I. Formelle Rechtmäßigkeit

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1 Sophie Oldenburg Raum PAL 117 Arbeitsgemeinschaft zum Staatsorganisationsrecht Wintersemester 2008/2009 Übungsfall 6 Gesetzgebungsverfahren Lösungsvorschlag Fall und Lösungsvorschlag nach Jochen Zenthöfer, Internetklausuren, Das Gesetz ist verfassungsgemäß, wenn es formell und materiell mit dem Grundgesetz übereinstimmt. I. Formelle Rechtmäßigkeit 1. Zuständigkeit Der Bundesgesetzgeber müsste für die in 1 des Gesetzes genannten Aufgaben der Gefahrenabwehr zuständig sein. Für die Gesetzgebung sind grundsätzlich die Länder zuständig, Art. 30 und Art. 72ff. GG. Nur wenn dem Bund eine Kompetenz ausdrücklich zugewiesen ist, kann er gesetzgeberisch tätig werden. Für die Aufgabe der Bekämpfung der Gefahren des internationalen Terrorismus findet sich ein ausdrücklicher Kompetenztitel in Art. 73 I Nr. 9a GG (neu eingefügt durch die Föderalismusreform). Jedoch hat danach nur das Bundeskriminalpolizeiamt eine Kompetenz. 1 Daher hat der Bund keine Zuständigkeit zur Regelung der Terrorismusbekämpfung durch die Bundespolizei. 2 Die Einführung von Befugnissen zur Terrorismusbekämpfung ist deshalb kompetenzwidrig. Anmerkung: Das Gesetz betrifft laut Sachverhalt allein die Regelung zur Verhinderung von Terrorismus. Sollte es sich bei dem Gesetz dagegen um ein Gesetz handeln, welches die Kompetenzen des bestehenden Bundespolizeigesetzes um Regelungen zur Terrorismusbekämpfung ergänzt, könnten die Befugnisses nach 2 und 3 des abgedruckten Entwurfs auf die Kompetenz aus Art. 73 Nr. 5 und Nr. 6 und 6a GG gestützt werden. 2. Verfahren Das neue Gesetz könnte auch wegen Mängeln im Gesetzgebungsverfahren formell verfassungswidrig sein. Problematisch ist hier, ob es ein Verstoß gegen das GG darstellt, wenn die Bundesregierung ihre Vorlage nicht selbst einbringt, sondern dies über die sie politisch tragende S-Fraktion initiiert. Bei diesem Verfahren, genannt Schiebeverfahren, spart sich die Bundesregierung die sonst nach Art. 76 II 1 GG 1 Das Bundeskriminalamt (BKA) ist eine dem Bundesministerium des Innern nachgeordnete Bundesoberbehörde. Zusammen mit der Bundespolizei und der Polizei beim Deutschen Bundestag ist es eine der drei Polizeien des Bundes. Es hat die Aufgabe, die nationale Verbrechensbekämpfung in Deutschland in Zusammenarbeit mit den Landeskriminalämtern zu koordinieren und Ermittlungen in bestimmten schwerwiegenden Kriminalitätsfeldern mit Auslandsbezug durchzuführen. Darüber hinaus schützt das BKA die Verfassungsorgane des Bundes. 2 Die Bundespolizei (BPol) hat die Aufgabe des Bundesgrenzschutzes, des Bahnschutzes und des Schutzes der Luftsicherheit in Deutschland. Daneben gewährleistet sie die öffentliche Sicherheit in Bundesbehörden

2 notwendige vorherige Zuleitung an den Bundesrat. Es könnte ein Verstoß gegen Art. 76 II 1 GG oder ein Verstoß gegen das Prinzip der Organtreue vorliegen. a. Nach einer Ansicht handelt es sich um eine verfassungswidrige Umgehung des Art. 76 II 1 GG. Ein Verfassungsverstoß läge vor. Nach dieser Ansicht handelt es sich jedoch um einen Verstoß, der nicht zu einer Nichtigkeit des Gesetzes führt und sich damit praktisch nicht auswirkt. Da keine wesentliche Verfahrensvorschrift, sondern lediglich eine Ordnungsvorschrift verletzt werde. Nach anderer Ansicht liegt schon kein Verfassungsverstoß vor. Das Initiativrecht des Abgeordneten sei unbegrenzt und das Verfahrensrecht sieht eine Einbringung eines Entwurfs auf verschiedenen Wegen vor. Hier werde ein formal richtiger Weg gewählt. Im Ergebnis wirken sich die verschiedenen Auffassungen nicht aus, denn nach beiden Ansichten führt das Schiebeverfahrens nicht zu einer Unwirksamkeit des Gesetzes. b. Weiterhin könnte ein Verstoß gegen den Grundsatz der Organtreue vorliegen. Der Grundsatz der Organtreue besagt, dass Verfassungsorgane untereinander ihr Verhalten im Sinne einer loyalen Zusammenarbeit auszurichten haben, und zwar über die bestehenden positiv-rechtlichen Kooperationsverpflichtungen hinaus. Für den Fall, dass die Bundesregierung durch gezielte Umgehung des Art. 76 II 1 GG das Mitwirkungsrecht des Bundesrates verkürzt, könnte sie gegen den Grundsatz der Organtreue verstoßen haben. Der Grundsatz der Organtreue ist jedoch nur bei einem schwerwiegenden Verstoß verletzt. Das ist beim dem genannten Verhalten im Gesetzgebungsverfahren, welches die Beteiligung des Organs Bundesrat noch nach den Lesungen des Bundesrat vorschreibt, nicht der Fall. Die Bundesregierung hat formaljuristisch korrekt gehandelt. Die S-Fraktion hat sich den Entwurf zu eigen gemacht. Damit liegt ein Verstoß gegen den Grundsatz der Organtreue nicht vor. Folglich ist das Gesetz nicht wegen Mängeln im Gesetzgebungsverfahren verfassungswidrig. 3. Form Formmängel sind nicht ersichtlich. Zwischenergebnis: Das Gesetz ist formell verfassungsgemäß. II. Materielle Rechtmäßigkeit Das Gesetz könnte auch materiell verfassungswidrig sein. Problematisch ist die in 3 des Gesetzes vorgesehene Verweisung auf das OBG Nordrhein-Westfalen. Dabei handelt es sich nicht um eine verfassungsrechtlich unbedenkliche statische Verweisung (Bezugnahme auf ein Gesetz in seiner gerade gültigen Fassung), sondern um eine sog. dynamische Verweisung. Die dynamische Verweisung führt dazu, dass jede Änderung des OBG Nordrhein-Westfalen eine Änderung des Gesetzes zur Folge hat. 1. Verstoß gegen Wesentlichkeitsgrundsatz (Teil des Demokratieprinzips) Nach Ansicht des BVerfG sind dynamische Verweisungen zulässig, wenn der Inhalt der

3 Regelungen, auf die der Bundesgesetzgeber verwiesen hat, im wesentlichen feststeht (siehe BVerfGE 26, 338, 365ff.). Weiterhin muss der verweisende Gesetzgeber die wesentlichen Entscheidungen selbst getroffen haben ( sog. Wesenlichkeitsgrundsatz ). Hier verweist das neue Gesetz bezüglich aller Tatbestandsvoraussetzungen und Rechtsfolgen auf das OBG Nordrhein-Westfalen. Folglich hat der Bundesgesetzgeber nicht alle wesentlichen Entscheidungen selbst getroffen. Zudem ist fraglich, ob der Inhalt der Regelungen des OBG im wesentlichen feststeht. In den letzten Jahren gab es immer wieder Änderungen in den Polizeigesetzen der Länder. Von einem feststehenden Inhalt des OBG Nordrhein-Westfalen kann daher nicht ausgegangen werden (a.a. vertretbar). Zudem betrifft die dynamische Verweisung hier einen grundrechtsrelevanten Bereich, wie 5 des Gesetzes zeigt. Betroffen sind insbesondere die Grundrechte auf Freiheit der Person (Art. 2 II 2 GG) und Freizügigkeit (Art. 13 GG). So dass der Gesetzgeber erst recht gehalten ist, Wesentliches selbst zu regeln. 2. Verstoß gegen Bundesstaatsprinzip Es könnte zuerst ein Verstoß gegen den in Art. 20 I GG normierte Bundesstaatsprinzip vorliegen. Die Verfassung regelt die Gesetzgebungszuständigkeiten abschließend in einem Exklusivitätsverhältnis. Diese Kompetenzordnung ist zwingend und darf daher nicht vom Bund überschritten werden. Hier kann aber das geplante Gesetz des Bundes durch Gesetzesänderungen im Land Nordrhein-Westfalen ständig verändert werden. Damit nimmt das Land Nordrhein-Westfalen praktisch ihm nicht zustehende Gesetzgebungsbefugnisse wahr. Andererseits kann argumentiert werden, dass der Bund jederzeit sein Gesetz ändern und die dynamische Verweisung des 3 aufheben kann. Damit behält der Bund die Herrschaft über seine Normen. Zu beachten ist aber, dass der Landesgesetzgeber in Nordrhein-Westfalen sein OBG ändern kann und der Bund sein Gesetz erst mit zeitlicher Verzögerung den Änderungen anpassen kann (es muss das gesamte Gesetzgebungsverfahren durchlaufen werden). Folglich bestünde zumindest für eine gewisse Zeit ein Zustand, in dem das Land Nordrhein-Westfalen faktisch Einfluss auf den Bundesgesetzgeber nehmen kann. Folglich verstößt 3 des neuen Gesetzes gegen das in Art. 20 I GG niedergelegte Bundesstaatsprinzip. 3. Verstoß gegen Bestimmtheitsgrundsatz ( Teil des Rechtsstaatsprinzips) Weiterhin könnte 3 des Gesetzes gegen das Rechtsstaatsprinzip, niedergelegt vor allem in Art. 20 III, 28 I GG, verstoßen. Problematisch ist, dass für den Rechtsunterworfenen der Inhalt der Norm nicht sofort erkennbar ist. Um das neue Gesetz zu verstehen, muss er immer auch das OBG Nordrhein-Westfalen zur Hand nehmen. Dies könnte gegen das Prinzip der Bestimmtheit und Klarheit von Rechtsnormen verstoßen. Zu beachten ist aber, dass der Inhalt von Normen häufiger nicht unmittelbar klar wird, denn Rechtsnormen bilden eine unbegrenzte Vielzahl von Fällen mit einer Regelung ab, da liegt es in der Natur der Sache, dass sie nicht absolut bestimmt sein können. Es kommt bei der Bewertung der Bestimmtheit und Klarheit deshalb jeweils auf den Einzelfall an. Hier hat der Bundesgesetzgeber nicht einmal Grundentscheidungen über polizeiliche Standardmaßnahmen getroffen, sondern alles, was mit Personenkontrollen ( 2 des Gesetzes) zu tun hat, dem Landesgesetzgeber zugewiesen. Der Inhalt des neuen Gesetzes ist damit noch nicht einmal in seinen Grundentscheidungen erkennbar. Zudem ist nicht ersichtlich, warum der Gesetzgeber von der dynamischen Verweisung ( 3) Gebrauch macht. Er hätte die Tatbestände und Rechtsfolgen unproblematisch

4 auch selbst regeln können. Gründe für eine Einschränkung der Bestimmtheit sind nicht ersichtlich. Folglich ist ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip aus Art. 20 I GG zu bejahen. (Anmerkung: Es liegt kein Verstoß gegen die Gewaltenteilung, als Teil des Rechtsstaatsprinzips, vor, da die Verlagerung der Rechtsetzung auf einen anderen Gesetzgeber - das Land Nordrhein-Westfalen -, nicht aber auf die Judikative oder Exekutive erfolgte.) 4. Verstoß gegen das Demokratieprinzip Weiterhin könnte ein Verstoß gegen das in Art. 20 II 1 GG niedergelegte Demokratieprinzip vorliegen. Dieses Prinzip verlangt u.a., dass staatliche Entscheidungen einer ununterbrochenen Legitimationskette zum Souverän, dem Volk, zurückgeführt werden können. Bei Bundesgesetzen ist dies das Volk der Bundesrepublik Deutschland. Ein Teil des Gesetzes ( 3) steht aber im Belieben des nordrheinwestfälischen Gesetzgebers. Dieser ist nur vom Volk in Nordrhein-Westfalen legitimiert. Damit besteht keine ununterbrochene Legitimationskette zum Souverän auf Bundesebene. Zwar kann dagegen angeführt werden, dass sich der vom Bundesvolk legitimierte Normgeber die Entscheidung eines fremden Normgebers zu eigen macht. Jedoch steht dies nicht mehr in der Kompetenz des Normgebers: Er muss selbst handeln; handeln lassen darf er nur dann, wenn ihn die Verfassung dazu legitimiert (z.b. Art. 23 I GG für Europa, Art. 80 I GG für Entscheidungen der Verwaltung). Im Ergebnis liegt ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip des Art. 20 II 1 GG vor. 5. Verstoß gegen das Gebot der Rechtssicherheit (Rechtsstaatsprinzip) Zum Gebot der Rechtssicherheit als Aspekt des Rechtsstaatsprinzips gehört auch, dass es dem Bürger ermöglicht werden muss, von einer Norm Kenntnis zu erlangen, sobald sie in Kraft tritt. Aus Art. 82 Abs. 2 GG ergibt sich, dass ein Gesetz, wenn der Zeitpunkt des Inkrafttretens nicht geregelt ist, nach 14 Tagen in Kraft tritt. Daraus könnte auf eine allgemeine Pflicht zu schließen sein, auch wenn der Verkündungszeitpunkt im Gesetz selbst verankert ist, bis zum Inkrafttreten einige Zeit einzurechnen, die es dem Bürger ermöglicht, von der Norm Kenntnis zu erlangen. Die Norm regelt keine bestimmte Frist, die der Gesetzgeber einhalten muss, sondern stellt es in sein Ermessen, einen Zeitpunkt für das Inkrafttreten zu bestimmen. Aus der Regelungsmaterien ergibt sich nicht, dass dem Bürger einen Schaden erleiden kann, wenn das Gesetz sofort in Kraft tritt. Da bereits das Gesetzgebungsverfahren soweit es im Parlament behandelt wird öffentlich ist (Art. 42 GG) liegt im schnellen Inkrafttreten kein Verfassungsverstoß. 6. Zwischenergebnis: Das geplante Gesetz verstößt gegen materielles Verfassungsrecht und ist folglich nicht mit dem GG vereinbar. Allerdings legt das BVerfG dynamische Verweisungen in diesem Bereich verfassungskonform als statische Verweisungen aus. Das heißt, dass Änderungen des OBG Nordrhein-Westfalen nicht Änderungen des Gesetzes zur Folge haben würden. Im Ergebnis wäre 3 des Gesetzes in verfassungskonformer Auslegung als statische Verweisung verfassungsgemäß.

5 Ergebnis: Das Gesetz über die Bundespolizei ist in der vorliegenden Form nicht verfassungsgemäß. (Da auch keine Gesetzgebungskompetenz besteht, kann auch eine verfassungskonforme Auslegung der Verweisung als statische, nicht zu einer Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes führen)