurückzuführen, daß der Arbeitgeberanteil der Sozialbeiträge gesunken ist. Zu beachten ist jedoch, dass diese internationalen Vergleiche mit Vorsicht zu interpretieren sind. Zum einen macht der Vergleich der Bruttosozialausgaben wenig Sinn, wenn in den einzelnen Ländern die verschiedenen Sozialtransfers ganz unterschiedlich mit direkten Steuern belastet werden. Außerdem müssten auch die unterschiedlichen indirekten Steuern, welche auf die Sozialausgaben entfallen, berücksichtigt werden. Berücksichtigt man diese steuerlichen Aspekte, dann werden die Sozialleistungsquoten tendentiell sinken und vermutlich auch die internationalen Niveauunterschiede etwas nivelliert. Schließlich gibt es eine ganze Reihe von steuerlichen Vergünstigungen welche in ihrer Funktion Sozialtransfers sehr nahe kommen (vgl. indirekte Leistungen in Tabelle 1.2). Letzteres führt dazu, dass die Sozialleistungsquoten in der Tendenz zu gering ausgewiesen werden. Literatur: Europäische Kommission (1996): Soziale Sicherheit in Europa 1995, Brüssel. Hahlen, J. (2002): Entwicklungen des deutschen Sozialstaates - Daten der amtlichen Statistik, Wirtschaft und Statistik 12, Sinn, H.-W. (2000): Sozialstaat im Wandel, in: R. Hauser (Hrsg.): Die Zukunft des Sozialstaats,