GLIEDERUNG I. Einleitung 1 1. Problemstellung: 1 2. Zielsetzung 3 3. Methodik 4 4. Objektklärung und Begriffsbestimmung 6 4.1. Corporate Governance in Deutschland 6 4.2. Öffentlicher Sektor 9 4.3. Kommunales Unternehmen 9 a) Kommune 9 aa) Bürgermeister 10 bb) Gemeinderat / Stadtrat 11 cc) Ausschüsse 11 dd) Verwaltung 12 b) Kommunales Unternehmen 12 aa) Wirtschaftliches kommunales Unternehmen 13 bb) Nicht-wirtschaftliches kommunales Unternehmen (Hoheitsbetrieb) 14 c) Bedeutung kommunaler Unternehmen 15 d) Entstehung kommunaler Unternehmen 16 aa) Formelle Privatisierung 17 bb) Materielle Privatisierung 17 cc) Privatisierung auf kommunaler Ebene 18 dd) Rechtsformen in der kommunalen Praxis 19 e) Rechtsrahmen kommunaler Unternehmen 21 aa) Bundesrecht 21 bb) Landesrecht 23 cc) Unternehmenssatzungen/ -Verfassungen 23 4.4. Bezeichnung des Kodex für kommunale Unternehmen 24 VII Kersting, Friedrich-Wilhelm Corporate Governance im öffentlichen Sektor 2008 digitalisiert durch: IDS Basel Bern
II. Allgemeiner konzeptioneller Teil 25 1. Abgrenzung des kommunalen vom privaten Sektor 25 1.1. Gewinnmotiv/Gemeinwohlorientierung 25 a) Öffentlicher Zweck 26 b) Leistungsfähigkeit und Bedarf 28 c) Subsidiarität 29 d) Sonderregelungen 30 e) Örtlichkeitsprinzip/ Territorialprinzip 31 f) Fazit 32 1.2. Unternehmerisches Risiko 33 1.3. Finanzierung/Finanzkraft 33 1.4. Politikeinfluss 34 1.5. Preiskalkulation 35 1.6. Prüfung/Aufsicht 36 a) Prüfling durch Externe (Wirtschaftsprüfer) 36 aa) Pflichtprüfiing 36 bb) Erweiterte Abschlussprüfung ( 53 I HGrG) 37 b) Prüfung durch die Verwaltung 39 aa) Örtliche Prüfung 39 bb) Überörtliche Prüfung 40 1.7. Prinzipal-Agent-Beziehung 41 a) Private Unternehmen 41 b) Kommunales Unternehmen 42 1.8. Fazit 43 2. Problemstellungen des öffentlichen Sektors 44 2.1. Steuerungsverlust durch Ausgliederung 44 a) Eigen- und Regiebetriebe 44 b) Beteiligungsunternehmen 45 aa) Aktiengesellschaft 46 vin
bb) GmbH 48 c) Fazit 50 2.2. Auswahl des Führungspersonals 51 2.3. Mangelhaftes Beteiligungsmanagement 53 2.4. Ineffizienzen 55 2.5. Zielkonflikte 56 2.6. Schwächen bei der Abschlussprüfung 56 2.7. Politikeinfluss 58 2.8. Prinzipal-Agent-Problematik 59 3. Lösungsansatz: Ein Kodex für kommunale Unternehmen 61 3.1. Vorzüge eines Kodex 61 3.2. Schwächen eines Kodex 62 3.3. Sanktions- und Anreizmechanismen 62 a) Sanktionsmechanismen 62 aa) Markteffekt 63 bb) Öffentlicher Druck 63 cc) Haftung 63 b) Anreizmechanismen 64 c) Zwischen-Fazit 65 3.4. Zielsetzung des PCGK 78 a) Ordnungsfunktion 66 b) Steuerungsfunktion 66 c) Transparenzfunktion 67 3.5. Bisherige Ansätze zur Erreichung dieser Ziele 68 a) Institutionelle Initiativen 68 aa) European Governance (Europäische Kommission) 68 bb) "Guidelines on Corporate Governance of State- Owned Enterprises" (OECD) 68 IX
b) Internationale Initiativen 69 c) Nationale Initiativen 70 3.6. Public-Corporate-Governance-Kodex 71 a) Deutscher Corporate-Governance-Kodex als Grundgerüst 71 aa) Systematik des DCGK 72 bb) Struktur und Inhalt des DCGK 74 b) Lösungsansätze zu den Problemstellungen kommunaler Unternehmen 76 aa) Steuerungsverlust durch Ausgliederung 76 bb) Auswahl des Führungspersonals (operatives Management) 79 cc) Mangelhaftes Beteiligungsmanagement 80 dd) Ineffizienzen 81 ee) Zielkonflikte 83 ff) Schwächen bei der Abschlussprüfung 83 gg) Politikeinfluss 84 hh) Prinzipal-Agent-Problematik 84 c) Struktur des Public-Corporate-Governance-Kodex 85 III. Besonderer praktischer Teil 86 1. Umfrage zu kommunalen Problemen 86 1.1. Ziel 86 1.2. Zielgruppe 86 1.3. Methodik 86 1.4. Grenzen 87 1.5. Umfrageergebnisse 88 a) Ausgliederung/ Unternehmenskontrolle 88 b) Führungspersonal/ Personalmanagement 90 c) Beteiligungsmanagement 92
d) Effizienz 93 e) Zielkonflikte/ Unternehmensziele 94 f) Abschlussprüfung 96 g) Politikeinfluss 97 h) Transparenz (Prinzipal-Agent-Problematik) 98 1.6. Fazit 99 2. Expertengespräche über die aufgezeigten Lösungsansätze 100 2.1. Ziel 100 2.2. Zielgruppe 100 2.3. Methodik 100 2.4. Grenzen 100 2.5. Ergebnisse 101 a) Unternehmensführung (operatives Management) 101 b) Aufsichtsrat 102 c) Beteiligungsmanagement 103 2.6. Auswertung der Experteninterviews 104 a) Altersgrenze für Mitglieder der Unternehmensführung und des Aufsichtsrates 104 b) Offenlegung der Gehälter der Führungs- und Aufsichtsgremien 105 3. Fazit 106 IV. Schlussfolgerungen 107 1. Umsetzung in der kommunalen Praxis 107 1.1. Initiierung 107 1.2. Kommunalpolitische Umsetzung 107 a) Information der Fraktionen 108 b) Beratung im Fachausschuss 108 c) Verabschiedung durch den Gemeinderat 109 XI
1.3. Verwaltungstechnische Umsetzung 109 1.4. Aufbau eines Beteiligungsmanagement 110 a) Beteiligungsverwaltung 111 b) Beteiligungscontrolling 112 aa) Operatives Controlling 112 bb) Strategisches Controlling 113 c) Mandatsbetreuung 115 d) Beteiligungsbericht 115 e) Personalmanagement 116 f) Strategisches Beteiligungsmanagement 117 2. Ausblick und treibende Kräfte 118 2.1. Kommunen 118 2.2. Kommunale Unternehmen;' Unternehmensführung 119 2.3. Gesellschaft'Öffentlichkeit 121 2.4. Verbände und Interessenvertreter 122 2.5. Politik 122 2.6. Wirtschaftsprüfer/Wirtschaftsprüfungsgesellschaften 123 2.7. Landesrechnungshöfe 124 2.8. Wissenschaft und Lehre 124 2.9. Fazit 125 3. Gesamtfazit und Empfehlung für weitere Forschungsprojekte 126 Public Corporate-Governance-Kodex (PCGK) 128 Anhang 149 Abkürzungsverzeichnis 162 Literatur- und Quellenverzeichnis: 165 XII