LÖSUNGSVORSCHLAG 4. FALL - WIE GEWONNEN SO ZERRONNEN A. Zulässigkeit... 3 I. Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges... 3 1 1. Aufdrängende Sonderzuweisung... 3 2. Generalklausel 40 Abs. 1 S. 1 VwGO... 3 a) Öffentlich-rechtliche Streitigkeit... 3 b) nicht verfassungsrechtlicher Art (+)... 4 c) abdrängende Sonderzuweisung (-)... 4 II. Statthafte Klageart... 4 III. Klagebefugnis... 4 IV. Ordnungsgemäßes Vorverfahren... 4 V. Klagefrist... 5 VI. Richtiger Klagegegner... 5 VII. Beteiligten- und Prozessfähigkeit... 5 VIII. Allgemeines Rechtsschutzbedürfnis... 5 IX. Ergebnis der Zulässigkeit... 5 B. Begründetheit... 5 I. Ermächtigungsgrundlage... 5 1. Anwendbarkeit des LVwG... 5 2. Vorliegen eines Verwaltungsakts... 6 II. Formelle Rechtmäßigkeit der Aufhebungsentscheidung... 6 III. Materielle Rechtmäßigkeit der Aufhebungsentscheidung... 6 1. Tatbestandsvoraussetzungen... 6 a) Rechtswidrigkeit des Subventionsbescheides nach innerstaatlichem Recht... 6 b) Rechtswidrigkeit des Subventionsbescheides nach Gemeinschaftsrecht... 7 aa) Formell... 7 bb) Materiell... 7 2. Rechtsfolge... 7 a) Begünstigender Verwaltungsakt nach 116 Abs. 1 S. 2 LVwG... 7 b) Vertrauensschutz des U nach 116 Abs. 2 LVwG... 8 aa) Einmalige oder laufende Geldleistung... 8 bb) Tatsächliches Vertrauen des U... 8
cc) Schutzwürdigkeit des Vertrauens des U... 8 (1) Ausschluss der Schutzwürdigkeit gem. 116 Abs. 2 S. 3 Nr. 3 LVwG... 8 (2) Ausschluss der Schutzwürdigkeit gem. 116 Abs. 2 S. 1 a.e. LVwG... 9 dd) Zwischenergebnis... 9 c) Einhaltung der Rücknahmefrist nach 116 Abs. 4 S. 1 LVwG... 9 d) Ausübung des Rücknahmeermessens im Übrigen... 10 3. Zwischenergebnis... 10 IV. Ergebnis der Begründetheit... 10 C. Gesamtergebnis... 10 2
Gutachten: Die Klage hat Aussicht auf Erfolg, soweit sie zulässig und begründet ist. A. Zulässigkeit I. Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges 1. Aufdrängende Sonderzuweisung - besondere gesetzliche Vorschrift, die Streitigkeit den Verwaltungsgerichten zuweist (-) 2. Generalklausel 40 Abs. 1 S. 1 VwGO a) Öffentlich-rechtliche Streitigkeit Was ist Streitgegenstand? hier: Streit um Rechtmäßigkeit der Subventionsaufhebung Welches ist die streitentscheidende Norm? - 116, 117 LVwG Gehört die streitentscheidende Norm dem öffentlichen Recht an? - Aufhebung auf der Grundlage der 116, 117 LVwG actus-contrarius-gedanke (auch Kehrseiten-Theorie): öffentlich-rechtliche Streitigkeit, wenn Grundverwaltungsakt (hier: Subventionsbescheid) öffentlich-rechtlich war (P) Subvention als solche im Rahmen eines zivilrechtlichen Darlehensvertrages ausgezahlt, daher Streitigkeit nach 13 GVG (ordentlicher Rechtsweg)? Zweistufentheorie - 1. Stufe = Ob, d.h. Entscheidung über Vergabe der Subvention, stets öffentlichrechtlich, i.d.r. durch Verwaltungsakt - 2. Stufe = Wie, d.h. Abwicklung der Subvention, in der Regel über zivilrechtlichen Vertrag wie Bürgschaft oder Darlehen Hinweis: Ähnliche Bedeutung hat die Zweistufentheorie, wenn es um den Zugang zu bzw. die Benutzung von öffentlichen Einrichtungen geht. In einem solchen Fall hat die eigentliche Zulassungsentscheidung immer öffentlich-rechtlichen Charakter und muss daher ggf. vor den Verwaltungsgerichten angegriffen werden. Die Ausgestaltung der Benutzung kann auf der zweiten Stufe in öffentlich-rechtlicher Weise (Regelung des Benutzungsverhältnisses durch Satzung) oder zivilrechtlich (Regelung des Benutzungsverhältnisses durch AGB) erfolgen. 3
hier: Frage nach Aufhebung des Bescheides betrifft Entscheidung über das Ob der Zahlung daher: öffentlich-rechtliche Streitigkeit (+) 4 b) nicht verfassungsrechtlicher Art (+) c) abdrängende Sonderzuweisung (-) II. Statthafte Klageart - Anfechtungsklage gem. 42 Abs. 1, 1. Alt. VwGO statthaft, wenn Aufhebung der Subventionsbewilligung belastender Verwaltungsakt i.s.d. 106 Abs. 1 LVwG - VA = hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem hier: Gebiete des öffentlichen Rechts trifft, und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. - auch hier ist der actus contrarius-gedanke anwendbar: wenn die Subventionsbewilligung ein VA ist, dann ist ihre Aufhebung gleicher Natur VA (+) - belastend (+) konkreter Entzug der zunächst gewährten Begünstigung mit unmittelbarer Wirkung daher: Anfechtungsklage (+) III. Klagebefugnis - Möglichkeit der Rechtsverletzung gem. 42 Abs. 2 VwGO - Möglichkeitstheorie = aus dem Vortrag des Klägers ergibt sich zumindest die Möglichkeit einer Verletzung subjektiver Rechte hier: Adressatengedanke - als Adressat des Aufhebungsbescheids zumindest Verletzung der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG möglich, daneben mögliche Rechtsverletzung durch Entziehung eines sog. öffentlich-rechtlichen Besitzstandes (= subjektives öffentliches Recht), welcher zuvor durch Bewilligungsbescheid eingeräumt worden war daher: Klagebefugnis (+) IV. Ordnungsgemäßes Vorverfahren - bei Anfechtungsklage grundsätzlich Vorverfahren gem. 68 Abs. 1 S. 1 VwGO erforderlich - Entbehrlichkeit gem. 68 I S. 2 VwGO hier: Entbehrlichkeit wegen Erlass des streitigen VAs durch Landesregierung Landesregierung = oberste Landesbehörde gem. 4, 5 I 1. Alt. LVwG 68 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 VwGO (+)
V. Klagefrist - Einmonatige Klagefrist gem. 74 Abs. 1 S. 2 VwGO durch sofortige Klageerhebung gewahrt VI. Richtiger Klagegegner - 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.v.m. 6 S. 2 AG VwGO SH: Behördenprinzip - Landesregierung als erlassende oberste Landesbehörde ( 5 I LVwG) richtiger Klagegegner VII. Beteiligten- und Prozessfähigkeit - U als natürliche Person gem. 61 Nr. 1, 1. Alt. VwGO beteiligten- und gem. 62 Abs. 1 Nr. 1 VwGO prozessfähig - Landesregierung als oberste Landesbehörde beteiligtenfähig gem. 61 Nr. 3 VwGO i.v.m. 6 S. 1 AG VwGO SH und prozessfähig durch Vertreter gem. 62 Abs. 3 VwGO (Ministerpräsident gem. 2 GO Landesreg. SH) VIII. Allgemeines Rechtsschutzbedürfnis - (+) IX. Ergebnis der Zulässigkeit - Anfechtungsklage des U zulässig B. Begründetheit Die Anfechtungsklage des U ist begründet, soweit der Aufhebungsbescheid rechtswidrig ist und der U in seinen subjektiven Rechten verletzt ist. I. Ermächtigungsgrundlage - Aufhebung der Bewilligung könnte nach Maßgabe der 116 f. LVwG erfolgt sein - Voraussetzungen: Anwendbarkeit des LVwG statt VwVfG und Charakter der Bewilligungsentscheidung als Verwaltungsakt 1. Anwendbarkeit des LVwG - gem. 1 Abs. 1 LVwG Anwendbarkeit bei öffentlich-rechtlicher Verwaltungstätigkeit der schleswig-holsteinischen Behörden hier: Verwaltungstätigkeit der schleswig-holsteinischen Landesregierung (P) unmittelbarer Zusammenhang der Aufhebung mit Gemeinschaftsrecht, insb. Forderungen der Kommission, daher Anwendbarkeit vorrangigen Gemeinschaftsrechts? Lösung: in Art. 108 Abs. 2 AEUV nur Regelung, dass ggf. Aufhebung/Umgestaltung zu erfolgen hat, aber keine Aussage zu maßgeblichem Verfahrensrecht, (noch) kein 5
Vorhandensein eines gemeinschaftsrechtlichen Verwaltungsverfahrensrechts, daher Rückgriff auf nationales Verfahrensrecht für die Umsetzung der Kommissionsentscheidung erforderlich Beachte: u.u. gemeinschaftsrechtskonforme Auslegung der Verfahrensregelungen erforderlich! daher: Anwendbarkeit des LVwG (+) 2. Vorliegen eines Verwaltungsakts - Bewilligungsentscheidung als hoheitliche Einräumung eines unmittelbaren rechtlichen Vorteils im Einzelfall daher: Verwaltungsakt i.s.d. 106 Abs. 1 LVwG (+) II. Formelle Rechtmäßigkeit der Aufhebungsentscheidung - Zuständigkeit: Landesregierung (+) - Verfahren: Anhörung des U gem. 87 Abs. 1 LVwG (+) - Formvorschriften: allgemeine Vorschriften (+), Begründung (+), Bekanntgabe (+) III. Materielle Rechtmäßigkeit der Aufhebungsentscheidung 1. Tatbestandsvoraussetzungen Hinweis: In der Falllösung ist es sehr wichtig, sauber zwischen der behördlichen Aufhebung nach 116 und 117 LVwG zu unterscheiden: Während 116 LVwG einen rechtswidrigen Verwaltungsakt voraussetzt, kommt bei einem rechtmäßigen Verwaltungsakt nur 117 LVwG für seine Aufhebung in Betracht. Je nach Anhaltspunkten im Sachverhalt bietet es sich an, mit 116 LVwG zu beginnen und den Ausgangsverwaltungsakt (ggf. in gebotener Kürze) auf seine Rechtswidrigkeit hin zu untersuchen. Wird diese verneint, prüft man im Anschluss, ob die Voraussetzungen für einen Widerruf nach 117 LVwG vorliegen. a) Rechtswidrigkeit des Subventionsbescheides nach innerstaatlichem Recht - mögliche Rechtswidrigkeit wegen fehlender gesetzlicher Grundlage für die Vergabe der Subvention (= Verstoß gegen Vorbehalt des Gesetzes) (P) Weite des Gesetzesvorbehalts in Subventionsfällen umstritten 1. Ansicht: Erforderlichkeit einer konkreten gesetzlichen Grundlage (Gesetzesvorbehalt) für jegliches Handeln aller Staatsorgane, auch bei Begünstigungen - Pro: Gefahr der Wettbewerbsverzerrungen zu Lasten nicht begünstigter Konkurrenten, vergleichbare Qualität einer Nichtgewährung mit einem klassischen Grundrechtseingriff hier: in SH kein Investitionshilfegesetz Verstoß gegen strengen Gesetzesvorbehalt (+) 6
2. Ansicht: im Falle von begünstigendem Handeln, insb. Subventionsvergabe, keine konkrete gesetzliche Grundlage erforderlich, sofern ausreichende parlamentarische Willensäußerung gegeben (Parlamentsvorbehalt) - Pro: Gesetzesvorbehalt kein Selbstzweck, Schutz vor ungerechtfertigter Ungleichbehandlung/staatlicher Willkür bereits durch allgemeinen Gleichheitssatz hier: Festschreibung der Mittel für Subventionierung im Haushaltsplan (= hinreichende parlamentarische Willensäußerung) und Sicherstellung gerechter Verteilung durch Subventionsrichtlinien Verstoß gegen Gesetzesvorbehalt in Form des Parlamentsvorbehalts (-) - Stellungnahme erforderlich, beide Ansichten vertretbar Hinweis: Wer sich für die strengere Ansicht entscheidet und damit bereits Rechtswidrigkeit nach nationalem Recht bejaht, muss dennoch wegen des umfassenden Charakters des Rechtsgutachtens auch die Vereinbarkeit der Subvention mit Gemeinschaftsrecht prüfen. 7 b) Rechtswidrigkeit des Subventionsbescheides nach Gemeinschaftsrecht - auch Gemeinschaftsrechtswidrigkeit erfüllt Voraussetzung für 116 LVwG - Hintergrund: Vorrang des Gemeinschaftsrechts aa) Formell - fehlende Anzeige des Darlehens durch die Regierung bei der Kommission = Verstoß gegen Notifizierungspflicht aus Art. 108 Abs. 3 AEUV bb) Materiell - Unvereinbarkeit mit Art. 107 AEUV festgestellt durch verbindliche Entscheidung der Kommission (Art. 288 Abs. 4 AEUV) - weder die BRD noch U haben irgendwelche Rechtsbehelfe gegen die Entscheidung ergriffen, daher ist sie bestandskräftig bzw. unanfechtbar gem. Art. 263 Abs. 6 AEUV geworden 2. Rechtsfolge - Ermessen über Rücknahmeentscheidung, besondere Determinierung (= Lenkung) des Ermessens im Rahmen begünstigender Verwaltungsakte a) Begünstigender Verwaltungsakt nach 116 Abs. 1 S. 2 LVwG = Begründung eines Rechts oder eines rechtlich erheblichen Vorteils hier: Bewilligung eines zinsvergünstigten Darlehens, Anspruch auf Abschluss des Darlehensvertrages bzw. Auszahlung der Darlehenssumme daher: Beschränkungen des Ermessens gem. 116 Abs. 2 und 4 LVwG
8 b) Vertrauensschutz des U nach 116 Abs. 2 LVwG aa) Einmalige oder laufende Geldleistung - (+) 2,5 Mio. Darlehen (langfristig rückzahlbar) bb) Tatsächliches Vertrauen des U - äußert sich insbesondere durch Dispositionen in Anbetracht des maßgeblichen Verwaltungsaktes hier: Verwendung des gewährten Darlehens zur Sanierung des Unternehmens cc) Schutzwürdigkeit des Vertrauens des U - 116 Abs. 2 S. 2 LVwG Vertrauen i.d.r. schutzwürdig, wenn Leistungen verbraucht oder schwer rückgängig zu machende Dispositionen getroffen wurden hier: (+), s.o. (1) Ausschluss der Schutzwürdigkeit gem. 116 Abs. 2 S. 3 Nr. 3 LVwG - aber möglicherweise Ausschluss der Schutzwürdigkeit: 116 Abs. 2 S. 3 Nr. 3 LVwG wegen Kenntnis bzw. grob fahrlässiger Unkenntnis der Rechtswidrigkeit des Subventionsbescheides - bzgl. der Kenntnis ist auf den Zeitpunkt des Leistungsverbrauchs abzustellen hier: positive Kenntnis von Gemeinschaftsrechtswidrigkeit erst ab Zustellung der Entscheidung der Europäischen Kommission vom 5.5.2003, z.z. des Verbrauchs (-) - grobe Fahrlässigkeit = Außerachtlassung der im Verkehr gebotenen Sorgfalt in besonders eklatanter Weise - EuGH: sorgfältige Wirtschaftsunternehmen müssen sich davon überzeugen, dass Notifizierungsverfahren von staatlicher Stelle ordnungsgemäß durchgeführt wurde Contra: letztlich Verkehrung des Vertrauensschutzgrundsatzes ins Gegenteil, Bürger als Wächter der Verwaltung Pro: in einschlägigen Wirtschaftskreisen hinreichende Bekanntheit der Notifizierungspflicht bei Beihilfen, umfangreiche und umfänglich bekannte Rechtsprechung des EuGH zu diesem Themenkreis hier: U führt Unternehmen mit 500 Angestellten, d.h. es kann davon ausgegangen werden, dass er jedenfalls laienhaft mit den einschlägigen Anforderungen für Beihilfen vertraut ist daher: Ausschluss der Schutzwürdigkeit des H (+) Hinweis: An dieser Stelle ist ein anderes Ergebnis gut vertretbar, insbesondere, wenn man einen größeren Schwerpunkt der Argumentation auf die Abgrenzung einfacher von grober Fahrlässigkeit legt und zumindest letztere verneint.
9 (2) Ausschluss der Schutzwürdigkeit gem. 116 Abs. 2 S. 1 a.e. LVwG - darüber hinaus denkbar: Entfallen der Schutzwürdigkeit des Vertrauens in Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme gem. 116 Abs. 2 S. 1 a.e. LVwG = sog. atypischer Fall, wenn besonders qualifiziertes öffentliches Interesse an der Rücknahme besteht hier: besonderes Interesse an der praktischen Wirksamkeit des europäischen Gemeinschaftsrechts (= effet utile), Art. 4 Abs. 3 AEUV = nationales Recht darf die Durchsetzung des materiellen Gemeinschaftsrechts nicht beeinträchtigen bzw. gar unmöglich machen - europarechtskonforme Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffes öffentliches Interesse geboten hier: mit Nichtdurchführung der Notifikation wird entscheidendes Instrument zur Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts beeinträchtigt, daher kann Vertrauen in eine auf diesem Wege gewährte auch materiell rechtswidrige Beihilfengewährung das öffentliche Interesse nicht überwiegen und muss somit zurückstehen dd) Zwischenergebnis daher: Vertrauensschutz des U nach 116 Abs. 2 LVwG insgesamt (-) c) Einhaltung der Rücknahmefrist nach 116 Abs. 4 S. 1 LVwG - 116 Abs. 4 S. 1 LVwG besonderer zeitlicher Schutz gegen Rücknahmeentscheidung = 1 Jahr seit Zeitpunkt der Kenntnisnahme von Tatsachen, die Rücknahme rechtfertigen (P) Welcher Zeitpunkt für Kenntnis maßgeblich 1. Ansicht: Kenntnis erster relevanter Tatsachen für evtl. Rechtswidrigkeit Bearbeitungsfrist hier: Kommissionsentscheidung vom 5.5.2003 2. Ansicht: Kenntnis aller für die Entscheidung maßgeblichen Tatsachen Entscheidungsfrist hier: spätestens mit Bestandskraft der Kommissionsentscheidung nach 2 Monaten, d.h. Anfang Juli 2003 Stellungnahme entbehrlich, da Rücknahme jedenfalls am 15.12.2005 verfristet - aber: möglicher Widerspruch mit effet utile-grundsatz (s.o.), wenn Mitgliedstaat durch lange eigene Untätigkeit die Anforderungen des Gemeinschaftsrechts umgehen könnte; weiterhin hätte U seit der Entscheidung der Kommission ohnehin jederzeit mit Aufhebung rechnen müssen
daher: keine Berufung auf Fristenregelung durch U möglich Hinweis: Wegen seines klaren Wortlautes ist 116 Abs. 4 S. 1 LVwG anders als etwa 116 Abs. 2 S. 1 LVwG einer zunächst vorzunehmenden gemeinschaftskonformen Auslegung nicht zugänglich. Letztlich wird daher 116 Abs. 4 S. 1 LVwG nicht angewendet; die Entscheidung der Kommission über die Aufhebungsverpflichtung Deutschlands geht dem innerstaatlichen Verwaltungsverfahrensrecht vor. d) Ausübung des Rücknahmeermessens im Übrigen - Ermessen der Behörde über Rücknahme durch bindende Kommissionsentscheidung auf Null reduziert, d.h. Durchführung der Rücknahme als einzig rechtmäßige Handlungsalternative 3. Zwischenergebnis - Rücknahme materiell rechtmäßig IV. Ergebnis der Begründetheit - Klage des U unbegründet C. Gesamtergebnis - Klage hat keine Aussicht auf Erfolg. Hinweis: Der Fall war Gegenstand einer Übungsklausur von PD Dr. Martin Nolte. Er basiert auf der Alcan-Entscheidung des EuGH, abgedruckt in NVwZ 1998, 45 ff. Er ist als anspruchsvoll einzuordnen, hat jedoch als Klassiker hohe Relevanz in Übungsklausuren bzw. im Examen. Soweit der Fall europarechtliche Fragestellungen aufwirft, sind diese noch als Pflicht-Prüfungsstoff gedeckt von den Anforderungen der JAVO in den Kernbereichen des öffentlichen Rechts (vgl. 3 Abs. 5 Nr. 6 JAVO). Eine ausformulierte Falllösung findet sich bei Seidel/Reimer/Möstl, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Auflage, 2005, Fall 2, S. 19 ff. oder bei Schütz/Dibelius, Die verkonsumierte Subvention, JURA 1998, 427 ff. Ausführlich zu Rücknahme und Widerruf von Verwaltungsakten Krausnick, Grundfälle zu 48, 49 VwVfG, JuS 2010, 594 ff., 681 ff. und 778 ff. Zur Nacharbeit: - Widerruf und Rücknahme Folie 13 und Fall 4 dringend nacharbeiten!!! 10
Zur Vorbereitung: - (nochmal) Ermessen und unbestimmter Rechtsbegriff: Detterbeck: 8 S. 98-124; Maurer: 7 - Klagegegner: bei uns in SH bes. SUV (Zulässigkeitsvoraussetzung) Detterbeck: Rn. 1333-1343 Hufen: 12 Rn. 28 40 - Wiederaufgreifen des Verfahrens: Detterbeck: Rn. 766-774 Maurer: 11 Rn. 54-66 - Verpflichtungsklageschema ansehen Detterbeck: Rn. 1420 Übersicht 39 11