Fall zur Änderung des 23 Landeswahlgesetz Berlin

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1 Sophie Oldenburg Raum PAL 117 Arbeitsgemeinschaft zum Staatsorganisationsrecht Wintersemester 2008/2009 Übungsfall 3 Wahlrecht Lösungsvorschlag Fall zur Änderung des 23 Landeswahlgesetz Berlin Obersatz: Das Wahlrechtsänderungsgesetz könnte gegen das Grundgesetz verstoßen. Dies wäre der Fall, wenn es formell oder materiell Verfassungswidrigkeit wäre. I. Formelle Verfassungsmäßigkeit (Anmerkung: Prüfung nur soweit Anhaltspunkte bestehen, zu prüfen können sein: Kompetenz; Verfahren; Form; wenn dort keine Probleme auftreten, kann wie im Folgenden auf den Gutachtenstil zugunsten eines Ergebnisstils verzichtet werden.) Die Gesetzgebungskompetenz des Landes Berlin für die Änderung des Landeswahlgesetzes ergibt sich aus Art. 70 Abs. 1 GG. Verfahrens- oder Formfehler sind nicht ersichtlich. II. Materielle Verfassungsmäßigkeit Obersatz: 23 Landeswahlgesetz könnte zum einen im Hinblick auf den Ausschluss von Wählergruppen von der Einreichung von Bezirkswahlvorschlägen materiell verfassungswidrig sein, zum anderen könnte die Bindung von Einzelwahlvorschlägen an eine Zustimmung von einem Zehntel der Wahlberechtigten verfassungswidrig sein. 1. Ausschluss der Wählergruppen Obersatz: In Betracht käme hier ein Verstoß gegen Art. 28 I 2 GG. Danach muss das Volk in den Ländern, Kreisen und Gemeinden eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. (Anmerkung: Prüfungsmaßstab für den Bereich der Landes- und Kommunalwahlen ist allein Art. 28 I 2 GG. Art. 38 GG gilt nur für die Wahlen zum Bundestag. Die Wahlgrundsätze der Art. 28 I 2 und 38 I 1 GG sind jedoch identisch, so dass die Auslegung des Art. 38 I 1 GG durch die Rechtsprechung und das Schrifttum auch für die Landes- und Kommunalwahlen Bedeutung erlangt. ) Die Regelung, dass Wählervereinigungen bei Kommunalwahlen nicht mehr zur Einreichung von Wahlvorschlägen berechtigt sind, könnte gegen die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit sowie der Freiheit der Wahl verstoßen. (Anmerkung: Grundsätze die evident nicht berührt sind, werden nicht geprüft.) a. Allgemeinheit der Wahl (1.) Schutzbereich Der Ausschluss der Wählervereinigungen bezieht sich auf die Einreichung von Wahlvorschlägen, also auf den Zeitraum der Wahlvorbereitung. Die genannten Wahlrechtsgrundsätze könnten daher nur verletzt sein, wenn sie nicht nur für den Wahlakt

2 selbst, sondern auch für die Wahlvorbereitung gelten. Die Wahlvorbereitung, insbesondere die Aufstellung von Wahlvorschlägen, ist notwendige Voraussetzung für eine ordnungsgemäße Wahl. Wahlvorbereitung und Wahlakt stellen deshalb eine Einheit dar und dürfen bei ihrer rechtlichen Bewertung nicht getrennt werden. Hieraus ergibt sich, dass die Wahlrechtsgrundsätze für das gesamte Wahlverfahren einschließlich der Wahlvorbereitungen und damit insbesondere auch für das Wahlvorschlagsrecht gelten. Allgemeinheit der Wahl bedeutet, dass das aktive und passive Wahlrecht grundsätzlich allen Staatsbürgern zusteht. Durch den Ausschluss von Wählergemeinschaften aus dem Wahlvorschlagsrecht sind die Kandidaten der Wählergemeinschaften entgegen ihrer mitgliedschaftlich bedingten Sonderstellung an die gleichen Voraussetzungen wie Einzelkandidaten gebunden. Gegenüber den Kandidaten von Parteien werden sie damit ungleich behandelt. des Eingriffs in den Schutzbereich des Grundsatzes der Allgemeinheit der Wahl Der Eingriff in den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl könnte gerechtfertigt sein. Dazu müsste ein zwingender Grund für die Differenzierung zwischen Parteien und Wählervereinigungen bestehen. (Anmerkung: Prüfungsmaßstab: Die Ausübung des Wahlrechts muss in einem streng formalisierten Verfahren erfolgen. Dem Gesetzgeber bleibt bei der Ausgestaltung des Wahlrechts deshalb nur ein eng bemessener Spielraum für Differenzierungen. Differenzierungen im Bereich der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl bedürfen stets eines zwingenden rechtfertigenden Grundes. Suche die Begründung immer im Sachverhalt und übersetze sie in eine juristische Begründung, durch Suche der hinter der Begründung stehenden Normen!) Die Ungleichbehandlung von Wählervereinigungen gegenüber Parteien könnte ihre Rechtfertigung in Art. 21 I GG finden, der den Parteien bei der politischen Willensbildung eine besondere Funktion zuweist, die eine Differenzierung zu Wählervereinigungen erlaubt. Das Grundgesetz hat die politischen Parteien in Art. 21 GG als verfassungsrechtlich notwendige Instrumente für die politische Willensbildung des Volkes anerkannt und sie in den Rang einer verfassungsrechtlichen Institution erhoben. Die demokratische Willensbildung ist nur möglich, wenn sich Wähler zu politisch aktionsfähigen Gruppen zusammenzuschließen. Konsequenz dieses besonderen Status der politischen Parteien ist aber nicht, dass sich die Willensbildung des Volkes auf allen Stufen, auch in den Bezirken, nur durch das Medium der politischen Parteien vollziehen müsste. Nach Art. 21 I 1 GG ist den politischen Parteien nur ein Mitwirkungsrecht und kein Monopol eingeräumt. Dass die politische Willensbildung nicht allein von den Parteien getragen werden soll, kommt auch in dem Bekenntnis des Grundgesetzes zum repräsentativen Status der Abgeordneten in Art. 38 I 2 GG zum Ausdruck, wonach die Abgeordneten Vertreter des ganzen Volkes und an Aufträge und Weisungen nicht gebunden sind. Der Ausschluss der Wählervereinigungen kann daher in Art. 21 GG keine Rechtfertigung finden. Als rechtfertigender Grund für den Ausschluss der Wählervereinigungen führt die Landesregierung an, bei Wählervereinigungen sei häufiger unklar, von welchen Interessen sie bestimmt werden, und sie nicht derselben Kontrolle wie Parteien unterliegen. Gegen diese Differenzierung ist zunächst einzuwenden, dass die gleichen Überlegungen auch für Einzelbewerber zutreffen. Auch bei diesen ist häufig nicht hinreichend erkennbar und ebenso wenig kontrollierbar, wessen Interessen sie vertreten und wer den Wahlkampf oder andere politische Aktionen finanziell unterstützt. Trotz des insoweit vergleichbaren Sachverhaltes sind Einzelbewerber jedoch von dem Wahlvorschlagsrecht nicht gänzlich ausgeschlossen worden. Entscheidende Bedeutung für die Beurteilung der Frage, ob den Wählervereinigungen auf kommunaler Ebene das Recht von Wahlvorschlägen entzogen werden kann, kann in diesem Zusammenhang aber vor allem Art. 28 Abs. 2 GG zukommen. Danach muss

3 den Gemeinden, in Berlin den Bezirken, das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Ein wesentliches Element der kommunalen Selbstverwaltung ist die möglichst umfassende Beteiligung der Bürger an der aktiven Gestaltung der örtlichen Angelegenheiten. Die Willensbildung der Bürger im kommunalen Bereich wird heute, insbesondere in den größeren Gemeinden und Städten, zwar im allgemeinen überwiegend von den politischen Parteien getragen und in politische Entscheidungen umgesetzt, da aber die Verhältnisse auf örtlicher Ebene in der Regel sehr vielschichtig sind, besteht häufig ein Bedürfnis für die Bildung ortsgebundener, lediglich kommunale Interessen verfolgender Wählergruppen. Durch die Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung erkennt das Grundgesetz die Notwendigkeit an, dem Selbstbestimmungsrecht auch bei der Gestaltung des Kommunalwahlrechts Rechnung zu tragen. Aus Art. 28 II GG folgt daher, dass auch für lediglich auf kommunaler Ebene tätige Wählergruppen das Wahlvorschlagsrecht gewährleistet sein muss. Für die Benachteiligung der Wählergruppen bei dem Wahlvorschlagsrecht besteht demnach kein hinreichender Differenzierungsgrund. b. Gleichheit der Wahl Die Bedeutung der Gleichheit der Wahl in erster Linie in der Gewährleistung des gleichen Zählwertes und - insbesondere bei der Verhältniswahl - auch des gleichen Erfolgswertes. Die Wahlgleichheit ergänzt demnach die Allgemeinheit der Wahl in Bezug auf den Wert der einzelnen Stimmen. Zählwert und Erfolgswert der Stimmen der Wähler werden nicht beeinträchtigt. Ein Verstoß gegen die Gleichheit der Wahl ist nicht gegeben. (Die Ungleichbehandlung von Wählergruppen im Vergleich zu Parteien, die hier als Problem der Allgemeinheit der Wahl behandelt wird, kann vertretbar auch als Eingriff in die Gleichheit der Wahl gewertet werden, für die Rechtfertigung gilt das zu a. gesagte.) c. Freiheit der Wahl Zugleich könnte in der Benachteiligung der Wählergruppen ein Verstoß gegen den ebenfalls durch Art. 28 I 2 GG gewährleisteten Grundsatz der freien Wahl liegen. Die Wahlfreiheit bedeutet, dass jeder Wähler sein Wahlrecht frei, d.h. ohne Zwang oder sonstige unzulässige Beeinflussung von außen ausüben kann. Sie schützt jedoch nicht nur die freie Wahlbetätigung bei der Stimmabgabe, sondern erstreckt sich auch bereits auf die Wahlvorbereitung. Zur Wahlfreiheit gehört damit auch ein grundsätzlich freies Wahlvorschlagsrecht für alle Wahlberechtigten. Das Änderungsgesetz spricht den Wählergruppen das Recht zur Teilnahme an den Kommunalwahlen ab. Es handelt sich bei dieser Regelung demnach nicht lediglich um eine technische Ausgestaltung der Wahlrechtsausübung, durch die der Grundsatz der freien Wahl unberührt bliebe, sondern um einen Eingriff in das passive Wahlrecht der Wählergruppen. Ein zwingender rechtfertigender Grund für den Ausschluss der Wählergemeinschaften ist nicht ersichtlich. Damit ist auch der Grundsatz der freien Wahl verletzt 1. 1 vgl. BVerfGE 41, 399 (417)

4 Ergebnis: Die Änderung des Landeswahlgesetzes verstößt gegen Art. 28 Abs. 1 S. 2, in seiner Ausprägung der Allgemeinheit und der Freiheit der Wahl. 2. Unterschriftenquorum für Einzelbewerber Obersatz: Das Unterschriftenquorum für Einzelbewerber könnte gegen die Grundsätze der Gleichheit und Allgemeinheit der Wahl, gegen den Grundsatz der geheimen Wahl und den Grundsatz der freien Wahl und damit gegen Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG verstoßen. a. Gleichheit der Wahl Die Einführung des Unterschriftenquorums - nur - für Einzelbewerber in Höhe eines Zehntels der Wahlberechtigten bedeutet in doppelter Weise eine Ungleichbehandlung: Die erstmals an einer Kommunalwahl teilnehmenden oder bei der letzten Wahl erfolglos gebliebenen Einzelbewerber werden ungleich behandelt erstens gegenüber den Erstbewerbern, die von einer Partei vorgeschlagen werden, und zweitens im Verhältnis zu den Einzelbewerbern, die bei der letzten Wahl erfolgreich waren, da diese von dem Unterschriftenquorum ausgenommen sind. Diese Ungleichbehandlung beeinträchtigt das verfassungsrechtlich gewährleisteten passiven Wahlrecht stehen, das grundsätzlich jedem Bürger die Gleichheit der Chancen bei der Aufstellung als Wahlbewerber sichert. Die aufgezeigte Ungleichbehandlung ist gerechtfertigt, wenn besondere, zwingende sachliche Gründe für diese Differenzierung bestehen. Als rechtfertigender Grund für die Ungleichbehandlung der Wahlbewerber kommt die Funktionsfähigkeit der parlamentarischen Demokratie, Art. 20 Abs. 2 S. 1 in Betracht. Eine Zersplitterung des Wählerwillens auf viele Einzelbewerber, kann dazu führen, dass die Willensbildung nicht mehr möglich ist. Außerdem besteht die Gefahr, dass sich Einzelbewerber aufstellen lassen, die nicht ernsthaft politisch tätig sein wollen. Das Bundesverfassungsgericht hält deshalb ein Unterschriftenquorum generell für zulässig. Der Eingriff in die Wahlgleichheit muss dabei jedoch verhältnismäßig sein. Das ist der Fall, wenn das verfolgte Ziel zum eingesetzten Mittel in einem angemessenen Verhältnis steht. Hier ist das Quorum evident zu hoch, da auch offensichtlich aussichtsreiche Kandidaten ausgeschlossen werden. Es liegt ein Verstoß gegen den in Art. 28 Abs. 1 S. 2 verankerten Grundsatz der Gleichheit der Wahl vor. b. Allgemeinheit der Wahl Zur Allgemeinheit der Wahl gehört das gleiche Recht aller, aktiv und passiv an den Wahlen teilnehmen zu dürfen; also zu wählen und gewählt zu werden. Durch das Unterschriftenquorum ist nicht jeder Einzelbewerber, wählbar, sondern nur der mit entsprechender Unterschriftenzahl kann vorgeschlagen werden.

5 Grundsätzlich ist wegen der drohenden Zersplitterung und dem gebotenen Nachweis der Ernsthaftigkeit der Wahlabsichten ein Quorum auch hier zulässig. Der Eingriff in die Allgemeinheit der Wahl muss jedoch verhältnismäßig sein. Bei einem Unterschriftenerfordernis von 10 Prozent der Wahlbeteiligten, wird mehr gefordert, als Kandidaten von Parteien benötigen, um die 5 Prozenthürde zu überspringen. Das verwendete Mittel steht damit außer Verhältnis zum Zweck. c. Geheimheit der Wahl Schutzbereich: Die Geheimheit der Wahl gemäß Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG erfordert, dass eine Stimmabgabe weder offen noch öffentlich erfolgt. Eine Geheimhaltung des Wahlverhaltens ist im gesamten Wahlvorgang erforderlich, also auch in der Vorbereitung. Unterschriftenlisten für Einzelbewerber macht politische Einstellung im Vorfeld öffentlich und greifen damit in die Geheimheit der Wahl ein. Hier sind beide Ansichten vertretbar, entweder wird mit Verweis auf die Funktionsfähigkeit der parlamentarischen Demokratie der Eingriff gerechtfertigt, mit Verweis darauf, dass ein milderes Mittel nicht ersichtlich ist, oder es wird ein anderes formalisiertes Verfahren vorgeschlagen, dass eine Offenlegung des Wahlverhaltens verhindert. d. Freiheit der Wahl Die Wahlfreiheit bedeutet, dass jeder Wähler sein Wahlrecht frei, d.h. ohne Zwang oder sonstige unzulässige Beeinflussung von außen ausüben kann. Sie schützt jedoch nicht nur die freie Wahlbetätigung bei der Stimmabgabe, sondern erstreckt sich auch bereits auf die Wahlvorbereitung. Zur Wahlfreiheit gehört damit auch ein grundsätzlich freies Wahlvorschlagsrecht für alle Wahlberechtigten. Eingriff: Nicht jeder wählbare, sondern nur der mit entsprechender Unterschriftenzahl ist vorschlagsberechtigt. passives Wahlrecht der Einzelbewerber erheblich eingeschränkt! aber auch: aktives Wahlrecht: denn frei wählt nur, wer nicht vorher zur Ermöglichung des Antretens seines Kandidaten zur Stellungnahme per Unterschriftenliste gezwungen wurde! Andererseits aus Unterschriftenliste keine weitere Gefahr, da in Deutschland keine Repressalien nach der Wahl zu erwarten sind; also u.u. nicht als relevanter Zwangfaktor einzustufen (beide Ansichten vertretbar) Rechtfertigung zwingender Grund? Hier: (-), da unverhältnismäßiger Umfang!, s.o. Zwischenergebnis: 23 Landeswahlgesetz ist verfassungswidrig. Gesamtergebnis: Das Änderungsgesetz ist mit dem Grundgesetz unvereinbar.