Projekt Netzwerk Psychosoziale Notfallversorgung (PSNV) 1 Psychosoziale Notfallversorgung im Bevölkerungsschutz

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1 Projekt Netzwerk Psychosoziale Notfallversorgung (PSNV) Irmtraud Beerlage, Hochschule Magdeburg-Stendal (FH) 1 1 Psychosoziale Notfallversorgung im Bevölkerungsschutz Der zweite Gefahrenbericht der Schutzkommission (2001) betont die Notwendigkeit der Schaffung einer bundesweiten, länder- und gemeindeübergreifend abgestimmten, bedarfsgerechten Organisationsgrundlage nach ausreichend, wissenschaftlich fundierten Regeln und Ordnungsprinzipien, mit denen eine reibungslose vertikale und horizontale Zusammenarbeit der Behörden und Organisationen im Zivil- und Katastrophenschutz insbesondere im Katastrophenfall gewährleistet werden soll. Die von der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder im Juni 2002 verabschiedete "Neue Strategie zum Schutz der Bevölkerung in Deutschland" (Bundesverwaltungsamt, Zentralstelle für Zivilschutz, 2003) sieht im Kern ein zentrales Krisenmanagement und eine gemeinsame Verantwortung von Bund und Ländern für außergewöhnliche, großflächige und national bedeutsame Großschadenslagen und Katastrophen vor. Die Einrichtung des Referates Psychosoziale Notfallversorgung (PSNV) im neuen Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) kann als Ausdruck der Tatsache angesehen werden, dass Maßnahmen der PSNV mittlerweile als integraler Bestandteil des Krisenmanagements und der Katastrophenhilfe, auch in der Bund-Länder-Zusammenarbeit im Rahmen der neuen Zivilschutzstrategie für die Bevölkerung angesehen werden. Dem BBK kommt dabei für die Klärung von übergreifenden Problemstellungen eine zentrale Moderationsfunktion zu (Pressemitteilung BMI ). So wurde im Zusammenhang mit Überlegungen zur langfristigen psychosozialen Nachsorge der deutschen Seebeben-Betroffenen seitens der Hilfsorganisationen, der Kirchen und Fachverbände ausdrücklich wertgeschätzt, dass das BBK, insbesondere NOAH (Nachsorge Opfer- und Angehörigen-Hilfe) ein Forum für den Fachaustausch biete, das es in dieser organisationsübergreifenden Form ansonsten in der Bundesrepublik Deutschland nicht gebe (Beerlage & Bengel, 2005). Bereits im November 2000 wurden im Ergebnis eines Workshops an der Akademie für Krisenmanagement, Notfallplanung und Zivilschutz (AKNZ) zum Thema Stress im Katastrophenschutz Forschungsbedarfe zum Abbau bestehender Probleme in der PSNV festgehalten (Bundesverwaltungsamt, Zentralstelle für Zivilschutz, 2002; hier insbesondere Dombrowsky, 2002). Die Bundesländer gingen daraufhin im Jahr 2002 auf das Angebot des Bundes zur Entwicklung von Standards in der PSNV ein. Der Auftrag, entsprechende Standards zu entwickeln, wurde vom Bundesministerium des Innern der damaligen Zentralstelle für Zivilschutz Zentrum Forschung übertragen. Es wurde in der Zielverfolgung besonderer Wert auf die wissenschaftliche Fundierung und Berücksichtigung fachlicher Standards gelegt. In der Folge kam es im Sommer 2002 zur Ausschreibung von drei Forschungsprojekten zur Wirksamkeit von Maßnahmen der Primär- und Sekundärprävention sowie zur Organisation und Vernetzung der PSNV für Einsatzkräfte in Feuerwehr, Rettungsdienst und 1 Adresse: Prof. Dr. Irmtraud Beerlage, Projekt Netzwerk Psychosoziale Notfallversorgung, Fachbereich Sozialund Gesundheitswesen, Hochschule Magdeburg-Stendal (FH), Breitscheidstr. 2, D Magdeburg

2 Technischem Hilfswerk (THW). Die vielfältigen Probleme der Qualität und Koordination von PSNV-Maßnahmen während der Hochwasserkatastrophe entlang der Elbe im selben Sommer machten die Relevanz der Forschungsfragen nur allzu deutlich. Diese erste Konzentration auf Maßnahmen für Einsatzkräfte ist neben der innenministeriellen Zuständigkeit für die Einsatzkräfte im Bevölkerungsschutz der Tatsache geschuldet, dass der (physischen und psychischen) Gesundheit der Einsatzkraft eine maßgebliche Bedeutung für die Qualität der Maßnahmen im Zivil- und Katastrophenschutz beigemessen werden kann (vgl. Ungerer, Hesel & Morgenroth, 1993; Bengel, Singer & Kuntz; 1997; Lucas, 1997; Teegen, 1999, 2003; Teegen & Yasui, 2000; Meyer & Balck, 2002; Bengel, 2004; Bengel & Heinrichs, 2004; Hering & Beerlage, 2004, 2005; Reinhard & Maercker, 2004; s. a. Beerlage, Hering & Nörenberg, 2004; Beerlage, Hering, Nörenberg & Springer, 2005; Schulze, 2004; Sonnenberg, 2004). Es sollten Voraussetzungen für die Stärkung und den Erhalt der mentalen Einsatzfähigkeit auch unter Bedingungen von außergewöhnlichen, großflächigen und national bedeutsamen Katastrophen beschrieben und geschaffen werden. Eine flächendeckende und umfassende psychologisch und ärztlich psychotherapeutische, psycho-soziale und seelsorgerliche Hilfe für jede von extremer Belastung betroffene und/oder vulnerable Einsatzkraft an jedem Ort der Bundesrepublik wäre dann grundsätzlich verfügbar. In der Dokumentation des o.a. Workshops sind eine Vielzahl von Problemen und alle Kontroversen festgehalten, die auch heute noch das Feld bestimmen. Bei einigen Kontroversen haben die geführten Auseinandersetzung zugenommen; andere sind mittlerweile hinzugekommen. Als vorrangige Probleme wurden infolge des Fehlens grundsätzlicher Regelungen Reibungsverluste und Schnittstellenprobleme in Großschadenslagen genannt, die sich immer zeigten, wenn umfangreiche Maßnahmen der PSNV für unterschiedliche Einsatzkräftegruppen und die betroffene Bevölkerung koordiniert werden mussten. Insbesondere erwiesen sich wiederholt die folgenden, im Vorfeld von Lagen mit erhöhtem Koordinationsaufwand ungelösten Probleme als zusätzliche Erschwernisse neben der ohnehin schon stark beanspruchenden Koordination psychosozialer Angebote für die unterschiedlichen Zielgruppen: Mangelnde Vergleichbarkeit der verschiedenen Angebote und Anbieter aufgrund heterogener Sprachregelungen und fehlender Qualitätsstandards; Fehlende bundeseinheitliche und bundesweite Erfassung vorhandener PSNV- Ressourcen; Fehlende bundeseinheitliche Kennzeichnung und fehlende standardisierte Berechtigungsnachweise zur Ausübung von Maßnahmen der PSNV; Regionale Versorgungslücken bei unterschiedlich geregelten oder ungeregelten Algorithmen der überregionalen und organisationsexternen Alarmierung, Beauftragung und Finanzierung; Fehlende bundesweit harmonisierte strukturelle Einbindung und Führungsstrukturen für psychosoziale Angebote im Einsatz; Fehlende bundesweit harmonisierte Planungsstrukturen und Vernetzungen auf Länderebene (Bundesverwaltungsamt Zentralstelle für Zivilschutz, 2002). In der Konsequenz bedeutet dies, dass nach wie vor in Großschadenlagen immer wieder neu eine PSNV-Führungs- und Kooperationsstruktur aufgebaut werden muss, dass Schwie-

3 rigkeiten effizienter, gerechter und angemessener Alarmierung entstehen; dass die Qualifikation von Personen für ausgewählte Tätigkeiten nicht ohne weiteres zu prüfen ist; dass es zu Schwierigkeiten bei der Steuerung von alarmierten und eingesetzten Kräften mit der Gefahr der Unter-, Über-, Fehlversorgung einzelner Betroffenenggruppen kommt. Aufgrund fehlender verbindlicher Regelungen und organisationsübergreifender Vereinbarungen stellen sich also insbesondere bei lang andauernden Einsätzen wie angesichts des Elbehochwassers oder nach dem Seebeben vermeidbare Mehrbelastungen in der Koordination der PSNV ein, die sich nur durch erheblichen Mehraufwand der Anbieter und Koordinatoren nicht nachteilig auf die Versorgung der Betroffenen auswirken. 2 Der Auftrag des Netzwerkprojektes Der Auftrag des Netzwerkprojektes bestand in der fachlich fundierten Entwicklung von Standards und Empfehlungen für ein Netzwerk zur bundesweiten Strukturierung und Organisation psychosozialer Notfallversorgung. In einer ersten Bestandsaufnahme wurden zunächst einmal die Hintergründe der fachlichen Unüberschaubarkeit, der ihr zugrunde liegenden Kontroversen und Konkurrenzen als Barrieren einer zukünftigen Vernetzung und Organisation analysiert und in einem zweiten Schritt die bestehenden Vorstellungen zur Optimierung zusammengetragen und ihre Vereinbarkeit geprüft. Im dritten Schritt wurde ein integriertes Modell der Qualitätssicherung, strukturellen Einbindung, Organisation, Vernetzung und Sicherstellung vorgeschlagen. Mit der Betonung des integrierenden Charakters der Empfehlungen, sei bereits hier der Gesamtzusammenhang und damit die Aufeinanderbezogenheit aller empfohlenen Maßnahmen hervorgehoben. 2.1 Bestandsaufnahme: Wissenschaftliche Kontroversen und praktische Vielfalt Die Entwicklung der PSNV als spezifisches Segment im Bevölkerungsschutz der Bundesrepublik Deutschland kann durch wenige Meilensteine gekennzeichnet werden, die zur Herausbildung des vergleichsweise jungen Systems gegenwärtig verfügbarer Angebote geführt haben: Die Flugschau-Katastrophe in Ramstein 1988, die einen Bedarf an psychosozialer Akuthilfe im direkten Anschluss an die Katastrophe aber auch einen langfristigen psychosozialen Unterstützungsbedarf der verletzten und unverletzt Überlebenden, aber auch ihrer Angehörigen und der Hinterbliebenen deutlicher als zuvor ins Blickfeld des öffentlichen Interesses rückte (Jatzko, Jatzko & Seidlitz,1995). Das ICE-Unglück in Eschede zehn Jahre später, das zusätzlich für den Bedarf an psychosozialer Nachsorge bei den Einsatzkräften sensibilisierte und in dessen Kontext erstmalig ein langfristiges und koordiniertes Einsatznachsorgeangebot entwickelt und vorgehalten wurde (Helmerichs, 1999; Helmerichs, 2003; Koordinierungsstelle Einsatznachsorge, 2002). Der Terror-Anschlag des 11. September 2001 auf die Türme des World-Trade-Centers, der zusätzlich für eine neue, globalisierte Dimension von Katastrophen und für die Notwendigkeit einer umfassenden Abstimmung zwischen den Einsatzorganisationen, Bun-

4 des- und Landesbehörden, aber auch innerhalb der europäischen Union sensibilisierte und harmonisierte und bundesweit transparente Strukturen auch im Hinblick auf die Organisation psychosozialer Notfallversorgung verlangte (Tiesler, 2004) Einige Entwicklungslinien lassen sich identifizieren, die zur Herausbildung der gegenwärtigen Heterogenität des Systems der PSNV beigetragen haben. Zunahme von Nachsorgeangeboten mit regionalen und anbieterspezifischen Besonderheiten: Mit jedem größeren Ereignis, das psychosozialen Hilfebedarf bei den Primär- und Sekundärbetroffenen erkennen ließ, wuchs die Sensibilisierung für die Notwendigkeit von Unterstützungsmaßnahmen und darüber hinaus die Anzahl neuer sekundärpräventiver Angebote (Krisenintervention, Notfallseelsorge, Einsatznachsorge) mit dem Ziel der Ermöglichung von Erfahrungsverarbeitung. Die jeweiligen Neuentwicklungen brachten eine unüberschaubare Heterogenität und Vielfalt hervor, ohne dass definierte Qualitätsstandards eine Orientierung vorgeben konnten. Verinselte Organisationsstrukturen und Vernetzungen: Die heute nach wie vor sehr zerklüftete Landschaft der PSNV kann vor allem als Ergebnis einiger, jedem neuen Schadensfall besonders intensiv folgenden Innovationsschübe betrachtet werden, die als spontane Lösung jeweils neu wahrgenommener und/oder neu auftretender Probleme innerhalb der nach wie vor unzureichend organisierten, strukturell ungeklärten und unvernetzten Strukturen verstanden werden können. Diese jeweils beschleunigten Entwicklungen brachten zugleich Vorschläge hervor, wie ein umfassendes System der PSNV organisiert werden könne. Mit dessen Realisierung wurde dann auch schon einmal teilweise nebeneinander, teilweise gegeneinander und teilweise ohne Kenntnis voneinander im jeweiligen Nutzer- oder Anbietersegment begonnen. Es entstanden somit um die unüberschaubare Vielfalt der Angebotselemente herum zugleich nur gering verbundene, konkurrierende, verinselte Teilnetze und Organisationsstrukturen und verfestigten sich zunehmend (Bundesverwaltungsamt Zentralstelle für Zivilschutz, 2002). Auch gegenwärtig sind nach dem Seebeben wieder Initiativen zu beobachten, spontane strukturelle Teillösungen ohne Bezüge zu bereits existierenden Überlegungen und Modellen als Gesamtlösung zu betrachten oder gar ihre Implementierung voranzutreiben.. Zunehmende Bedeutung psychotraumatologischer und psychologischer Sichtweisen: In der fachwissenschaftlichen Diskussion nahm parallel dazu die Forschung im Bereich der Psychotraumatologie zu. Zunehmend wird nun die Beschreibung und Erklärung der Erfahrung von Erschütterung, Krise und Trauer mit der Notwendigkeit der Reorganisation und Neuanpassung vom Begriff des Traumas, der Traumatisierung und der Posttraumatischen Belastungsstörung verdrängt. Auch die klinisch-psychologischen Beiträge zum Verständnis psychischer Prozesse im Notfall fanden zunehmend Eingang in das reflektierte methodischstrukturierte psychosoziale Handeln im Bevölkerungsschutz. Die Erkenntnisse psychologisch-psychotraumatologischer Perspektiven wurden als Bereicherung und Qualifizierung des seelsorgerlichen und Kriseninterventionshandelns in die verschiedenen Qualifizierungsmaßnahmen integriert und fundierten das psychosoziale Notfallhandeln damit auch zunehmend psychologisch und psychotraumatologisch (Fertig & v. Wietersheim, 1994; Bengel, 1997; Lasogga & Frommberger, 1997; Wagner, Heinrichs & Ehlert, 1998; Butollo, Krüsmann & Hagl, 1998; Fischer & Riedesser, 1998; Perren-Klingler, 2000; Fischer, Bering, Hartmann

5 & Schedlich, 2000; Sachse, 2000; Daschner, 2001; Lucas, 1997; 2001; Lasogga & Gasch, 2002; Gengenbach 2002 a, b; Gschwend, 2002; Everly & Everly, 2002; Müller-Lange, 2000, 2001; Hausmann, 2003; Teegen, 2003; Lueger-Schuster, 2004a, b; KIT-München, 2003; Müller-Cyran, 2004; Waterstraat, 2004;) Unschärfen in den Tätigkeitsbeschreibungen und Uneinheitliche Sprachregelungen: Als Nebenwirkung brachte die Durchdringung der Grundlagen des Handelns jedoch auch in der Beschreibung von Praxishandeln Unschärfen mit sich, da unter den Attribut psychotraumatologisch und notfallpsychologisch sowohl wissenschaftliche Grundlagen als auch Berufsgruppenhandeln und spezialisiertes Berufsgruppenhandeln verstanden werden konnte aber auch das Handeln von Nicht-Psychologen und Nicht-Psychotraumatologen unter Verwendung der Beiträge konnte so genannt werden. Dabei drängt sich der Eindruck auf, dass, je mehr die inhaltlichen Überschneidungen zu unscharfen Grenzen zwischen den Handlungslogiken der Akteure führten, diese Grenzen von den Anbietersystemen und Fachverbänden umso schärfer gezogen wurden. Professionalisierung der Nachsorge: Im Zuge dieser fachlichen Verbindung von psychologisch-psychotraumatologischen Grundlagen und Kriseninterventionshandeln entdeckten zunehmend mehr psychosoziale Professionelle, hier vor allem die Berufsgruppe der Psychologinnen und Psychologen und psychologischer Psychotherapeuten das (bislang weitgehend ehrenamtlich oder beruflich integrierte) Handeln im Kontext des Bevölkerungsschutzes als eigenständiges Berufsfeld (Lucas, 2001; Hausmann, 2003; Wilk, 2001 a, b, 2002). Diese Entwicklung wird aus der Sicht der bislang vorrangig professionell tätigen Seelsorge sowie den paraprofessionellen und/oder ehrenamtlichen Systemen der Krisenintervention durchaus kritisch verfolgt.. Therapeutisierung der Nachsorge: Notfall- und Einsatznachsorge, die bislang vor allem als sekundärpräventive, frühzeitig einsetzende Unterstützung angelegt waren und als methodisch-strukturiertes, und in Teilen auch alltagsnahes Handeln in der Begegnung mit belasteten Menschen realisiert wurde, wurden nun vermehrt in der Logik der psychologischpsychotherapeutischen Tertiärprävention auch seitens der Kostenträger diskutiert: d.h. eine (durch Berechtigte nach Psychotherapeutengesetz) diagnostizierte psychische Schädigung mit Krankheitswert erfordert eine heilkundliche Behandlung bzw. rehabilitative Maßnahme, um Zuspitzung und Chronifizierung zu vermeiden (Drechsel-Schlund, 2003; Wirthl, 2003; Manz & Ritter-Lempp, 2005). Widerstand der sekundärpräventiven Systeme: Diese Tendenzen zur einseitigen Verwissenschaftlichung aus ärztlich-psychologischer Sicht und zur Professionalisierung des Handelns PSNV ist Aufgabe von Psychologen und Psychotherapeuten werden unter den Schalgworten Pathologisierung und Therapeutisierung vor allem von zwei Seiten kritisch diskutiert: 1. der (Notfall-)Seelsorge, deren Handlungsauftrag traditionell die Begleitung von Menschen in existentiellen Erschütterungen und Notlagen umfasste und die auf eine lange, eigenständig verberuflichte Tradition psychosozialer Notfallbegleitung mit wissenschaftlichtheologischem Begründungszusammhang zurückblicken kann (Zippert, 2001; Müller- Lange, 2001; Gusek, 2002; Müller-Cyran, 1996, 2004; Waterstraat, 1997, 2004) und

6 2. der Kriseninterventionsteams, die vor allem die Entlastung, Stabilisierung und Ermöglichung von Erfahrungsverarbeitung unterhalb der Schwelle der Verberuflichung als methodisch-strukturiertes präventives Handeln versteht (z.b. KIT-München, 2004; Lueger- Schuster, 2003, 2004; Tetzner, 2002). Mit der Unschärfe der Begrifflichkeiten und der damit verbundenen Gleichsetzung von wissenschaftlichen Beiträgen und Berufshandeln kann möglicherweise auch erklärt werden, dass vor dem Hintergrund der zunehmenden Anbieter-Konkurrenz in der Praxis (mit den zugrunde liegenden Fachdisziplinen) zuweilen auch eine einseitige Verwissenschaftlichung der Praxis (durch eben jene Konkurrenz-Fachdisziplinen) befürchtet wird (Gusek, 2004). Dennoch scheint ein Grundkonsens zu bestehen, der von der Arbeitsteilung in der psychosozialen Versorgungskette und von der Notwendigkeit einer auch psychotraumatologischen und psychologischen Fundierung des unterschiedlichen Handelns ausgeht. Differenzierung Notfall- und Einsatznachsorge: Im Kontext der Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben ist hervorzuheben, dass mit der zunehmenden Thematisierung der Belastungen von Einsatzkräften nach extrem belastenden Einsätzen zunehmend mehr auf die Sicherstellung spezifischer, feldkompetenter und dienstespezifisch ausgerichteter Angebote der sekundärpräventiven Einsatznachsorge gedrungen wurde. Eine deutliche inhaltliche und organisatorische Trennung von Einsatz- und Notfallnachsorge wurde gefordert. Als spezifisches Angebotssystem mit einem breiten Methodenspektrum erweist sich hier vor allem das Critical Incident Stress Management (CISM) nach (Everly & Mitchell, 2002), das in reiner oder mehr oder weniger modifizierter Form zur weit verbreiteten methodischen Basis der Einsatznachsorgemaßnahmen in der Bundesrepublik Deutschland wurde (Gengenbach, 2002b; Müller, 2002; Willkomm, 2004; Perren-Klingler, 2005). Die deutlich höhere Akzeptanz von Angeboten aus den eigenen Reihen wird mehrfach hervorgehoben bzw. belegt (etwa Everly & Mitchell, Barth, Bengel, Frommberger & Helmerichs, 2001; Buchmann, 2000; Gasch & Lasogga, 2001; Remke, 2003; Schulze, 2004; Schulze, 2004; Sonnenberg, 2004; Hering, Schulze, Sonnenberg, Beerlage, 2005). (Traumazentrierte) Primärprävention: Zugleich wuchs die Wahrnehmung der Notwendigkeit, bereits im Vorfeld potenziell belastender Einsätze primärpräventive Maßnahmen zu ergreifen. Es hat jedoch im Zuge der zunehmenden Dominanz des psychotraumatologischen Blickes auf Belastungen im Einsatzwesen extreme psychische Folgen (vor allem die Posttraumatischen Belastungsstörung (PTSD)) nach seltenen, extremen Einsatzerfahren eine Einengung des primärpräventiven Blickes auf Prävention der PTSD stattgefunden. Die Wahrnehmung der Fürsorgepflicht der Arbeitgeber und Führungskräfte verengte sich somit auf klinisch-psychologische Perspektiven und entfernte sich immer mehr von einem umfassenden arbeits- und organisationswissenschaftlich fundierten Verständnis der mentalen Einsatzfähigkeit. Als zentrale Mittel einer so verstandenen Primärprävention entstanden Ausbildungsmodule zur Sensibilisierung, zur Stressimmunisierung und zum Stressmanagement, die seitens der Einsatzkraft zu erwerben sind und ihre individuelle Wirksamkeit durch die mehr oder weniger kompetente Umsetzung seitens der Einsatzkraft entfalten (vgl. Beerlage, Hering & Nörenberg, 2004; Beerlage, Hering, Nörenberg & Springer, 2005). Es liegen im Widerspruch dazu jedoch empirische Hinweise darauf vor, das vor allem diejenigen Einsatzkräfte nach extrem belastenden und potenziell traumatisierenden Einsätzen vulnerabel für

7 die Herausbildung einer PTDS sind, die durch ihren Einsatzalltag bereits über- oder fehlbeansprucht und ausgebrannt sind (Reinhard & Maercker, 2004). Konsequenz: Betrachtet man das Ziel des Netzwerkprojektes, Voraussetzungen zu beschreiben, unter denen Qualitätssicherung und abgestimmte Zusammenarbeit im gesamten Spektrum der PSNV möglich werden, dann bedeutet dies, erstens ein Instrument zu schaffen, mit dem eine notwendige Vielfalt von einzelnen bedürfnis-, zielgruppen- und zeitfensterspezifischen Tätigkeiten jeweils nach tätigkeitsspezifischen Standards fundiert und geprüft werden kann. Zweitens ist damit verbunden, dass Akteure mit einer spezifischen Handlungslogik einen definierten Auftrag in einer kurz- und langfristigen PSNV-Struktur erhalten und unter geklärten Rahmenbedingungen wahrnehmen können. 2.2 Vernetzung als Lösung? Die Auseinandersetzung mit wiederholt genannten Problemen und Lösungsvorstellungen der Akteure in der PSNV offenbarte folgende nicht unproblematische Lösungserwartungen: Wenn von Vernetzung als Ziel gesprochen wird, werden höchst unterschiedliche Vorstellungen hinsichtlich Formen und Leistungen damit verbunden (vgl. Beerlage, Hering & Nörenberg, 2004). Vernetzung als horizontales Organisationsprinzip mit hoher Dynamik und vergleichsweise geringer Verbindlichkeit sollte vertikale Vereinbarungen und Regelungen in der hierarchisch gegliederte Struktur des Katastrophenschutzes hervorbringen und zur strukturellen Einbindung und Organisation der PSNV führen und dies nicht nur im Vorfeld, sondern auch im Ereignisfall. D.h Vernetzung sollte eine bundeseinheitliche PSNV- Führungsstruktur im Einsatz hervorbringen, finanzielle Regelungen herbeiführen, verbindliche Vereinbarungen zwischen BOS und Anbietern hervorbringen sowie Regelungen für die Prüfung von berechtigtem oder unberechtigtem Handeln einführen. Vernetzung, die eher einem integrativen Harmoniemodell folgt, sollte Fragen der Standardisierung beantworten, die eher einem exklusiven Konkurrenzmodell entstammen. Dabei kann als zusätzliche Schwierigkeit gewertet werden, Standardisierung durch Vernetzung in einem zunehmend von Konkurrenz geprägtem Feld zu erzielen. Zentrifugal wirkende Angebots-Diversifikation und Konkurrenz sollen durch Vernetzung zentripetal zusammengehalten werden Es herrschten der Wunsch nach und die Angst vor einer einheitlichen Lösung gleichermaßen vor. Eine Unterscheidung in Geltungsbereiche der Einheitlichkeit, in bundesweit harmonisiert oder bundeseinheitlich oder standardisiert wurde nicht getroffen. 3 Hintergründe der Erarbeitung von Standards 3.1 Differenzierte Standards Fünf Komponenten von Standards wurden zunächst einmal analytisch unterschieden, um sie zu einem späteren Zeitpunkt auf eine nach Zuständigkeiten gegliederte Gesamtstruktur der Umsetzung zu bringen:

8 Standards der Koordination der PSNV und des PSNV-relevanten Informationsmanagements im Großschadens- bzw. Katastrophenfall; Standards der Sicherstellung und strukturellen Einbindung von PSNV im Vorfeld; Qualitäts(mindest)standards verbunden mit einer standardisierten Terminologie; Standards der bundesweiten und bundeseinheitlichen Erfassung von Angeboten und Anbietern; Standards leistungsfähiger Vernetzungsformen. Standards der Koordination in der Großschadenslage, der Sicherstellung im Vorfeld, der Vereinbarung von Mindeststandards der eindeutige Sprachregelungen sowie der bundeseinheitlichen Erfassung von Angeboten werden vor dem Hintergrund der hierarchischen Gliederung des Zivil- und Katastrophenschutzes dabei als Aufgaben einer vertikalen Vernetzung (verbindliche Vereinbarungen über Hierarchieebenen hinweg) verstanden. Standards leistungsfähiger Vernetzungsformen (Kooperationen von Personen und Organisationen) betreffen stärker die horizontale Vernetzung, in der Austausch und Zusammenarbeit gelingender organisiert werden können. Grundlage der Empfehlungen waren: Analysen des Forschungsstandes zu Belastungen und Fehlbeanspruchungsfolgen in Feuerwehr, Rettungsdienst und THW (eine weitere Analyse erfolgte mittlerweile auch für die polizeiliche Gefahrenabwehr, Beerlage, Hering, Nörenberg & Springer, 2005); Dokumentenanalysen zum Selbstverständnis und den Handlungslogiken unterschiedlicher Anbietersysteme in der PSNV; Experteninterviews mit Koordinatoren von Maßnahmen der PSNV in vier Großschadenslagen in 2002 (Schulmassaker Erfurt, Flugzeugabsturz Überlingen, Orkan Berlin und Elbehochwasser Sachsen, Sachsen-Anhalt, Brandenburg) die teils reine polizeigeführte Lagen, teils reine Katastrophenschutzlagen waren und in denen eine mehr oder weniger regionale und/oder zeitliche Ausdehnung als zusätzliche Koordininationserschwernisse repräsentiert waren; Gespräche mit Schlüsselpersonen von Vernetzungsprozessen in allen Bundesländern; Regelmäßige Beratungen in den projektbegleitenden Arbeitskreisen der beteiligten Modell- Bundesländer Berlin und Sachsen-Anhalt sowie im Arbeitskreis auf Bundesebene, der auf Einladung des BBK zweimal jährlich tagt; Projekteigene, arbeitspsychologisch ausgerichtete empirischen Studien bei Einsatzkräften von Feuerwehr und Rettungsdienst. Mit dem Endbericht wurde eine integrierte Struktur für eine umfassende, qualitätsgesicherte, bundesweit flächendeckende und koordinierte PSNV für Einsatzkräfte, einheitliche Empfehlungen zur strukturellen Einbindung in die Einsatzstrukturen im Zivil- und Katastrophenschutz im Vorfeld und in Großschadenslagen sowie ein Glossar für einen einheitlichen Sprachgebrauch vorgelegt. 3.2 Leitlinien bei der Formulierung der Empfehlungen Die Empfehlungen erfolgten unter besonderer Zugrundelegung bestehender Zuständigkeiten auf der Ebene des Bundes, der Länderspitzen, Bundesländer, Kreise und Kreisfreie Städte sowie der BOS. Die Formulierung der Empfehlungen folgte den anschließend aufgeführten Leitlinien. Maximale Standardisierung der Qualität auf der Bundesebene bei gleichzeitiger Wahrung größtmöglicher Freiheitsgrade der Organisation auf der Ebene der Länder und Kommunen;

9 Qualitätssicherung in der Vielfalt: Erhalt von bedürfnis-, zeitfenster- und zielgruppenbezogener Angebotsvielfalt durch Einführung von Qualitätsstandards bezogen auf definierte Tätigkeiten anstatt auf Anbietergruppen; Sparsamkeit durch den Erhalt bereits funktionierender Strukturen und Beschränkung auf Mindeststandards, die Einbettung in bereits bestehende Strukturen, gesetzliche Regelungen und Verantwortlichkeiten bei Einführung weniger neuer Elemente, Funktionen und Instanzen; Klare Arbeitsteilung im Umsetzungsprozess im Rahmen bestehender Verantwortlichkeiten mit dem Ziel der zeitlich parallelen Umsetzung auf verschiedenen Ebenen; Keine Zerstörung bereits arbeitender Strukturen, jedoch Ansatzpunkte für eine eventuelle Nachsteuerung. Dabei wurden Lösungsansätze auch außerhalb des Bevölkerungsschutzes eruiert und auf ihre Übertragbarkeit geprüft, da analoge Abstimmungs- und Koordinierungsbedarfe auch in anderen Aufgabenfeldern innerhalb der föderalen Struktur der Bundesrepublik Deutschland zu erwarten waren und auch angetroffen wurden (z.b. gesundheitlicher Verbraucherschutz, z.b. Öko-Kennzeichnungs-Gesetz; Institutionalisierung einer Querschnittsaufgabe, z.b. Institutionalisierung des Bundesinstitut für Risikobewertung; Planungen zur Organisation und Finanzierung von Prävention, insbesondere das in Planung befindliche Präventionsgesetz sowie zur wissenschaftlichen Prüfung, z.b. die Arbeitsweise des Sachverständigenrates zur Begutachtung der Entwicklungen im Gesundheitswesen, Bundesinstitut für Risikobewertung; Qualitätssicherung in der Arbeit, Führung von Berufsbezeichnungen aber auch die Harmonisierung von Bildung) Vorteile und zu verringernde Nebenwirkungen unterschiedlicher in der Diskussion befindlicher Vorschläge und Modelle wurden im Hinblick auf die Sicherstellung und die strukturelle Einbettung der PSNV mit Beteiligung von Vertretern der Zielgruppen Feuerwehr, Rettungsdienste und Katastrophenschutz sowie THW, aber auch mit Anbieter der Einsatz- und Notfallnachsorge und der psychosozialen Regelversorgung diskutiert und entsprechende Stellungnahmen berücksichtigt. Modellvorstellungen und bereits umgesetzte Best-practice-Varianten der Organisation, strukturellen Einbindung und Vernetzung in einzelnen Bundesländern sowie im europäischen Kontext (Seyneave, 2001) wurden dabei hinsichtlich übertragbarer Elemente exemplarisch ausgewertet und in einem mulitmodalen Vernetzungsmodell zusammengeführt. 4 Empfehlungen Die Empfehlungen wurden Ende Juli 2004 vorgelegt und auf der Sitzung des Forschungsbegleitenden Arbeitskreises am 14. September 2004 vorgestellt. Die Vertreter der Bundesländer, Behörden, Organisationen, Fachverbände und Anbietersysteme begrüßten die Empfehlungen ausdrücklich. Ihre zeitnahe Umsetzung wurde empfohlen. Zugleich wurde im Hinblick auf den Prozess der Umsetzung die Notwendigkeit erkennbar, Konkretisierungen vorzunehmen sowie Barrieren und Ressourcen einer Umsetzung zu analysieren. Diese Aufgabe wird gegenwärtig im Nachfolgeprojekt Netzwerk Psychosoziale Notfallversorgung Umsetzungsrahmenpläne weiter von der Magdeburger Arbeitsgruppe verfolgt.

10 Die Empfehlungen schlagen ein Maßnahmenbündel zur vertikalen Regelung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden sowie zur horizontalen Vernetzung der Anbieter und Nutzer psychosozialer Unterstützung vor. Darüber hinaus wird die Fürsorgepflicht der Arbeitgeber bei der Sicherstellung ausreichender Maßnahmen der psychosozialen Unterstützung hervorgehoben, die neben der Einsatznachsorge auch eine umfassende Primärprävention im Rahmen der Führungsaufgabe einschließt. Darüber hinaus werden Handlungserfordernisse auch im Hinblick auf bereits arbeitenden Strukturen, Netzwerkinitiativen und Einzelanbieter der PSNV für Einsatzkräfte der genannten BOS formuliert, um bereits bestehende Organisationsformen in die vorgeschlagene Gesamtstruktur einmünden zu lassen. Die Notwendigkeit einer stärkeren Verzahnung von Aktivitäten zwischen Bundes- und Länderbehörden in diesem Aufgabenfeld wurde deutlich erkennbar. Eine Harmonisierung der Strukturen und der Prozessgeschwindigkeiten zwischen allen Bundesländern erscheint dringlich geboten. Die arbeitsteiligen Aufgaben der Umsetzung konnten zugleich unterschiedlichen Ebenen der politischen Entscheidungsfindung und Umsetzung im Rahmen der föderalen Strukturen im Zivil- und Katastrophenschutz zugeordnet werden. Die Empfehlungen beschreiben Aufgaben auf Seiten des Bundes, der Länderspitzen, der Landkreise, der Kreisfreien Städte sowie der BOS, aber auch der Anbietersystem und der Fachöffentlichkeit (Tabelle 1). Die Empfehlungen werden gegenwärtig auch in Planungen zum Weltjugendtag und der Fußballweltmeisterschaft in den Ländern einbezogen. Breite Teile der Fachöffentlichkeit richten bereits interne Klärungen und Planungen daran aus, dass diese Empfehlungen realisiert werden könnten und beziehen sich in ihrer Angebotsbeschreibung sowie in ihren Kooperationsangeboten auf die im Endbericht vorgelegten Analysen der Handlungslogiken unterschiedlicher Systeme der PSNV wie auch auf die vorgeschlagene Terminologie. Im Zusammenhang mit den psychosozialen Nachsorge-Maßnahmen nach dem Seebeben in Südostasien zeigten sich erneut die bereits in der Auswertung innerdeutscher Großschadenslagen (Beerlage, Hering & Nörenberg, 2004) zutage getretenen strukturellen Hürden der umfassenden Wahrnehmung aller notwendigen Aufgaben und einer reibungslosen Zusammenarbeit, die allen Akteuren vermeidbare zusätzliche Mühen auferlegten und wieder einmal viel Kreativität für Not-Lösungen abverlangten. Insbesondere die Empfehlungen einer zentral vorgehaltenen, jedoch in den Ländern gepflegten PSNV-Datenbank auf der Basis einer einheitlichen Terminologie und umfassenden bundesweit geregelten Qualitätssicherung (Akkreditierung von PSNV-Curricula) sowie geregelter Personenakkreditierung auf Landesebene (Absolventen akkreditierter Curricula), sowie der Einrichtung einer Landeszentralstelle PSNV an der Schnittstelle zwischen Innenund Gesundheitsressort sowie im Bund-Länder-Krisenmanagement (insbesondere in Fragen der langfristigen Nachsorge) mit dem Ziel der Zusammenführung aller Anbietersysteme in gelingender Kooperation auf der Basis geklärter Zuständigkeiten erlangten in der politischen und fachlichen Öffentlichkeit im Bevölkerungsschutz, aber auch in Gesundheits- und Sozialministerien einiger Bundesländer vor diesem Hintergrund eine neue Aktualität und erhielten durch die Akteure der Seebeben-Nachsorge hinsichtlich der in

11 ihnen liegenden Chancen der Optimierung der Abläufe Zustimmung. Insbesondere die abgestimmten Bezüge der Empfehlungen untereinander innerhalb der vorgeschlagenen Gesamtstruktur traten vor dem Hintergrund neu einsetzender und höchst konkurenter Innovationsschübe mit isolierten Teillösungen deutlicher zutage.

12 Tabelle 1 Ebenen und Akteure Bund und Länderspitzen: Bundesministerium des Innern / BBK Innenministerkonferenz / AK V/ AK II Länder: Innenministerien bzw. -senate in Abstimmung mit den Sozialund Gesundheitsministerien Länder: Anbieter Nutzer Innenministerien und -senate Gesundheitsministerien und -senate Kreise/ Kreisfreie Städte BOS Empfehlungen, Akteure und Umsetzungsvorschläge im Überblick. Ziele und Empfehlungen Umsetzung Ziel 1: Qualitätssicherung und strukturelle Regelung Klärung und Schaffung bundesweiter struktureller Rahmenbedingungen und bundeseinheitlicher Qualitätsstandards (1) Bundeseinheitliche Qualitätsstandards (2) Bundeseinheitliche und bundesweite Erfassung von PSNV- Anbietern und Experten nach bundeseinheitlicher Terminologie (3) Länderübergreifend vereinbarte PSNV-Struktur in der Großschadenlage (4) Länderübergreifende Harmonisierung der PSNV-Struktur im Vorfeld Einrichtung eines Akkreditierungsausschusses zur Beurteilung von Curricula in der PSNV Zentrale PSNV-Ressourcenübersicht in Bundes-Datenbank (denis ) Einigung auf eine bundeseinheitliche PSNV-Führungsstruktur und PSNV- Führungsfunktionen einschließlich Bundes-Task-Force PSU Einigung auf die Einrichtung von Landeszentralstellen PSNV/ Landesbeauftragte PSNV in jedem Bundesland Ziel 2: Bundesweit harmonisierte Organisation der PSNV im Vorfeld Organisation der PSNV auf Landesebene (5) Einrichtung einer Landeszentralstelle PSNV/ bzw. eines Landesbeauftragten PSNV (6) Qualifizierung für PSNV- Management (Führungsfunktionen vorgehalten auf Landesebene) Einrichtung und Bestimmung der Aufgaben einer Landeszentralstelle PSNV/eines PSNV-Landesbeauftragten PSNVals Ansprechpartner im Land für PSNV-Akteure im Land sowie für das BBK Qualifizierung für PSNV- Führungsfunktionen nach bundeseinheitlichen Standards Ziel 3: Vernetzung der Akteure und Angebote Förderung und Festigung von Kommunikation und Zusammenarbeit (7): Schaffung und Nutzung von institutionalisierten Gelegenheitsstrukturen mit dem Ziel der Erhöhung der Verbindlichkeit in der Vernetzung Institutionelle Unterstützung von Vernetzungsprozessen durch Landeszentralstelle PSNV/Landesbeauftragten PSNV Ständiger Landesarbeitskreis zur Abstimmung in Fragen der Ausbildung, Beauftragung, wechselseitiger Dienstleistung... Ziel 4: Sicherstellung, Akzeptanzsicherung und Aufbau von PSNV-Routinen Einbindung von PSNV im Einsatzalltag (8) Aufbau von Routinen der Einbeziehung (9) PSNV-Sicherstellung als Fürsorgepflicht der Arbeitgeber Übungen, Alarmierungslisten und algorithmen in Leitstellen Umfassende Primärprävention Qualifizierung und Sicherstellung ausreichender Angebote zur Sekundärprävention Sensibilsierung und Schulung der Führungskräfte Benennung von PSNV- Ansprechpartnern in den BOS 12

13 Das Nachfolge-Projekt Netzwerk Psychosoziale Notfallversorgung Umsetzungsrahmenpläne hat sich in Abstimmung mit dem Projektbegleitenden Arbeitskreis und dem FB PSNV am BBK folgende prioritäre Aufgaben im Hinblick auf die Konkretisierung von Umsetzungserfordernissen und den fachlich begründbaren Abbau von Umsetzungshindernissen gesetzt: Fortsetzung der auch auf die polizeiliche Gefahrenabwehr ausgedehnten Vernetzungsbemühungen in den Modell-Bundesländern; Mitwirkung bei der Vorbereitung der bundeseinheitlichen Erfassung im Rahmen von de- NIS ; Fortsetzung der zur Bedarfsbestimmung beitragenden Nebenerhebungen mit deutlichem Schwerpunkt auf Belastungen im Einsatzalltag und Rahmenbedingungen in der polizeilichen Gefahrenabwehr; Klärung weiterer Voraussetzungen zur Qualitätssicherung (insbesondere Definition von konsensuellen Mindeststandards sowie Stärkung der Prozesse, die zu gemeinsamen Mindeststandards in einzelnen Tätigkeitsbereichen führen könn(t)en (Fachtagung); Information von Entscheidungsträgern, BOS und Fachöffentlichkeit über die integrierte Gesamtstruktur und die einzelnen Komponenten der Empfehlungen; Konkretisierung der Voraussetzungen zur Implementierung a) des Akkreditierungsausschusses, b) der Landeszentralstellen PSNV sowie c) einer Bundes-Task-Force-PSU; Analyse von Finanzierungsmodellen der Ausbildung und Praxis in der PSNV. Als gegenwärtig größte politische Umsetzungsaufgabe im Rahmen der PSNV wird seitens des Forschungsprojektes die länderübergreifende Abstimmung in Hinsicht auf eine harmonisierte PSNV-Führungsstruktur in der Großschadenslage bzw. bei Großveranstaltungen betrachtet sowie im Hinblick auf die Schaffung von Voraussetzungen für die Einrichtung von Landeszentralstellen PSNV. Als größte fachliche Aufgabe erscheint die konsensuelle und fachlich begründete Bestimmung von Mindeststandards. Als größte praktische Aufgabe erscheint es, die Herausforderungen im Rahmen der Fußballweltmeisterschaft zu meistern, ohne dass wesentliche Klärungen und Grundvoraussetzungen im Vorfeld weiter vorangeschritten wären. 13

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