Aufstellung, Bewirtschaftung und Rechnungslegung bei Haushalten auf doppischer oder erweiterter kameraler Basis und bei produktorientierten Haushalten

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1 Bericht des Bund-Länder-Arbeitskreises Aufstellung, Bewirtschaftung und Rechnungslegung bei Haushalten auf doppischer oder erweiterter kameraler Basis und bei produktorientierten Haushalten März 2009 V29R(2)

2 - 2 - Gliederung 1 Allgemeines Vorbemerkung Begriffsbestimmungen Funktionen des Haushalts und Haushaltsgrundsätze Funktionen des Haushalts Haushaltsgrundsätze Grundlagen und Ziele neuer Steuerungsansätze im Haushalts- und Rechnungswesen Ausrichtung der neuen Steuerungsansätze Ziele und Wirkungen der neuen Steuerungsansätze Handlungsbedarf und Auswirkungen auf die Rechtslage Definition und Festlegung von Haushaltsstrukturen Strukturen und Bestandteile des Haushalts Anforderungen an Gliederung und Darstellung Gliederung und Darstellung bei den jeweiligen Formen des Rechnungswesens und des Haushalts Handlungsbedarf und Auswirkungen auf die Rechtslage Struktur und Bestandteile der mittelfristigen Finanzplanung Wahrung der sachlichen Spezialität Bedeutung der sachlichen Spezialität Sachliche Spezialität bei den jeweiligen Formen des Rechnungswesens und der Haushaltsdarstellung Handlungsbedarf und Auswirkungen auf die Rechtslage - Bepackungsverbot und Verhältnis Legislative und Exekutive Budgetierung Standards und Instrumente für ein neues Haushalts- und Rechnungswesen Mindeststandards Doppik und Standards für die staatliche doppelte Buchführung Verwaltungskontenrahmen Produktrahmen Erfolgsrechnung und Vermögensrechnung Finanz- und Investitionsrechnung Liquiditätsmanagement Rechtsgrundlagen Kompatibilität der Haushaltsdaten mit statistischen Erfordernissen Ausgangsüberlegungen zur Gewährleistung einer Konsolidierung und Vergleichbarkeit der Daten aus kameralen und doppischen Systemen Aufgabe und Funktion der Finanzstatistiken Voraussetzungen für die Vergleichbarkeit der Daten Zusammenfassung 22 2 Grundsätze und Darstellung der Aufstellung des Haushaltsplans und der mittelfristigen Finanzplanung Aufstellungsprozess des Haushaltsplans Auswirkungen des veränderten Rechnungswesens auf die Haushaltsdarstellung Erweiterte Kameralistik Doppische Haushalte Auswirkungen der veränderten Haushaltsdarstellung auf die Haushaltsaufstellung Aufstellung eines Produkthaushalts Aufstellung eines produktorientierten Haushalts Allgemeine zentrale Vorgaben Eckwertebeschluss 33

3 Verantwortlichkeiten, Bewirtschafterstruktur / Rollen-Struktur Aufstellungsprozess der Mittelfristigen Finanz- und Leistungsplanung Grundsätze und Darstellung des Vollzugs des Haushaltsplans Grundsätze des kameralen Haushaltsvollzugs Konten und Bücher im kameralen Haushaltsvollzug Auswirkungen des veränderten Rechnungswesens auf den Haushaltsvollzug Grundsätze des erweitert kameralen Haushaltsvollzugs Haushaltssteuerung in der erweiterten Kameralistik Grundsätze des doppischen Haushaltsvollzugs Konten und Bücher in der staatlichen Doppik Bewirtschaftung in der staatlichen Doppik Auswirkungen der veränderten Haushaltsdarstellung auf den Haushaltsvollzug Grundsätze des Haushaltsvollzugs bei Produkthaushalten Grundsätze des Haushaltsvollzugs bei produktorientierten Haushalten Grundsätze und Darstellung der Rechnungslegung Gegenstand und Verfahren der Rechnungslegung Kameralistik Erweiterte Kameralistik Doppik Produktorientierte Haushalte Produkthaushalte Konzernabschluss und Konsolidierungsprozess Rechenschaftsbericht der Regierung zur Zielerfüllung, Einhaltung der Budgetvorgaben im Rahmen des Produkthaushaltes Beteiligung der Rechnungshöfe und parlamentarische Entlastung der Regierung 49 Abkürzungsverzeichnis 51 ANLAGEN Vorbemerkung zum Sprachgebrauch Die personenbezogenen Bezeichnungen in dieser Darstellung beziehen sich auf beide Geschlechter.

4 - 4-1 Allgemeines 1.1 Vorbemerkung Auf staatlicher Ebene sind gegenwärtig unterschiedliche Entwicklungstendenzen zur Umgestaltung des Haushalts- und Rechnungswesens festzustellen. Nicht zuletzt vor dem Hintergrund der HGrG-Initiative der Länder Hamburg und Hessen (BR-Drs. 504/06), der zunehmenden Tendenz zu produktorientierten Haushalten und der breiten Reformdebatte im In- und Ausland ist zu prüfen, in welchem Verhältnis die verfolgten Modernisierungskonzepte zu den geltenden rechtlichen und statistischen Rahmenbedingungen stehen. Im Kern wird es um die Frage der Einheitlichkeit der Grundsätze des Haushalts- und Rechnungswesens und das Maß individueller Gestaltungsräume für Bund und Länder gehen. Wesentliches Ziel ist also, rechtliche Änderungen zu erarbeiten und vorzuschlagen, die eine Koexistenz unterschiedlicher Rechnungssysteme ermöglichen und gleichzeitig einen möglichst einheitlichen Rechtsrahmen gewährleisten. Dabei befasst sich die vorliegende Ausarbeitung auf der Basis der traditionellen Kameralistik mit den derzeit erkennbaren Veränderungsansätzen im Haushalts- und Rechnungswesen - der sog. erweiterten Kameralistik, der doppelten Buchführung (staatliche Doppik) und des produktorientierten bzw. Produkthaushaltes. Die Anforderungen des Haushaltswesens und das Rechnungswesen stehen in engem Zusammenhang miteinander, doch ist zu prüfen, ob die Anforderungen an das Haushaltswesen und das Rechnungswesen identisch sein müssen. Die Prüfung wird auch zu der Frage Stellung nehmen, ob - neben den rein methodisch-technischen Funktionalitäten der Veränderungsansätze das Haushalts- und Rechnungswesen auf dem Handelsgesetzbuch oder auf supranationalen Regelwerken aufbauen sollte Begriffsbestimmungen Zum besseren Verständnis und zur Vermeidung von Wiederholungen wird nachfolgend auf einige Grundbegriffe hingewiesen, die für die dieser Ausarbeitung zu Grunde liegende Sichtweise definiert worden sind. Rechnungswesen Die (reine, traditionelle, klassische) Kameralistik stellt sich in ihrem Rechnungsstil als einfache Buchführung einer zahlungsorientierten Einnahmen- und Ausgabenrechnung dar. Sie ist nach Haushaltstiteln gegliedert, dient dem Nachweis der Einhaltung von Haushaltsrecht, Haushaltsplan und Haushaltsliquidität und ist um einen Nachweis des Vermögens und der Schulden zu ergänzen. Dieser Vermögensnachweis als kamerale Vermögensrechnung 2 enthält nicht unbedingt bewertetes Vermögen, sondern z.b. nur einen flächenmäßigen Nachweis der Immobilien. Im Weiteren wird in diesem Bericht hierfür ausschließlich der Begriff Vermögensnachweis verwendet. Der sog. Erweiterten Kameralistik wird in einem zusätzlichen Rechenwerk regelmäßig eine grundsätzlich flächendeckende Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) beigestellt, die den Ressourcenverbrauch leistungsbezogen abbildet und zunächst in einer Vorstufe als reine Kos- 1 Vorbehalt des Landes Thüringen, s. Anlage 10 2 Diese Vermögensrechnung stellt die nach Art. 114 GG Abs. 1 geforderte Rechnungslegung über Vermögen und Schulden dar.

5 - 5 - tenrechnung ausgebildet sein kann. Der Erweiterten Kameralistik kann neben der Abbildung des leistungsbezogenen Ressourcenverbrauchs bewertetes Vermögen, insbesondere der Anlagenbuchhaltung, in Form eines erweiterten Vermögensnachweises hinzugefügt werden. Dem erweiterten Vermögensnachweis liegen eine Bewertung und laufende Vermögensbuchungen zu Grunde, die die Entwicklung des Vermögens durch Zu- und Abgänge nachvollziehbar macht, während der Vermögensnachweis lediglich einer "Bestandsaufnahme" ohne Vergleich mit dem vorherigen Vermögensstand entspricht. Bei der doppelten Buchführung (staatliche Doppik) handelt es sich um ein Rechnungswesen, bei dem technisch das Ergebnis auf zwei verschiedene Arten (Erträge abzüglich Aufwendungen und Vermögensvergleich) ermittelt wird und das aus sog. Buchungssätzen mit jeweils zwei Kontierungsanweisungen besteht, die auf zwei verschiedenen Konten verbucht werden. Eine Vermögensrechnung mit Ausweis der Netto-Position (Vermögen abzgl. Schulden) ist diesem Rechnungswesen immanent und wird durch Bilanzen verkörpert. Außerdem wird bei der staatlichen Doppik die Konzernkonsolidierung des Staatshaushalts unterstützt, indem die Gesamtsicht auf den Kernhaushalt 3 und die von der Gebietskörperschaft beherrschten Einrichtungen zusammengefasst werden. Die staatliche Doppik wird um eine Finanzrechnung ergänzt, die hier die Rolle der Liquiditätsdarstellung wahrnimmt. Außerdem kann die staatliche Doppik auch um eine KLR ergänzt werden. Haushaltsdarstellung Von den vorstehend erläuterten Arten des Rechnungswesens ist die Haushaltsdarstellung zu unterscheiden. Neue Steuerungsinstrumente lösen sich in der Haushaltsdarstellung stärker von der titelorientierten Betrachtungsweise und legen den Fokus auf eine eher ergebnisorientierte Sicht. Der Begriff "produktorientierter Haushalt" kennzeichnet eine gegenüber der reinen titel- oder kontenbezogenen Darstellung der zur Verfügung gestellten Haushaltsermächtigungen neue Form des Haushalts. Ihr hervorgehobenes Charakteristikum ist die Ergänzung (im Sinne einer Erläuterung) des reinen finanziellen Inputs um den erwarteten Output in Form von Verwaltungsleistungen/-produkten. Zur Definition des Begriffs Produkt siehe Tz , letzter Absatz. Dieser Output-Ansatz dient dazu, die kameralen oder doppischen Haushaltsbudgets stärker an Wirkungen, Ergebnissen und Leistungen auszurichten. Bei produktorientierten Haushalten bleibt das titel- oder kontenbezogene System führend. Davon zu unterscheiden sind sog. Produkthaushalte, bei denen der Haushaltsgesetzgeber über einen leistungsbezogenen Ansatz im Dispositiv entscheidet. Damit richtet sich der Steuerungsansatz für Politik und Verwaltung ausschließlich auf Produktstrukturen und die zur Produkterstellung zugewiesenen Mittel. Wenn Haushalte mit dezentraler Ergebnisverantwortung im Sinne des 6a HGrG verbunden sind, wird diese Form der Verwaltungssteuerung regelmäßig als "Budgetierung" bezeichnet. Mit der Budgetierung werden den Verwaltungen Gestaltungsspielräume zur eigenverantwortlichen Bewirtschaftung unter Berücksichtigung zu erwartender Leistungsziele eröffnet. 1.3 Funktionen des Haushalts und Haushaltsgrundsätze 3 Unter Kernhaushalt werden hier diejenigen Teile eines Landes- oder Bundeshaushalts verstanden, die sich nicht auf ausgegliederte Einrichtungen wie Eigenbetriebe oder Sondervermögen erstrecken.

6 Funktionen des Haushalts Öffentliche Haushalte haben eine Reihe von Funktionen zu erfüllen, aus denen sich wiederum ihre Zielsetzungen ableiten. Diese Funktionen spiegeln sich auch im öffentlichen Haushaltsrecht wider. Sie beanspruchen in kameralen, erweitert kameralen und in doppischen 4 Systemen sowie bei produktorientierten Haushalten und Produkthaushalten grundsätzlich gleichermaßen Geltung: - Bedarfsdeckungsfunktion Ausgangspunkt jeder staatlichen Haushaltswirtschaft ist der öffentliche Bedarf. Die Deckung dieses öffentlichen Bedarfs kann als die wichtigste und ursprünglichste Funktion jeglicher staatlichen Haushaltswirtschaft bezeichnet werden. - Politische Programmfunktion Es ist die Aufgabe des staatlichen Haushaltsplans, im Einzelnen festzulegen, wie viele Mittel auf die unterschiedlichsten öffentlichen Aufgaben entfallen sollen. Insofern ist der öffentliche Haushaltsplan das zahlenmäßig Fixierte des politisch Gewollten; er ist ein in Zahlen gekleidetes Regierungsprogramm. - Volkswirtschaftliche Funktion Aufgrund seines erheblichen Anteils an den in einer Wirtschaftsperiode erzeugten Gütern und Dienstleistungen greift der Staat durch seine Haushaltswirtschaft in hohem Maße in den Wirtschaftsprozess ein. Der öffentliche Haushalt stellt daher auch ein wichtiges wirtschaftliches Aggregat dar. - Ordnungsfunktion Bedeutung und Umfang der staatlichen Haushaltswirtschaft machen es in föderalen Staaten zwingend erforderlich, dass ihr ein verbindliches Ordnungsprinzip zugrunde liegt. Ein geordneter Haushalt dient einer gemeinsamen Ordnung aller öffentlichen Haushalte und ermöglicht damit ihre Koordinierung. Die Haushaltspläne müssen deshalb nach einheitlichen, vergleichbaren und die Verantwortlichkeiten festlegenden Gliederungsprinzipien aufgebaut werden. - Kontrollfunktion Die Kontrolle des Regierungshandelns durch das Parlament erfolgt ganz maßgeblich durch das Budgetrecht des Parlaments. Kern des öffentlichen Haushaltsrechts ist daher die Sicherung des parlamentarischen Budgetrechts. Das Prinzip der parlamentarischen Demokratie verlangt eine parlamentarische Legitimation des monetären Regierungs- und Verwaltungshandelns im Haushalt (auch: Legitimationsfunktion / Budgetfunktion). Der Haushalt ist daher Grundlage der Ermächtigung und Kontrolle des Regierungs- und Verwaltungshandelns durch Parlamente und Rechnungshöfe. - Transparenz- und Informationsfunktion Die Transparenz- und Informationsfunktion verlangt neben der Öffentlichkeit des Haushaltsverfahrens vor allem nach einer übersichtlichen und vollständigen Darstellung von Regierungs- und Verwaltungshandeln im Haushalt. - Schutzfunktion 4 Der Begriff doppisch bezieht sich hier und im weiteren Text auf die staatliche Doppik.

7 - 7 - Diese weitere Funktion des öffentlichen Haushaltswesens ist in jüngerer Vergangenheit immer stärker in den Vordergrund getreten. Es geht um den Schutz der haushaltspolitischen und ökonomischen Handlungsfähigkeit künftiger Generationen. Art. 109 Absatz 2 GG enthält nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 79, 311) eine "Regulierungsfunktion", die unter anderem verhindern soll, "dass sich - jeweils unterhalb der Höchstgrenze des Art. 115 Absatz 1 Satz 2 Halbsatz 1 GG - ein stetig wachsender Schuldensockel bildet, der schließlich die Fähigkeit des Staatshaushalts, auf die Probleme der Gegenwart und der Zukunft zu reagieren, in Frage stellt." Diese Funktion hat ihre Wurzeln vor allem in der volkswirtschaftlichen Funktion. Die vorstehenden Funktionen müssen grundsätzlich in allen Fällen - der reinen Kameralistik, der Erweiterten Kameralistik, der staatlichen Doppik sowie bei produktorientierten Haushalten und bei Produkthaushalten - erfüllt werden. Die Zielrichtung der Modernisierungskonzepte wird zu einer anderen Gewichtung der Funktionen führen. Insbesondere die Schutzfunktion und die Programmfunktion werden dabei stärker in den Vordergrund treten Haushaltsgrundsätze Grundgesetz 5, Haushaltsgrundsätzegesetz und Haushaltsordnungen 6 enthalten eine Reihe von Regelungen, deren Einhaltung für eine geordnete und wirtschaftliche Haushaltswirtschaft - grundsätzlich auch in nicht-kameralen Systemen - unerlässlich ist, da sie dieser gleichsam eine innere Struktur verleihen: - Grundsatz der Einheit und Vollständigkeit (Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG) - Grundsatz des Haushaltsausgleichs (Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG) - Jährlichkeitsgrundsatz (Art. 110 Abs. 2 GG) - Grundsatz der Vorherigkeit (Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG) - Bepackungsverbot (Art. 110 Abs. 4 Satz 1 GG) - Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ( 6 HGrG, 7 BHO) - Gebot der Gesamtdeckung ( 7 HGrG, 8 BHO) - Fälligkeitsprinzip ( 8 HGrG, 11 BHO) - Trennung von Ausgabeermächtigungen und Verpflichtungsermächtigungen (VE) - Bruttoprinzip ( 12 Abs. 1 HGrG, 15 Abs. 1 BHO) - Grundsatz der Einzelveranschlagung ( 12 Abs. 4 HGrG, 17 Abs. 1 BHO) - Grundsätze der Haushaltswahrheit und Haushaltsklarheit Die dargestellten Haushaltsgrundsätze behalten auch bei einer Umgestaltung des Haushaltsund Rechnungswesens grundsätzlich ihre Gültigkeit. Modifizierungen wären jedoch bei den Grundsätzen des Haushaltsausgleichs, der Fälligkeit und der sachlichen Bindung (Einzelveranschlagung) erforderlich: Der Haushaltsausgleich im Sinne des Art. 110 GG kann grundsätzlich für erweitert kamerale und doppisch basierte Haushalte in Zukunft weitergehend - im Sinne zusätzlicher Anforde- 5 In den Länderverfassungen finden sich vergleichbare Regelungen 6 im folgenden wird nur die BHO erwähnt

8 - 8 - rungen - als im geltenden Haushaltsgrundsätzegesetz definiert werden. Denkbar ist neben einem klassischen Haushaltsausgleich in Einzahlungen und Auszahlungen auch ein "Ergebnisausgleich" in Erträgen und Aufwendungen und ggf. ein "Ausgleich" von Vermögen und Schulden. Das Fälligkeitsprinzip ist auf die Zahlungsstromgrößen Einnahmen und Ausgaben fokussiert. Hier ist eine Ergänzung dahingehend vorzunehmen, auch den tatsächlichen Ressourcenverbrauch periodengerecht bzw. für erweitert kamerale Haushalte weitgehend periodengerecht zu erfassen. Bei Produkthaushalten tritt an die Stelle der sachlichen Bindung nach Ausgabezwecken die sachliche Bindung nach Produkten. 1.4 Grundlagen und Ziele neuer Steuerungsansätze im Haushalts- und Rechnungswesen Ausrichtung der neuen Steuerungsansätze Erweiterte Kameralistik, staatliche Doppik und produktorientierte bzw. Produkthaushalte eröffnen verstärkt die Möglichkeit, den Blick auf die Effizienz und Effektivität des Mitteleinsatzes zu lenken sowie Zukunftslasten in finanzpolitische Entscheidungen einzubeziehen. Produktorientierte bzw. Produkthaushalte rücken die Mittelverwendung und den Erfolg in den Fokus. Die Berücksichtigung von Zukunftslasten aus der Versorgung und aus Abschreibungen erweitern die fiskalischen Entscheidungsparameter um einen Nachhaltigkeitsfaktor Ziele und Wirkungen der neuen Steuerungsansätze Vor diesem Hintergrund verfolgen erweitert kamerale (unter Einschluss eines erweiterten Vermögensnachweises) und doppisch basierte Haushalte folgende Zielsetzungen und Wirkungen: - Die Vermögenssituation der öffentlichen Haushalte und ihre Veränderung soll stärker berücksichtigt werden. - Finanzielle Belastungen sollen - unabhängig von ihrer Zahlungswirksamkeit - auf den Zeitraum ihrer Verursachung bezogen werden (z. B. entstehende Pensionsanwartschaften). In der Erweiterten Kameralistik ist dabei weiter die auf die Liquidität ausgerichtete Sichtweise vorherrschend. Die Ressourcenverbrauchssicht und/oder die Vermögenssicht treten lediglich ergänzend hinzu. Im doppischen System stehen Ressourcenverbrauchssicht und Vermögenssicht im Vordergrund. Die Liquiditätssicht wird weiterhin für das Zahlungs-Management unterstützt. Die Ressourcenverbrauchs- und die Vermögenssicht stützen eine nachhaltige Finanzpolitik und fördern die intergenerative Gerechtigkeit. Dies entspräche auch der vom Bundesverfassungsgericht 7 geäußerten Auffassung, dass die Schulden durch künftige Nutzenpotenziale 'gedeckt' bzw. gerechtfertigt sind, die durch Vermögenswerte verkörpert werden. 7 insbes. BVerfGE 79, 311 ff aus dem Jahr 1989.

9 - 9 - Es kann darüber hinaus die Transparenzfunktion des parlamentarischen Budgetrechts bei doppisch basierten Haushalten durch eine vollständige ('Konzern-') Konsolidierung gestärkt werden, indem Landesbetriebe, Sondervermögen und juristisch selbständige Einrichtungen des öffentlichen und privaten Rechts auf die beherrschende Gebietskörperschaft konsolidiert werden 8. Ein produktorientierter Haushalt verfolgt darüber hinaus die nachstehenden Zielsetzungen und Wirkungen: - Ergänzung um eine Outputorientierung, mit der die Programmfunktion des Haushalts gestärkt wird. - Erleichterung einer priorisierenden und sachgerechten Verteilung der zur Verfügung stehenden Mittel. - Verstärkung des Wirtschaftlichkeitsgrundsatzes für die Entscheidung des Budgetgesetzgebers, um mit den eingesetzten Mitteln das bestmögliche Ergebnis zu erreichen. Der Fokus bei produktorientierten Haushalten soll auf das Zusammenwirken von Mittelbereitstellung durch den Haushaltsgesetzgeber einerseits und Verwaltungshandeln der Exekutive andererseits gelenkt werden. Durch diese Korrelation kann ein produktorientierter Haushalt die sachgerechte Verteilung der zur Verfügung stehenden Finanzmittel erleichtern. Dazu wird der aus dem Wirtschaftlichkeitsgrundsatz abgeleitete Anspruch, mit den eingesetzten Mitteln das bestmögliche Ergebnis zu erzielen, in den Entscheidungsfokus des Parlaments gerückt. Bei Produkthaushalten verstärken sich die vorstehenden Tendenzen dadurch, dass hier die kamerale Sichtweise in den Hintergrund tritt. Im Dispositiv - also im verbindlichen Teil des Haushaltsplans - werden die nach Produkten strukturierten Mittelzuweisungen als primäre Steuerungsgrößen verankert Handlungsbedarf und Auswirkungen auf die Rechtslage Die skizzierten Veränderungsansätze neuer Steuerung erfordern grundlegende Reformmaßnahmen im Rechnungs- und Haushaltswesen, womit letztlich auch dem Ziel eines weiterhin möglichst einheitlichen Rechtsrahmens Rechnung getragen werden sollte. Den neuen Veränderungsansätzen ist gemeinsam zueigen, dass sie die Vermögenssicht, den Ressourcenverbrauch, dessen periodengerechte Abgrenzung sowie die verursachungsgerechte Abbildung des Werteverzehrs, in den Blickpunkt neuer Steuerung von Politik und Verwaltung stellen. Sie lösen sich von der bisherigen, weitgehend auf die Liquidität ausgerichteten Sicht des rein kameralen Systems. Der Umstieg auf ein erweitert kamerales oder doppisches Rechnungswesen erfordert rechen- und informationstechnische Änderungen. Sollen parallele Rechenwerke vermieden werden, was wegen des substituierenden Charakters die Technik der doppelten Buchführung betrifft, wäre eine Änderung des Haushaltsgrundsätzegesetzes herbeizuführen, nach der 33a entfiele und die auf die Kameralistik abstellenden Formulierungen des HGrG um die korrespondierenden Begriffe und Instrumente der neuen Steuerungsansätze zu ergänzen wären. Um sicher zu stellen, dass unabhängig von den rechen- und informationstechnischen Eigenständigkeiten für Haushaltszwecke einheitliche Beurteilungsgrundlagen geschaffen werden, wären ergänzende regulatorische Vorkehrungen (Hinweis auf Tz ) zu treffen: 8 vgl. BLAK KLR/Doppik, Mindeststandards (FN 5), 32 ff (2).

10 Für eine am Werteverzehr orientierte Vermögensrechnung sind Vorschriften zum Ansatz und zur Bewertung der in die Vermögensrechnung oder Bilanz aufzunehmenden Wirtschaftsgüter herauszugeben, die sich beispielsweise an den Vorschriften des deutschen Handelsrechts oder an supranationalen Übereinkommen orientieren können. 2. Eine Prüfung des BLAK I, ob einheitliche Regeln für eine kostenträgerbezogene Kosten- und Leistungsrechnung geschaffen werden sollen, die Grundlage von Produkthaushalten und möglichst auch von optionalen produktorientierten Haushalten wären, hat ergeben, dass Rahmenbedingungen (Flächendeckend; Vollkosten; IPR- Zuordnung; Buchungsstoff gemäß Standards Doppik für KLR prüfen) gesetzt werden sollten. 3. Produktorientierte bzw. Produkthaushalte erfordern aussagekräftige Kennzahlen, damit Ziele, Wirkungen und Ergebnisse der Leistungen für Politik und Verwaltung zur Verfügung stehen. 4. Wichtige Grundlagen für Gegenstand und Aufbau erweitert kameraler und doppisch basierter Haushalte sind die im Rahmen des dem Arbeitsausschuss "Haushaltsrechtund Haushaltssystematik" zugeordneten Bund-Länder-Arbeitskreises KLR/Doppik (BLAK I) entwickelten Mindeststandards für die Einführung der doppelten an kaufmännischen Regeln ausgerichteten Buchführung (Doppik) (vgl. Tz ). Der BLAK I überarbeitet die Mindeststandards gegenwärtig grundlegend und entwickelt sie weiter zu Standards für die staatliche doppelte Buchführung, um ein klares, detailliertes und einheitliches Regelwerk für doppisch basierte Haushalte zu schaffen. 1.5 Definition und Festlegung von Haushaltsstrukturen Strukturen und Bestandteile des Haushalts Anforderungen an Gliederung und Darstellung Die skizzierten Ansätze der Haushaltsmodernisierung erfordern eine Anpassung der geltenden Gliederungs- und Darstellungsprinzipien. Mit der Gliederung des Haushalts sollen heute und auch künftig neben der Einheitlichkeit folgende Ziele erreicht werden: - Klare Abgrenzung nach Verantwortungsbereichen, um die Haushaltsaufstellung, den Haushaltsvollzug und die Rechnungslegung zu erleichtern. - Auskunft über den wirtschaftspolitischen Gehalt des Haushalts zur Sicherung der gesamtwirtschaftlichen Funktion des Haushalts Gliederung und Darstellung bei den jeweiligen Formen des Rechnungswesens und des Haushalts

11 Die kameralen Haushalte gliedern sich in Einzelpläne und darunter in Kapitel nach institutionellen und/oder funktionalen Gesichtspunkten. Unterhalb der Ebene Einzelplan/Kapitel werden in kameralen Haushalten die bekannten Titel ausgewiesen. Bei doppischen und erweitert kameralen Haushalten kann dieses Gliederungssystem grundsätzlich beibehalten werden. Im doppischen System kann dies eine dezentrale Ausprägung des Erfolgs- und doppischen Finanzplans je Einzelplan und Kapitel (optional auch Vermögensrechnung) bedeuten. Im erweitert kameralen System setzt dies eine Ressourcenverbrauchssicht voraus, die sich nach Einzelplänen und Kapiteln gliedern lässt. Unterhalb dieser Ebene tritt bei doppischen Haushalten an die Stelle der Titel die Einteilung in verschiedene Ertrags- und Aufwandsarten. Bei produktorientierten Haushalten tritt neben die Gliederung in Titel oder neben die Ressourcenverbrauchssicht die Produktsicht, führend bleibt die Titelsicht. Hier sollten Kennzahlen und/oder Indikatoren zur Beschreibung der Leistungsangaben beigefügt werden. Bei Produkthaushalten werden ebenfalls die Gliederungsebenen von Einzelplänen und Kapiteln beibehalten. Jedoch steht die Produktzuordnung im Vordergrund. Hier müssen mindestens Mengen und Preise sowie Kennzahlen und/oder Indikatoren zur Beschreibung der Leistungsangaben jedenfalls erläuternd beigefügt werden. Produkthaushalte basieren in der Regel auf einem doppischen Rechnungswesen. In diesem Fall können sie gemeinsam mit den rein doppischen Haushalten unter der Rubrik doppisch basierte Haushalte zusammengefasst werden. Muster für - willkürliche - Gliederungen ergeben sich aus den Anlagen 2 6. Die Liquiditätsbeurteilung lässt sich in allen Fällen herleiten. Wie in der reinen Kameralistik ist sie auch in der Erweiterten Kameralistik führendes Element des Haushalts, im doppisch basierten System lassen sich Zahlungsströme aus den Finanzkonten ableiten Handlungsbedarf und Auswirkungen auf die Rechtslage Um die Haushaltsstrukturen für künftige parallele Verfahrensweisen vergleichbar zu machen, bedarf es auf der Ebene der Einzelpläne und Kapitel im Haushaltswesen grundsätzlich keiner Änderungen. Soweit für den Vergleich von Daten auf der darunter liegenden Ebene des Rechnungswesens eine Notwendigkeit zur Vereinheitlichung besteht, wird auf Tz und auf Tz. 1.6 verwiesen, wonach die Anforderungen der Finanzstatistik und Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung nach den vorgegebenen Kriterien unabhängig vom jeweiligen Rechnungswesen zu erfüllen sind. Die vom doppischen System gebotene Möglichkeit einer sog. systeminhärenten Konzernkonsolidierung, mit der alle Betriebe, Sondervermögen und Beteiligungen mit der Kernverwaltung zusammengefasst und einheitlich dargestellt werden können, kann genutzt werden Struktur und Bestandteile der mittelfristigen Finanzplanung Haushalts- und Finanzplanung stehen zeitlich und sachlich in einem engen Zusammenhang. Dies wird vor allem durch die Tatsache unterstrichen, dass der Finanzplan den gesetzgebenden Körperschaften in der Regel spätestens in Zusammenhang mit dem Entwurf des Haushaltsgesetzes für das nächste Haushaltsjahr vorgelegt wird. Dadurch werden die Parlamente in die Lage versetzt, ihre Entscheidungen über den anstehenden Haushaltplan unter Einbeziehung der daran geknüpften mittelfristigen Perspektiven und Erwartungen zu treffen. Die Finanzplanung bleibt dennoch ein reines Planungsinstrument der Regierung, sie wird von den Parlamenten nicht beschlossen.

12 Die mittelfristige Finanzplanung ist auch in erweitert kameralen, doppisch basierten, bei produktorientierten Haushaltssystemen und bei Produkthaushalten beizubehalten. Im Rahmen eines doppischen Haushaltswesens wären entsprechend angelegte mittelfristige Erfolgs- und Finanzpläne zu erstellen. Eine Plan-Vermögensrechnung ist nicht zwingend erforderlich, kann aber wesentliche Entwicklungslinien (Verschuldung, Nettoposition, Struktur des Anlagevermögens) aufzeigen. Werden produktorientierte Haushalte oder Produkthaushalte aufgestellt, sollte die mittelfristige Finanzplanung zusätzlich zur Finanzentwicklung zumindest auch die mittelfristige aggregierte Zielentwicklung darstellen. Die Mittelfristige Finanzplanung gewinnt in der Vernetzung mit einer mittelfristigen Aufgabenplanung an sachlichem Gehalt. Eine derartige Planung kann die Etatberatungen entlasten und dient der Planungssicherheit. In einer doppischen Umgebung besteht die Mittelfristige Finanzplanung wenigstens aus den beiden Elementen der mittelfristigen Erfolgs- und der Finanzpläne Wahrung der sachlichen Spezialität Bedeutung der sachlichen Spezialität Der Haushaltsplan ist die wichtigste Grundlage für die Haushalts- und Wirtschaftsführung einer Gebietskörperschaft. Der Haushaltsplan als zeitlich begrenztes Regierungsprogramm in Gesetzesform ist der Ermächtigungsrahmen für die Inanspruchnahme von Ressourcen. Er stellt haushaltsrechtliche und haushaltswirtschaftliche Maßstäbe auf, an denen die Exekutive sich orientieren, sich messen lassen und für die sie sich verantworten muss. Der Haushaltsplan muss demnach mit seinen Ansätzen und Zweckbestimmungen grundsätzlich so genau sein, dass eine wirksame Bindung der Regierung (der Verwaltung) an den fiskalischen Willen des Parlaments eintreten kann. Ein zu großer Gestaltungsspielraum der Exekutive würde das parlamentarische Budgetrecht unterlaufen. Der Grundsatz der sachlichen Spezialität hat daher eine hohe verfassungsrechtliche Bedeutung Sachliche Spezialität bei den jeweiligen Formen des Rechnungswesens und der Haushaltsdarstellung Im Rahmen der reinen Kameralistik wird der sachlichen Spezialität durch eine detaillierte Titelstruktur Rechnung getragen. Entsprechend dem Gruppierungsplan werden dabei die Einnahmen nach ihrem Entstehungsgrund und die Ausgaben nach ihrem Zweck titelweise veranschlagt. Die gesetzliche Feststellung erstreckt sich auf das so genannte Dispositiv mit Zweckbestimmung, Betrag für das Haushaltsjahr, Verpflichtungsermächtigungen, Haushaltsvermerken sowie die personalrechtlichen Ermächtigung. Dabei werden öffentliche Leistungen hinsichtlich ihrer Qualität und Quantität nicht beschrieben. Bei der erweiterten Kameralistik wird die sachliche Spezialität ebenfalls durch kamerale Haushaltsansätze grundsätzlich gewahrt. In Abhängigkeit vom Detaillierungsgrad der Titelstruktur können zusätzliche Informationen (vgl. u. zu produktorientiertem Haushalt) hinzukommen. Bei einem doppischen Rechnungswesen (ohne Produkthaushalt) tritt an die Stelle der Spezialität von Ausgabenzwecken die Spezialität nach Aufwandszwecken. Die sachliche Spezialität wird aus der Kontenstruktur abgeleitet, wobei davon auszugehen ist, dass eine Verdichtung

13 von Ergebnissen der Konten erfolgt. In der Regel wird das doppische Rechnungswesen jedoch mit Produkthaushalten (s.u.) verbunden. Für produktorientierte Haushalte wird die sachliche Spezialität durch die Titelstruktur gewahrt. Sie wird erläuternd ergänzt durch Zusatzinformationen über Leistungen. Sie folgt in ihrem verbindlichen Teil ausschließlich dem inputorientierten Zahlungsprinzip. Zum Begriff Produkt und zum Kennzahlensystem vgl. nachfolgenden Absatz. Demgegenüber verfolgen Produkthaushalte als outputorientierte Steuerungsmodelle das Ziel, das Gebot der sachlichen Spezialität mit der Hinwendung zu einer produkt-(bzw. leistungs-)orientierten Spezialität zu verwirklichen. Damit tritt bei Produkthaushalten an die Stelle der Spezialität von Ausgabenzwecken eines kameralen Haushalts eine Verbindung der nach Produkten strukturierten Mittelzuweisungen mit einer Spezialität nach Leistungszwecken. Das Prinzip der sachlichen Spezialität soll hierbei zumindest durch mit Preisen und Mengen definierte Produkte bzw. Produktbereiche gewahrt werden. Diese bilden im Rahmen outputorientierter Steuerungsmodelle mit der gegenüber dem traditionellen kameralen Haushalt eher pauschal gehaltenen, globalen Budgetermächtigung das haushaltsrechtliche Dispositiv 9. Unter einem Produkt wird dabei grundsätzlich eine Verwaltungsleistung oder ein Bündel dieser Leistungen bzw. das Ergebnis von Leistungserstellungsprozessen verstanden, die sich an Empfänger außerhalb der Verwaltung richten. Produkte dienen damit der Erreichung politischer Ziele und sind dadurch steuerungsrelevant. Der Definition von Mengen bzw. der Mengeneinheiten (quantitative Kennzahlen) und ggf. Qualitäten (qualitative Kennzahlen) auf der Grundlage eines logisch nachvollziehbaren Kennzahlensystems kommt hierbei eine Schlüsselrolle zu; so sind Kennzahlen zu definieren, mit denen die Aufgabenerfüllung und die Zielerreichung bei dem jeweiligen Produkt durch aussagefähige und messbare Größen beurteilt werden können. Das System der outputorientierten Steuerung geht mit der Dezentralisierung der Ressourcenverantwortung und der Integration von Fach- und Ressourcenverwaltung zwingend einher Handlungsbedarf und Auswirkungen auf die Rechtslage - Bepackungsverbot und Verhältnis Legislative und Exekutive - Im Zusammenhang mit der output-orientierten Darstellung von Haushalten wird häufig das so genannte Bepackungsverbot problematisiert. Zumeist findet es Erwähnung in Bezug auf output-orientierte Plandaten (d.s.u.a. Kennzahlen, Parameter, Kennziffern, Leistungsdaten). Das Bepackungsverbot soll hier einer Verbindlichkeit etwaiger Plandaten entgegenstehen. Das im Grundgesetz (Art. 110 Abs. 4 GG) und in einigen Länderverfassungen ausdrücklich normierte Bepackungsverbot besitzt eine sachliche und eine zeitliche Komponente. Das sachliche Bepackungsverbot soll die Aufnahme von Vorschriften in das Haushaltsgesetz verhindern, die nicht auf die Veranschlagung zielen. Das zeitliche Bepackungsverbot untersagt die Aufnahme solcher Vorschriften in das Haushaltsgesetz, welche über den Zeitraum hinausreichen, für den das Haushaltsgesetz beschlossen wird. Darüber hinaus soll das Bepackungsverbot verhindern, dass in das Haushaltsgesetz Vorschriften (auch Vermerke und Erläuterungen) aufgenommen werden, die nicht die primäre Haushaltsbewilligung betreffen, sondern zu einer parlamentarischen Mitwirkung am Haushaltsvollzug der Exekutive führen. 9 Darüber hinaus kann in einem outputorientierten Steuerungsmodell dem Erfordernis der sachlichen Spezialität zusätzlich durch die Klassifizierung des Ressourcenverbrauchs in einem Leistungs- oder Erfolgsplan Rechnung getragen werden. 10 Das System der Verpflichtungsermächtigungen wird auch im Produkthaushalt beibehalten.

14 Damit markiert das Bepackungsverbot das aus dem Gewaltenteilungsprinzip resultierende Spannungsverhältnis zwischen der legislativen und der exekutiven Kernkompetenz. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 11 wird das parlamentarische Regierungssystem grundlegend durch die Kontrollfunktion des Parlaments geprägt. Nach traditionellem Verständnis ist in Ausübung dieser Kontrollfunktion im Bereich des Haushalts grundsätzlich die gesetzliche Feststellung des Haushalts dem Parlament, der Haushaltsvollzug der Verwaltung zugeordnet. Dazu müssen dem Parlament ausreichend Informationen zur Verfügung gestellt werden, aus denen sich abschließend die Finanzen der Regierung ablesen lassen 12. Die Entwicklung neuer Instrumente der Haushaltssteuerung wie Budgetierung und dezentrale Ressourcenverantwortung können zu einem Steuerungs- und Kontrollverlust des Gesetzgebers führen. Daher stellt sich hier konkret die Frage, ob und ggf. inwieweit das Parlament als Haushaltsgesetzgeber in Ausübung der ausschließlich ihm zustehenden Gesetzgebungskompetenz gleichsam kompensatorisch für den Steuerungs- und Kontrollverlust durch die verbindliche Vorgabe von Plandaten in die Haushaltsausführung der Verwaltung eingreifen kann. Bei der Beantwortung der Frage ist zu berücksichtigen, dass die Grenzziehung zwischen den Kernkompetenzbereichen der Gewalten nicht statisch vorzunehmen ist, sondern in dem vom Bundesverfassungsgericht 13 geforderten Gesamtzusammenhang der demokratisch-parlamentarischen Verfassung, insbesondere dem Gefüge der finanz- und haushaltsrechtlichen Bestimmungen des Grundgesetzes zu ermitteln ist. Dabei bedeutet nicht jede Einflussnahme des Parlaments auf die Verwaltung schon einen Verstoß gegen die Gewaltenteilung. Selbst eine gewisse Gewichtsverlagerung zu Lasten der Exekutive zugunsten des Parlaments ist in der parlamentarischen Demokratie unbedenklich. Erst wenn zugunsten des Parlaments ein Einbruch in den Kernbereich der Exekutive erfolgt, ist das Gewaltenteilungsprinzip verletzt 14. Vor diesem Hintergrund erscheint eine verbindliche Vorgabe zumindest der Produkte und der hierfür bereit gestellten Mittel zulässig. Die Begründung zu 6a Abs. 1 S. 4 HGrG versteht die dort vorgenommene gesetzliche Grenzziehung zwischen den Kompetenzbereichen als Sicherstellung des Budgetrechts der Parlamente und knüpft daher die Ausschöpfung der Flexibilisierungsmöglichkeiten an die Festlegungen von Gesetz und Haushaltsplan an Budgetierung Die Gliederungs- und Darstellungsstruktur von Haushalten mit Budgetierung geht im Allgemeinen auf Grund des Ressortprinzips von Gliederungseinheiten unterhalb der Ressortebene - also von organisatorischen Einheiten, in die sich die Ressorts gliedern - aus, die den budgetierten "Organisationseinheiten" im Sinne des 6a HGrG entsprechen. Diese Gliederungsstruktur findet auch bei Produkthaushalten Anwendung. Die Legitimationsfunktion des Haushalts erfordert nach 6a HGrG, die budgetierten Organisationseinheiten (Budgeteinheiten) so zu gliedern, dass eine Veranschlagung der Budgets nach aussagekräftigen Leistungszwecken möglich wird. Den budgetierten Organisationseinheiten werden alle Mittel zugeordnet, die zur Deckung ihrer Ausgaben, Aufwendungen oder Produktkosten erforderlich sind. Unabhängig vom Haushalts- und Rechnungswesen wird im Zusammenwirken zwischen Parlament und Regierung keine grundsätzlich andere Verfahrensweise oder andere Funktionsverteilung in Betracht kommen als bisher. Zu weiteren Einzelheiten, die das Haushaltsaufstel- 11 BVerfGE 67, S. 100 (130) 12 BVerfGE 92, S. 130 ff. 13 BVerfGE 45, S. 1 (31) 14 BVerfGE 9, S. 268, 279 f.

15 lungsverfahren betreffen, vgl. Tz. 2. Zur Funktion- oder Rollenverteilung wird auf die Budgethoheit des Parlamentes verwiesen, auf die ebenfalls in Tz. 2 näher eingegangen wird Standards und Instrumente für ein neues Haushalts- und Rechnungswesen Vergleichbar den Regeln der Kameralistik sind für die erweiterte Kameralistik, die staatliche Doppik, produktorientierte Haushalte und Produkthaushalte, insbesondere auch für die Darstellung der Vermögens-, Erfolgs- und Finanzrechnungen bundeseinheitliche Standards unverzichtbar, die vom Bund-/Länder-Arbeitsausschuss Haushaltsrecht und Haushaltssystematik festzulegen und ggf. weiter zu entwickeln sind. Im Folgenden wird auf die einzelnen Instrumente näher eingegangen: Mindeststandards Doppik und Standards für die staatliche doppelte Buchführung Derzeit stellen die vom BLAK "KLR/Doppik" in den Jahren 2004 bis 2006 erarbeiteten Mindeststandards Doppik einen ersten Orientierungsrahmen dar. Die Ausrichtung an den vorliegenden Mindeststandards ergibt insofern einen wichtigen Beitrag zur Investitionssicherheit, als die Vermögenserfassung und -bewertung in aller Regel einen aufwändigen Prozess darstellt. Die Mindeststandards sollten insoweit eine Vereinheitlichung der Entwicklung in Bundes- und Landesbehörden gewährleisten und vermeiden, dass spätere aufwändige Bewertungsanpassungen notwendig würden. Die Diskussion im Bund-Länder-Arbeitskreis II zu einer HGrG-Reform, die im staatlichen Rechnungswesen statt der Kameralistik auch die Doppik zulassen würde, führte zu der Erkenntnis, dass die bisherigen Mindeststandards wesentlich konkreter und detaillierter ausgearbeitet werden müssen, um für doppisch basierte Haushalte einen klaren, einheitlichen Regelungsrahmen zu setzen. Die Mindeststandards konzentrieren sich auf operative Fragen der Buchhaltung, der Vermögenserfassung und -bewertung und geben einen informatorischen Überblick zur Verbesserung des Verständnisses der operativen Buchführungs-, Bilanzierungs- und Inventarisierungsregeln. Diese Grundstruktur wird für die Standards beibehalten. Zur Frage des zugrunde zu legenden Rechnungslegungsstandards standen bereits bei den Mindeststandards zwei Alternativen zur Diskussion. Zum einen die Rechnungslegung nach Handelsgesetzbuch (HGB) und zum anderen nach den International Financial Reporting Standards (IFRS) (vormals International Accounting Standards (IAS)), welche für den öffentlichen Bereich in den International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) ihre Ausprägung finden. Die aktuellen doppischen Reformmodelle der Länder verwenden als Rechnungslegungsstandard das HGB. Die bisherigen Arbeiten an den Mindeststandards wie auch die laufenden Arbeiten an den Standards für die staatliche doppelte Buchführung knüpfen daher am HGB an Verwaltungskontenrahmen Im öffentlichen Bereich werden derzeit verschiedene Kontenrahmen verwendet. Ein von der IMK für den kommunalen Bereich beschlossener Kontenrahmen erfasst in zwei Kontenklassen die Einzahlungen und Auszahlungen und nimmt insofern eine originäre Zuordnung für

16 kamerale Zwecken vor. Dagegen hat sich die FMK mit Beschluss vom für eine einheitliche Anwendung des Verwaltungskontenrahmens (VKR) in den Ländern entschieden. Es wird empfohlen, an dieser Entscheidung zumindest für den staatlichen Bereich festzuhalten, da der VKR einen betriebswirtschaftlichen Kontenrahmen für die doppelte Buchführung zur Verfügung stellt, der auf Basis des in Landesbetrieben und anderen Einrichtungen weit verbreiteten Industriekontenrahmens erstellt wurde und sowohl die Konzernkonsolidierung erleichtert als auch hinreichend öffentliche Spezifika für die transparente Haushaltsdarstellung enthält. Durch seinen Aufbau nach dem Abschlussgliederungsprinzip geben die Kontengruppen des VKR gleichzeitig die Gliederungsstruktur für die Erfolgs- und Vermögensrechnung und damit für die aggregierte Darstellung in Haushaltsplan und Haushaltsrechnung vor. Eine originäre Erfassung von Einzahlungen und Auszahlungen ist durch entsprechende IT- Unterstützung sicherzustellen. Damit ist die wesentliche Voraussetzung geschaffen, sollte der Gruppierungsplan durch den Verwaltungskontenrahmen ersetzt werden. Der siebenstellige VKR entfaltet Verbindlichkeit bis zur dritten Stelle (Hauptkontenebene), für darüber hinausgehende Untergliederungen wird lediglich eine Empfehlung ausgesprochen. Werden lediglich Module der staatlichen Doppik (z.b. Erfolgsrechnung oder Vermögensrechnung) oder ein produktorientierter Haushaltsplan eingesetzt, sollte ebenfalls der VKR angewendet werden. Gleiches gilt für die erweiterte Kameralistik, um damit die Numerik mit dem Kosten- und Erlösartenplan der KLR gleich zu setzen Produktrahmen Derzeit entwickelt der BLAK KLR/Doppik einen Produktrahmen, der die Grundlage bund- /länderübergreifender Strukturen für eine funktionale Gliederung von Haushaltsdaten schaffen soll, so dass sich Produktkosten statistisch zusammenfassen und vergleichen lassen. Die Ergebnisse des Verwaltungshandelns (der Output) sollen umfassend und auf hoher Aggregationsebene dargestellt werden. Zwischenbehördliche und innerbehördliche Leistungen fließen als Bestandteile des Outputs (externe Produkte) in den Produktrahmen ein. Wie in der Kameralistik bedingt die Organisationsautonomie der Gebietskörperschaften, dass sich Produkte von Organisationseinheiten nicht im gleichen Maße wie technische Konten der Buchhaltung standardisieren lassen. Die Produkte jeder Verwaltung sollten jedoch eindeutig dem Produktrahmen (bund-/länderübergreifend) und einer (verwaltungsinternen) Organisationseinheit zugeordnet werden können. Damit wird sichergestellt, dass die Haushalte den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine spezifische Ermächtigung für spezifische Ziele, Leistungen und Organisationseinheiten im Sinne von 6a HGrG und künftig auch 1 a HGrG-E (= Art. 1 Nr. 1 HGrGMoG-E) gerecht werden und andererseits eine bund- /länderübergreifende statistische Datenerfassung unterstützt wird (Hinweis auf Tz. 1.6). Auch bei der Erweiterten Kameralistik basieren die den Produktbereichen/Produktgruppen zugeordneten Beträge auf Kosten- und Erlösdaten und nicht auf Ausgaben und Einnahmen, so dass bei produktorientierten Haushalten zwischen erweitert kameralem und doppischem Rechnungswesen kein wesentlicher Unterschied vorhanden ist. Hinsichtlich des einheitlichen Produktrahmens bei Bund und Ländern fand ein erster Abstimmungsprozess unter der Federführung Hamburgs statt. Im Ergebnis der Sitzung des BLAK I (KLR/Doppik) am 19./ bestand Einvernehmen, diese Abstimmung auf der Grundlage des sog. Integrierten Produktrahmens vorzunehmen, d.h. der bereits von den Innenministern der Länder abgestimmte Produktrahmen für die kommunalen Haushalte soll in-

17 tegriert werden. Dies ist für Vergleichszwecke zwischen Stadtstaaten und Flächenländern sehr nützlich. Im Ergebnis der o.g. Sitzung des BLAK I wurde die ursprüngliche Zielsetzung aufgegeben, dass der Produktrahmen mit den Funktionen des zurzeit gültigen Funktionenplans möglichst weitgehende Deckung aufweisen bzw. diesem direkt überschneidungsfrei zuordenbar sein sollte, um den Vergleich der finanzstatistischen Daten im Zeitablauf und regional nach Ländern zu ermöglichen. Stattdessen wurde auf Basis eines entsprechenden Arbeitsauftrags des Bund-/Länder-Arbeitsausschusses Haushaltsrecht und systematik folgender Beschlussentwurf im BLAK I erörtert: Zweck des Produktrahmens Mit dem Integrierten Produktrahmen (IPR) wird das Ziel verfolgt, einheitliche Mindestinhalte für eine produktorientierte Gliederung bei Bund, Ländern und soweit möglich auch bei den Kommunen zu definieren, eine Aggregation der Daten auf den genannten Ebenen zum Zwecke der Ländervergleichbarkeit (Benchmarking) zu ermöglichen und eine einheitliche Datenbasis für die Aufstellung von Produkthaushalten zu schaffen. Der IPR kann keine rechtliche Verbindlichkeit für die Kommunen und für produktorientierte Haushalte besitzen, sollte jedoch soweit möglich aus Gründen der Vergleichbarkeit der Datengrundlagen herangezogen werden. Der IPR kann den Funktionenplan erst ersetzen, wenn alle Gebietskörperschaften Produkthaushalte auf doppischer oder erweitert kameraler Basis besitzen. Derzeit kann der IPR wegen seiner ressourcen- und outputorientierten Perspektive den Funktionenplan mit seiner zahlungsorientierten Ausrichtung nicht ersetzen, weil im IPR Kostenträgerdaten (externe Produkte) abgebildet werden, die mit den enthaltenen Gemeinkosten und internen Verrechnungen inhaltlich eine andere Sichtweise als bisher im Funktionenplan (zahlungsorientiert) darstellen. Es besteht Einvernehmen, dass der Funktionenplan weiterhin von Bund und allen Ländern im bisherigen Umfang bedient wird. Der BLAK I hat die Arbeiten am Integrierten Produktrahmen seit März 2008 nochmals intensiviert, um die Arbeiten des Standardisierungsgremiums nach 49a HGrG-E an der notwendigen Systematik für Produkthaushalte so gut wie möglich vorzubereiten Erfolgsrechnung und Vermögensrechnung Die Erfolgsrechnung bildet im Rahmen der staatlichen Doppik den Ressourcenverbrauch in periodischer Abgrenzung ab. Im Gegensatz zur Kameralistik berücksichtigt sie u.a. als Aufwand die Zuführung zu Rückstellungen (z.b. Pensionsrückstellungen) sowie Abschreibungen auf Wirtschaftsgüter des Anlagevermögens. Die diesen zu Grunde liegenden Investitionsausgaben werden anders als in der Kameralistik - in der Erfolgsrechnung hingegen nicht erfasst. Der Saldo aus der Erfolgsrechnung (betriebswirtschaftlich der Gewinn oder Verlust) wird in die Vermögensrechnung bzw. Bilanz übergeleitet, in der sich auch die Investitionen sowie alle übrigen finanziellen Transaktionen z.b. Kreditaufnahmen, Forderungen, Beteiligungen - niederschlagen. Hinsichtlich der Beurteilung des (betriebswirtschaftlichen) Ergebnisses kann es keine Deckung des Fehlbetrages durch Kreditaufnahme geben; dies kommt nur im Rahmen der Betrachtung des Finanzierungssaldos zum Zuge, was bei der Kameralistik zentrale Bedeutung hat. In der erweiterten Kameralistik kann ein erweiterter Vermögensnachweis abgebildet werden.

18 Finanz- und Investitionsrechnung Die Finanzrechnung 15 zielt auf die Erfassung der Finanzlage einer öffentlichen Einrichtung, indem sie aus allen Einnahmen und Ausgaben einer Periode den Zahlungssaldo, also die Veränderung der Bestandsposition der liquiden Mittel in der Vermögensrechnung ermittelt. Sie bildet den Fluss von Einnahmen und Ausgaben während der betrachteten Haushaltsperiode ab und liefert somit wichtige Informationen zur Sicherung der strukturellen Zahlungsfähigkeit im Sinne eines Ausgleichs der Einnahmen und Ausgaben in der Haushaltsperiode. Als 'Gesamtergebnis' der Finanzrechnung, deren technische Beschreibung Bestandteil der Mindeststandards Doppik ist, ergibt sich die Veränderung des Zahlungsmittelbestandes. Damit ermittelt die Finanzrechnung als Rechnungsziel die Größe, von der ein kameraler Haushaltsausgleich in Einnahmen und Ausgaben nach Art. 110 GG abhängt. In der Finanzrechnung, insbesondere in Form der Cash-Flow-Rechnung, kann gleichzeitig die Eigenfinanzierungskraft der Gebietskörperschaft oder budgetierten Organisationseinheit mit Blick auf die geplanten Investitionen (die sog. freie Spitze der Innenfinanzierung) nachgewiesen werden. In Bezug auf die gesamte Gebietskörperschaft lassen sich daher auch die für die Finanzierung der geplanten Investitionen benötigten Fremdmittel (Nettokreditaufnahme im Wege der Außenfinanzierung) nachweisen und den Investitionsausgaben gegenüber stellen. In der Finanzrechnung für die gesamte Gebietskörperschaft kann durch die differenzierte Erfassung aller Investitionsgrößen auch die verfassungsmäßige Obergrenze der Nettokreditaufnahme dargestellt werden. Die Investitionsrechnung stellt in erster Linie als Planungsinstrument einen Annex zur Finanzrechnung dar. Mit ihrer Hilfe werden den Ausgaben für Investitionen (Mittelverwendung) die für Investitionszwecke zur Verfügung stehenden Einnahmen (Mittelherkunft) gegenübergestellt Liquiditätsmanagement Die Steuerung der kurzfristigen Zahlungsfähigkeit (Liquidität) erfordert zusätzliche, vor allem prospektive Instrumente, da ein ausgeglichener Zahlungssaldo letztlich Einnahmen und Ausgaben lediglich auf Jahressicht zur Deckung bringt. Die unterjährige Liquidität muss daher durch entsprechende Instrumente wie eine Zahlungsvorschau gesteuert werden. Bisher wurde in der Regel 'nur' die strukturelle Zahlungsfähigkeit abgebildet, die zur Steuerung der Kassenliquidität ersten Ranges im Sinne der kassenmäßigen Zahlungsfähigkeit nur bedingt geeignet ist. Eine Liquiditätssteuerung erfordert tagesscharfe Vorschaurechnungen in kurzfristiger Betrachtung, wogegen der Gesamtausgleich die Zahlungsströme in der Haushaltsperiode im Blick hat. Mit einer geeigneten IT-Unterstützung kann die Liquiditätssteuerung um eine unterjährige, rollierende Liquiditätsvorschau in zeitlich beliebiger Detaillierung ergänzt werden. Der Zah- 15 Mit der Finanzrechnung wird hier ein kaufmännisches Instrument beschrieben. Im Rahmen des künftigen staatlichen Haushaltsrechts (HGrGMoG-E) wird der Terminus Finanzrechnung jedoch in anderer Weise Anwendung finden. Bei der haushaltsrechtlichen Abbildung des Haushaltskreislaufs ist begrifflich zwischen einem doppischen Finanzplan und einer doppischen Finanzrechnung zu unterscheiden. Im doppischen Finanzplan werden die relevanten zahlungsorientierten Plandaten zusammengefasst. Im Kontext des Haushaltskreislaufs stellt die doppische Finanzrechnung das Pendant zur doppischen Finanzplanung in der Rechnungslegungsphase dar.

19 lungsmittelbestand wird dabei nach den Fälligkeiten der Forderungen und Verbindlichkeiten weiterentwickelt, so dass methodisch für jeden Tag der Vorschau der erwartete Zahlungsmittelbedarf errechnet werden kann. Aus einer derartigen Liquiditätsrechnung lässt sich eine Planung der Kassenkredite und etwaiger (zinsbedingter) Umschuldungen von Kassen- zu Finanzierungskrediten unterstützen. Bei Bedarf kann die Liquiditäts- oder Zahlungsvorschau auch um Erwartungen hinsichtlich der Zahlungsmoral der Debitoren und der Zahlungserwartung der Kreditoren ergänzt werden, so dass dann auch Forderungsausfälle und Zahlungsverzögerungen berücksichtigt sind Rechtsgrundlagen Die Rechtsgrundlagen des Haushaltsrechts ergeben sich aus dem Grundgesetz, den Länderverfassungen, dem Haushaltsgrundsätzegesetz, dem Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft, den Haushaltsordnungen von Bund und Ländern, den jährlichen Haushaltsgesetzen und aus zahlreichen Verwaltungsvorschriften. Das Grundgesetz enthält in den Artikeln 109 bis 115 zahlreiche Regelungen zum Haushaltssystem und Haushaltsverfahren, die sich zum Teil auch in der Landesverfassung wieder finden. Von besonderer Bedeutung für das Haushaltsrecht der Länder ist der in Artikel 109 GG verankerte Grundsatz der Haushaltsautonomie von Bund und Ländern. Nach Artikel 109 Abs. 1 GG sind Bund und Länder in ihrer Haushaltswirtschaft selbstständig und voneinander unabhängig, also eigenverantwortlich für die Planung, Ausführung und Kontrolle ihrer Haushalte. Andererseits gebietet Artikel 109 Abs. 2 GG Bund und Ländern, bei ihrer Haushaltswirtschaft den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen. Um die Rechtseinheitlichkeit des gesamten Haushaltswesens in Bund und Ländern in den tragenden Grundzügen zu sichern, die Vergleichbarkeit der öffentlichen Haushalte in Plan- und Rechnungsaufbau herzustellen und die Funktionsfähigkeit föderaler Koordinierungs- und Ausgleichsmechanismen zu gewährleisten, wurde auf der Grundlage des Artikels 109 Abs. 3 GG das Haushaltsgrundsätzegesetz geschaffen. Das HGrG verpflichtet Bund und Länder, ihr Haushaltsrecht nach den in Teil I dieses Gesetzes enthaltenen Grundsätzen zu regeln. Teil II des HGrG ( 49 ff.) enthält Vorschriften, die einheitlich und unmittelbar für Bund und Länder gelten. Bei Umstellung auf ein alleiniges doppisches Haushalts- und Rechnungswesen und auf einen Produkthaushalt sind Änderungen des bestehenden HGrG und der entsprechenden Haushaltsordnungen erforderlich (Entwurf siehe Anlage 7). Darüber hinaus ist zu prüfen, ob und ggf. in welchem Umfang verfassungsrechtliche Regelungen von Bund und Ländern anzupassen sind. Diese Fragestellung wurde am 25. Juni 2008 im Bund-Länder-Arbeitskreis (BLAK) erörtert. Ergebnis der Diskussion war, dass weder im Bund noch in den Ländern eine zwingende Notwendigkeit für eine Grundgesetzänderung gesehen wird.

20 Kompatibilität der Haushaltsdaten mit statistischen Erfordernissen Ausgangsüberlegungen zur Gewährleistung einer Konsolidierung und Vergleichbarkeit der Daten aus kameralen und doppischen Systemen Die folgenden Ausführungen stellen auf die finanzstatistischen Erfordernisse ab. Eine getrennte Überprüfung der beiden Rechensysteme, der Finanzstatistik einerseits und der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung (VGR) andererseits, auf Kompatibilität erübrigt sich, da die beiden Rechensysteme untereinander abgestimmt sind. Werden die finanzstatistischen Belange berücksichtigt, sind zugleich die der VGR erfüllt Aufgabe und Funktion der Finanzstatistiken In der föderalen Struktur der Bundesrepublik Deutschland mit ihren weitgehend autonomen öffentlichen Haushalten haben die Finanzstatistiken die wichtige Aufgabe, ein in sich konsistentes und differenziertes Gesamtbild über die Finanzen des Staates zu erstellen. Grundvoraussetzung für die Erfüllung dieser Aufgabe ist die Vergleichbarkeit der statistischen Daten aller öffentlichen Haushalte. Die finanzstatistischen Daten sind direkt Grundlage nationaler politischer Entscheidungen, der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen und indirekt Basis wichtiger Entscheidungen im Rahmen des europäischen Stabilitäts- und Wirtschaftspakts (Maastricht-Kriterien für das Staatsdefizit und die Staatsverschuldung). Die Finanzstatistiken gewinnen die Finanzdaten (Einnahmen und Ausgaben) von Bund, Ländern und Gemeinden direkt aus deren Haushalts-, Kassen- und Rechnungsunterlagen auf Basis einheitlicher Haushaltssystematiken, die einen sehr detaillierten, qualitativ hochwertigen Nachweis ermöglichen und zugleich die Belastung der Berichtsstellen durch die Statistik so gering wie möglich halten. Sie erfassen die Finanzen der staatlichen Haushalte entsprechend den Phasen der Haushaltsplanung (Haushaltsansatzstatistik), der Abwicklung im Laufe des Haushaltsjahres (monatliche und vierteljährliche Kassenstatistik) sowie der Rechnungslegung nach Abschluss des Haushaltsjahres (Rechnungsstatistik). Neben den Einnahmen und Ausgaben werden auch der Stand der Schulden und des Finanzvermögens statistisch erfasst. Einnahmen und Ausgaben werden auf der Grundlage der einheitlichen Haushaltsystematiken finanzstatistisch nach folgenden beiden Hauptkategorien zweidimensional gegliedert: - ökonomisch finanzwirtschaftlich Die den bisherigen Einnahme- und Ausgabearten entsprechenden Positionen (gemäß Gruppierungsplan) werden auch in einem künftigen doppischen oder erweitert kameralen Rechnungswesen für einzel- und gesamtwirtschaftliche Analysen der öffentlichen Finanzen insbesondere auch in den Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen auf Bundes- und Landesebene dringend benötigt. Für die notwendige Konsolidierung bei der Bildung des Öffentlichen Gesamthaushalts müssen dabei unbedingt - wie bisher - die Zahlungsbeziehungen zu Gemeinden und Gemeindeverbänden, zum Bund, zu anderen Ländern, zu Zweckverbänden sowie zu öffentlichen Einrichtungen und Unternehmen mit eigenem Rechnungswesen eindeutig abgrenzbar sein. Darüber hinaus muss ein neues Rechnungswesen auch die Positionen der Schuldenstatistik und der Statistik des Finanzvermögens bereitstellen. - funktional Für internationale Vergleiche der Staatsfinanzen in den Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen, für wichtige fachpolitische Entscheidungen auf Bundes- und Landesebene, und als Grundlagen für ein Benchmark ist eine funktionale Gliederung der öffentlichen Fi-