Öffentliche Verwaltung

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1 5 Verwaltungsorganisation Begriff der öffentlichen Verwaltung Öffentliche Verwaltung Verwaltung im organisatorischen Sinn Gesamtheit der Verwaltungseinric htungen, Verwaltungsappar at; z.b. Gemeinden, Finanzamt Verwaltung im materiellen Sinn Verwaltungstätigkeit, d.h. die Staatstätigkeit, die die Wahrnehmung von Verwaltungsangelege nheiten zum Gegenstand hat; z.b. Erteilung einer Erlaubnis, Verkehrsregelung durch Polizisten Verwaltung im formellen Sinn Die gesamte von den Verwaltungsbehörden ausgeübte Tätigkeit, unabhängig davon, ob sie materiell verwaltender Art ist; z.b. Erlass einer Rechtsverordnung, eines Verwaltungsakts

2 5 Verwaltungsorganisation Einteilung Allgemeines Verwaltungsrecht: Grundsätze, Begriffe und Rechtsinstitute, die für alle Bereiche des Verwaltungsrechts gelten Besonderes Verwaltungsrecht: Recht der einzelnen Tätigkeitsbereiche der Verwaltung (Bau, Straßen, Gewerbe, Polizeirecht, etc) Außenrecht: Rechtsbeziehungen zwischen dem verwaltenden Staat und den Bürgern/sonstigen Rechtspersonen Innenrecht: Beziehungen innerhalb eines Verwaltungsträgers, zwischen Organen, Organwaltern und Verwaltungsträgern Bürger Staat Organ Organ

3 5 Verwaltungsorganisation Unmittelbare und mittelbare Staatsverwaltung, Privatisierung Unmittelbare Staatsverwaltung: Der Staat (Bund oder Länder) bedient sich eigener Behörden zur Ausführung der Gesetze. Die Behörden sind unselbstständige Verwaltungseinheiten. Ihre Rechtsträger sind der Bund oder die Länder. Mittelbare Staatsverwaltung: Der Staat bedient sich für den Vollzug der Gesetze ausgegliederter Verwaltungsträger. Diese haben eigene Rechtspersönlichkeit. Ausgegliederte Verwaltungsträger sind die juristischen Personen des öffentlichen Rechts (Körperschaften, Anstalten, Stiftungen des öffentlichen Rechts) und die Beliehenen. Unmittelbare und mittelbare Staatsverwaltung findet sowohl auf Bundes als auch auf Landesebene statt. Privatisierung: Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben in der Form des Privatrechts Die Verwaltung wählt für eigene Verwaltungstätigkeit Gestaltungsformen des Privatrechts. Die Verwaltung gründet eine juristische Person des Privatrechts (z.b. AG, GmbH) und überträgt ihr die Wahrnehmung bestimmter Verwaltungsaufgaben. Die Unternehmen sind rechtlich selbstständig, werden aber i.d.r. von einem öffentlich rechtlichen Verwaltungsträger beherrscht, der alle oder die Mehrheit der Anteile besitzt.

4 5 Verwaltungsorganisation Mittelbare Staatsverwaltung Körperschaften des öffentlichen Rechts: Durch staatlichen Hoheitsakt geschaffene, mitgliedschaftliche verfasste, aber vom Wechsel der Mitglieder unabhängige Rechtsträger zur Erfüllung hoheitlicher Aufgaben Gebietskörperschaften: z.b. Gemeinden Personalkörperschaften: z.b. Handwerkskammer, Innung, Industrie und Handelskammer, staatliche Hochschule Verbandskörperschaften: z.b. kommunaler Zweckverband (Zusammenschluss mehrerer benachbarter Gemeinden zur Errichtung eines gemeinsamen Versorgungsbetriebs) Anstalten des öffentlichen Rechts: Zusammenfassung persönlicher und sächlicher Mittel in der Hand eines Trägers öffentlicher Gewalt zur dauernden Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben z.b. öffentliche Sparkassen, öffentlich rechtliche Rundfunkanstalten

5 5 Verwaltungsorganisation Mittelbare Staatsverwaltung Stiftungen des öffentlichen Rechts: Organisatorisch verselbstständigte, rechtsfähige Institutionen, die nach dem Stifterwillen einem öffentlichen Zweck zu dienen bestimmt sind und in der Regel mit einem Vermögen zur Zweckerfüllung ausgestattet sind z.b. Stiftung Preußischer Kulturbesitz, Bundeskanzler Willy Brandt Stiftung Beliehene: Natürliche und juristischen Personen des Privatrechts, die mit der Wahrnehmung von bestimmten Aufgaben der öffentlichen Verwaltung und zur Erfüllung dieser Aufgaben mit Hoheitsrechten gegenüber dem Bürger betraut sind z.b. Sachverständige (z.b. des TÜV; Lebensmittelsachverständige), Deutsche FlugsicherungsGmbH, Notare (hinsichtlich öffentlicher Beurkundungen, Beglaubigungen)

6 5 Verwaltungsorganisation Interne Organisation der Verwaltungsträger Organe: Rechtlich geschaffene Einrichtungen eines Verwaltungsträgers, die dessen Zuständigkeit für diesen wahrnehmen (z.b. Gemeinderat) Behörde: [ ] jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt ( 1 IV VwVfG) Organwalter: Diejenigen Menschen, die konkret die den Organen zugewiesenen Zuständigkeiten ausüben (z.b. Mitglieder des Gemeinderates) Behörden sind häufig gegliedert in Abteilungen, diese in Referate/Dezernate Amt: Kleinste Organisationseinheit; institutionalisierter, auf eine Person zugeschnittener Aufgabenbereich; Amtswalter ist die Person, die die Aufgaben des Amtes wahrnimmt.

7 5 Verwaltungsorganisation Zuständigkeiten Zuständigkeit (Kompetenz): Welcher Verwaltungsträger und welches Verwaltungsorgan ist zur Wahrnehmung einer Aufgabe berufen? Sachliche Zuständigkeit Aufgabenverteilung nach dem Gegenstand Verbandskompetenz Aufgabenverteilung zwischen den verschiedenen Verwaltungsträgern (Bund, Land, Körperschaft, etc.) Örtliche Zuständigkeit Räumlicher Tätigkeitsbereich einer Behörde Instanzielle Zuständigkeit Welche Instanz ist in einem mehrstufigen Behördenaufbau zur Entscheidung befugt? Funktionelle Zuständigkeit Interne Geschäftsverteilung innerhalb einer Behörde; i.d.r. ohne Auswirkung für die Zuständigkeit der Behörde gegenüber Dritten Bindungswirkung: Eine Behörde ist verpflichtet, die ihr zugewiesenen Aufgaben wahrzunehmen und die Grenzen ihres Zuständigkeitsbereiches zu beachten. Die Zuständigkeit umfasst nicht die Befugnis, alle Mittel, die zur Aufgabenerfüllung notwendig erscheinen, einzusetzen, da Eingriffe in die Rechte der Bürger einer zusätzlichen gesetzlichen Ermächtigung bedürfen.

8 Abgrenzung öffentliches Recht und Privatrecht Notwendigkeit der Abgrenzung Für die Bestimmung des Rechtswegs (Verwaltungsrechtsweg nur bei öffentlich rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art eröffnet, 40 I VwGO; bei privatrechtlichen Streitigkeiten Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte, 13 GVG) Verwaltungsverfahrensgesetze nur bei öffentlichrechtlicher Tätigkeit anwendbar Verwaltungsvollstreckung dient nur der Durchsetzung öffentlich rechtlicher Forderungen Abgrenzung nach Sachzusammenhang Eine Handlung ist öffentlich rechtlicher Natur, wenn sie mit der Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben in einem Sachzusammenhang steht. (Eindeutig gegeben bei Eingriffsverwaltung)

9 Abgrenzung öffentliches Recht und Privatrecht Abgrenzungstheorien Interessentheorie: Öffentliches Recht sind die dem öffentlichen Interesse/Allgemeininteresse, Privatrecht die dem Individualinteresse dienenden Rechtssätze. P: Auch öffentliche Normen dienen teilweise Individualinteressen. Subordinationstheorie Im öffentlichen Recht besteht ein Über /Unterordnungsverhältnis zwischen den Beteiligten, im Privatrecht ein Gleichordnungsverhältnis. P: Auch im öffentlichen Recht gibt es Gleichordnungsverhältnisse (z.b. öffentlich rechtlicher Vertrag). Modifizierte Subjektstheorie (h.m.) Eine Norm ist öffentlich rechtlich, wenn sie zumindest auf einer Seite ausschließlich einen Träger öffentlicher Gewalt berechtigt oder verpflichtet. Rechtssätze, die keine bestimmte Person als Zuordnungsobjekt haben, gehören zum Privatrecht.

10 Handlungsformen der Verwaltung öffentlich rechtlich privatrechtlich Rechtsakte Realakte Außenverhältnis Innenverhältnis abstrakt generell konkret abstrakt generell konkret einseitig zweiseitig Rechtsverordnun g Satzung Verwaltungsakt Sonstige rechtserhebliche Willenserklärungen Verwaltungsvertrag Verwaltungsvorschrift Einzelweisung

11 Arten der Verwaltung Einteilung nach Rechtswirkungen für den Bürger: Eingriffsverwaltung Eingreifen der Verwaltung in die Rechtssphäre des Bürgers, z.b. Gewerbeuntersagung, Enteignung, Bauabrissverfügung Leistungsverwaltung Gewährung von Leistungen oder Vergünstigungen für den Bürger, z.b. Subventionen, BAFöG, Erteilung von Genehmigungen; Daseinsvorsorge: Versorgung der Bevölkerung mit lebensnotwendigen Leistungen, z.b. Strom, Wasser, Kanalisation; Bereitstellung einer Infrastruktur, z.b. öffentlicher Personennahverkehr, Straßenbau Gewährleistungsverwaltung Wahrnehmung von Aufgaben der Daseinsvorsorge in privatrechtlichen Formen; Formelle Privatisierung: Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben in privatrechtlicher Organisationsform Materielle Privatisierung: Echte Aufgabenverlagerung von der Verwaltung auf private Unternehmen; die Erledigung wird der Marktwirtschaft und damit dem Wettbewerb überlassen (Bsp: Deutsche Bahn AG, Deutsche Post AG)

12 Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung Vorrang des Gesetzes: Bindung der Verwaltung an die bestehenden Gesetze; die Verwaltungsbehörden müssen den Gesetzen entsprechend handeln und dürfen keine gegen die Gesetze verstoßenden Maßnahmen treffen. Das Vorrangprinzip gilt uneingeschränkt für den gesamten Bereich der Verwaltung (Art. 20 III GG). Vorbehalt des Gesetzes: Die Verwaltung darf nur tätig werden, wenn sie dazu durch Gesetz ermächtigt worden ist. Verwaltungsmaßnahmen dürfen nur auf formell gesetzlicher Grundlage ergehen. Reichweite: Eingriffsverwaltung: Eingriffe in Freiheit und Eigentum nur mit hinreichend bestimmter gesetzlicher Grundlage > uneingeschränkte Geltung der Vorbehaltsgrundsatzes. Leistungsverwaltung: kein freiheitsverkürzender Eingriff > nach Rspr. genügt bei Subventionsvergabe die etatmäßige Bereitstellung der erforderlichen Mittel im Haushaltsplan

13 Unbestimmter Rechtsbegriff, Beurteilungsspielraum = Probleme des gesetzlichen Tatbestandes ( Rechtsfolge) Unbestimmte Rechtsbegriffe: Gesetzesbegriffe des Tatbestandes, die bei der Rechtsanwendung im Einzelfall einer Auslegung bedürfen, z.b. Zuverlässigkeit, öffentliches Interesse, Gemeinwohl. Die Anwendung der Begriffe erfordert oft eine Wertung, eigenverantwortlich durch die Verwaltung getroffen. Dürfen die Verwaltungsgerichte eine solche Verwaltungsentscheidung ersetzen? Unbestimmte Rechtsbegriffe sind grds. gerichtlich voll überprüfbar. Ausnahme: Beurteilungsspielraum bei komplexen Wertungen oder Prognosen kommt der Verwaltung besondere Sachkompetenz zu. Eine Verwaltungsentscheidung im Rahmen des Beurteilungsspielraums ist gerichtlich nicht überprüfbar. Beurteilungsspielraum anerkannt bei: Prüfungsentscheidungen, beamtenrechtlichen Beurteilungen, wertenden Entscheidungen durch Sachverständigenausschüsse, Prognoseentscheidungen

14 Ermessen Ermessen liegt vor, wenn die Verwaltung bei der Verwirklichung eines gesetzlichen Tatbestandes zwischen verschiedenen Verhaltensweisen wählen kann. Der Verwaltung wird auf der Rechtsfolgeseite einer Norm hinsichtlich des Ob (Entschließungsermessen) oder des Wie (Auswahlermessen) ein Entscheidungsspielraum eingeräumt. Im Rahmen des Auswahlermessens wählt die Verwaltung eine von mehreren gesetzlich gedeckten, also rechtmäßigen, Rechtsfolgen. Bsp: 48 I 1 VwVfG: Ein rechtswidriger Verwaltungsakt kann [ ] zurückgenommen werden. Ermessen: kann, darf, ist befugt, usw. Gebundene Entscheidung (keine Einräumung von Ermessen): muss, ist zu, darf nicht, usw.

15 Ermessen Die Behörde muss ihr Ermessen pflichtgemäß ausüben, sie muss die rechtlichen Bindungen beachten. Tut sie das nicht, handelt sie ermessenfehlerhaft. Die Verwaltungsgerichte können die Beachtung der Ermessensbindungen überprüfen. Ermessensfehler: Ermessensüberschreitung: Die Behörde wählt eine nicht mehr im Rahmen der Ermessensvorschrift liegende Rechtsfolge (z.b. Gebühr von 60, obwohl nur zwischen 20 und 50 verlangt werden darf). Ermessensnichtgebrauch: Die Behörde macht von dem ihr zustehenden Ermessen keinen Gebrauch. Ermessensfehlgebrauch: Die Behörde lässt sich nicht ausschließlich vom Zweck der Ermessensvorschrift leiten, die Rechtsfolge ist nicht vom Zweck der Ermächtigung gedeckt (z.b. persönliche/ parteipolitische Rücksichtnahmen). Ermessensreduzierung auf Null: Die Wahlmöglichkeit der Behörde reduziert sich im Einzelfall auf nur eine mögliche Rechtsfolge, d.h. nur eine Entscheidung ist ermessensfehlerfrei. Die Behörde ist dann verpflichtet, diese Entscheidung zu treffen. Oft ruft die Einwirkung von Grundrechten eine Ermessensreduzierung auf Null hervor.

16 Das subjektive öffentliche Recht Das subjektive öffentliche Recht ist die dem Einzelnen kraft öffentlichen Rechts verliehene Rechtsmacht, vom Staat zur Verfolgung eigener Interessen ein bestimmtes Verhalten verlangen zu können. Die Verwaltung wird grundsätzlich im öffentlichen Interesse tätig. Ein subjektives Recht liegt vor, wenn eine zwingende Rechtsvorschrift nicht nur dem öffentlichen Interesse, sondern zumindest auch dem Interesse einzelner Bürger dienen soll. Ob eine Rechtsnorm auch dem Individualinteresse dient, ist durch Auslegung zu ermitteln (z.b. Sich Einfügen in 34 I BauGB). Ein subjektives Recht kann sich auch aus Grundrechten ergeben, z.b. aus Abwehrrechten gegen staatliche Maßnahmen oder aus Teilhaberechten auf Einbeziehung in eine staatliche Vergünstigung.