Thomas Nappert. Die strafrechtliche Haftung von Bürgermeistern und Gemeinderäten im Um weltstraf recht

Transkript

1 Thomas Nappert Die strafrechtliche Haftung von Bürgermeistern und Gemeinderäten im Um weltstraf recht Dargestellt und entwickelt am Beispiel der bayerischen Kommunalverfassung mit Verweis auf andere Kommunalverfassungen Iffm BERLIN VERLAG Arno Spitz GmbH Nomos Verlagsgesellschaft

2 Inhaltsverzeichnis Vorwort 7 Abkürzungsverzeichnis 19 A. Einführung 25 B. Die Gemeinde als Betreiberin eines umweltgefährdenden Betriebes 37 I. Problemstellung 37 II. Der objektive Tatbestand der Gewässerverunreinigung beim positiven Tun Zuständigkeits Verteilung nach den Kommunal Verfassungen Die Tathandlung des Bürgermeisters 41 a) Abgrenzung Tun - Unterlassen 42 aa) Die normativen Abgrenzungstheorien 43 bb)die sogenannten vorrechtlichen oder naturalistisch - ontologischen Abgrenzungstheorien 43 cc) Ergebnis Die Tathandlung der Gemeinderäte Kausalität und Zurechnung 48 a) Kausalität des Vollzugs von Gemeinderatsbeschlüssen durch den Bürgermeister 48 b) Kausalität und Zurechnung des Abstimmungsverhaltens des einzelnen Gemeinderates 49 aa) Einstimmiger Beschluß des Gemeinderates 50 bb) Mehrheitsentscheidung 57 cc) Unbeachtlichkeit der fehlenden Außenwirkung des Gemeinderatsbeschlusses 57 dd)beweisprobleme bei Mehrheitsentscheidungen Ergebnis zur objektiven Tatbestandsmäßigkeit im Falle positiven Tuns 60

3 III. Der objektive Tatbestand der Gewässerverunreinigung beim Unterlassen Zuständigkeit des Bürgermeisters für die unterlassenen Maßnahmen Die Tathandlung des Bürgermeisters Vorliegen einer Garantenstellung 64 a) Die Arten der Garantenstellungen 64 b) Die Inhaber der Garantenstellung bei juristischen Personen 65 aa) Die Beschützergarantenstellung 66 (1) Argumente für eine Beschützergarantenstellung 68 (2) Argumente gegen eine Beschützergarantenstellung 69 (3) Eigene Stellungnahme 71 (4) Kriterien zur Begrenzung der Beschützergarantenstellung bei Amtsträgern 74 (5) Rechtslage bei einer Zuständigkeit des Gemeinderats 75 (6) Strafrechtliche Verantwortlichkeit des Bürger meisters trotz Zuständigkeit des Gemeinderates? 76 (7) Strafrechtliche Verantwortlichkeit der Gemeinde rate, wenn der Bürgermeister Beschlußgegenstände nicht auf die Tagesordnung setzt 77 bb)die Überwachergarantenstellung 78 (1) Die Inhaber der Überwachergarantenstellung bei juristischen Personen Ergebnis zur Garantenstellung 80 IV. Fragen der Rechtswidrigkeit - rechtfertigender Notstand und rechtfertigende Pflichtenkollision Die Problemdarstellung Regelungsgehalt des rechtfertigenden Notstandes und der rechtfertigenden Pflichtenkollision Besonderheiten bei öffentlichen Anlagenbetreibern, die aufgrund gesetzlicher Verpflichtungen handeln 84 a) Zeitliche Grenze der Anwendbarkeit der allgemeinen Rechtfertigungsgründe 85 b) Die Frage der Rechtswidrigkeit nach Ablauf des für die Anwendbarkeit der allgemeinen Rechtfertigungsgründe maßgeblichen Zeitraumes 86 c) Der Einwand fehlender finanzieller Mittel 87 d) Schlußfolgerung für die Rechtswidrigkeit Ergebnis zur Rechtswidrigkeit 89

4 V. Strafausschließungsgründe Der persönliche und sachliche Anwendungsbereich der Indemnitätsvorschriften 90 a) Die Frage der Anwendbarkeit des 36 StGB auf Gemeinderatsmitglieder 91 b) Ergebnis 92 c) Art. 51 II BayGO - eine abweichende Sonderregelung für Bayern? 93 VI. Fahrlässigkeitshaftung 93 VII. Zusammenfassung zum Regiebetrieb 94 VIII. Abweichungen bei Sonderdelikten Die tatbestandlichen Voraussetzungen des 327II Nr. 3 im Fall des positiven Tuns 96 a) Der taugliche Täterkreis beim gemeindlichen Anlagenbetrieb im Bereich der Sonderdelikte 97 b) Die strafrechtlichen Konsequenzen für die Gemeinderatsmitglieder Die Verwirklichung des 327II Nr. 3 durch Unterlassen 99 a) Die Möglichkeit des Betreibens einer Abfallentsorgungsanlage durch Unterlassen 99 b) Beschützergarantenstellung 100 aa) Entsorgungspflichtige Körperschaften 101 bb)nichtentsorgungspflichtige Körperschaften 101 c) Überwachergarantenstellung Rechtswidrigkeit Zusammenfassung 106 IX. Besonderheiten bei der Verwendung anderer Rechtsformen Rechtliche Organisationsmöglichkeiten 107 a) Öffentlich-rechtliche Organisationsformen 107 b) Privatrechtliche Organisationsformen 109 aa) Die besondere Problematik der Verwendung privatrechtlicher Rechtsformen bei gemeindlichen Pflichtaufgaben 109 bb)die in Betracht kommenden Privatisierungsmaßnahmen

5 12 cc) Die praktische Relevanz der privatrechtlichen Organisationsformen 112 dd) Weiterer Fortgang der Untersuchung Anlagenbetrieb in der Rechtsform des Eigenbetriebs 114 a) Die Aufgabenverteilung beim Eigenbetrieb 114 b) Verbleibende Zuständigkeit des Gemeinderates 114 aa) Schlußfolgerungen für die Strafbarkeit der Gemeinderäte durch positives Tun 115 bb) Schlußfolgerungen für die Strafbarkeit der Gemeinderäte durch Unterlassen 116 c) Verbleibende Zuständigkeit des B ürgermeisters 117 aa) Schlußfolgerungen für die Strafbarkeit des Bürgermeisters durch positives Tun 117 bb)schlußfolgerungen für die Strafbarkeit des Bürgermeisters durch Unterlassen 118 d) Rechtswidrigkeit 119 e) Besonderheiten bei Sonderdelikten Anlagenbetrieb in der Rechtsform des Zweckverbandes 119 a) Organe des Zweckverbandes und deren Zusammensetzung 119 b) Mögliche Strafbarkeit von Bürgermeistern und Gemeinderäten als Mitglieder der Organe des Zweckverbandes 120 c) Mögliche Strafbarkeit der Gemeindeorgane wegen bestehender Weisungsrechte der Gemeinden gegenüber dem Zweckverband 120 aa) Erteilung von Weisungen 121 bb) Unterlassung einer Weisung 121 d) Die Rechtslage in den Ländern, in denen die Gemeinden kein Weisungsrecht besitzen Anlagenbetrieb in der Rechtsform einer GmbH 122 a) Die Struktur der GmbH 122 aa) Die Befugnisse des Geschäftsführers 123 bb) Möglichkeiten der Einflußnahme auf die Geschäftsführung 123 cc) Die Weisungssubjekte 124 (1) Das Verhältnis der Weisungen der Gesellschafterversammlung zu den Weisungen des Aufsichtsrates 124 (2) Weisungen der Gesellschafterversammlung 124 dd)die strafrechtliche Verantwortlichkeit der Gemeindeorgane bei Erteilung von Weisungen 125 (1) Mögliche Beteiligungsformen 126

6 (2) Ergebnis zur Frage der Beteiligungsform 127 ee) Unterlassen von Weisungen 128 (1) Fortbestand der Garantenstellung der Gemeindeorgane 128 (2) Schlußfolgerungen für die Gemeindeorgane 130 (3) Die Beteiligungsform 130 (a) Die Auffassung des B GH 131 (b) Die Tatherrschaftslösung 132 (c) Die Teilnahmelösung 132 (d) Die Differenzierung nach den Garantenstellungen als entscheidendes Kriterium 133 (e) Die Erfolgsabwendungspflicht als entscheidendes Kriterium 134 ff) Abweichungen bei den Sonderdelikten 134 (1) Ausschluß einer Täterstrafbarkeit 135 (2) Teilnahmestrafbarkeit 135 gg)ergebnis 136 Anlagenbetrieb in der Rechtsform der AG 137 a) Struktur der Aktiengesellschaft und Befugnisse der Organe 138 b) Einwirkungsmöglichkeiten der Gemeinde auf die Aktiengesellschaft 140 aa) Die Frage der Weisungsgebundenheit bei den gewählten Aufsichtsratsmitgliedern 141 bb)die Frage der Weisungsgebundenheit bei den entsandten Aufsichtsratsmitgliedern 143 cc) Der Kreis der einflußberechtigten Personen 145 c) Der Inhalt der strafrechtlichen Erfolgsabwendungspflicht 146 d) Die Frage der Beteiligungsform 148 e) Ergebnis 148 f) Die strafrechtliche Verantwortlichkeit der in den Aufsichtsrat gewählten oder entsandten Gemeinderäte als Vertreter der Gemeinde 149 aa) Die möglichen Fallkonstellationen einer Strafbarkeit der Aufsichtsratsmitglieder 150 bb) Gegenstand der Überwachung des Aufsichtsrates 151 cc) Die nach dem Aktienrecht bestehenden Verpflichtungen des Aufsichtsrats bei gesetzwidrigem Handeln des Vorstandes 151 dd) Die Frage nach der Garantenstellung 153 (1) Die Beschützergarantenstellung 154 (2) Die Überwachergarantenstellung

7 (3) Inhalt der Garantenpflicht 158 ee) Die Beteiligungsform 158 ff) Sonstige Probleme des objektiven Tatbestands Die strafrechtliche Situation bei den sonstigen möglichen Gestaltungen der gemeindlichen Abwasserbeseitigung 159 X. Der Betrieb eines wirtschaftlichen Unternehmens Die Frage der Anwendbarkeit des Konzernrechts 161 XI. Zusammenfassung zur Strafbarkeit der Gemeindeorgane Bürgermeister und Gemeinderäte beim gemeindlichen Anlagenbetrieb 163 C. Die Gemeinde als Genehmigungsbehörde 167 I. Darstellung des Problems 167 II. Praktische Relevanz dieser Konstellation Die Gemeinden als Genehmigungsbehörden Die Gemeinden als Widerspruchsbehörden Die Zuständigkeit für die Genehmigungserteilung innerhalb der Gemeinde 171 III. Die Strafbarkeit des genehmigenden Amtsträgers bei Allgemeindelikten Einleitung Die Verwaltungsakzessorietät 172 a) Die begriffliche Akzessorietät 173 b) Die Verwaltungsrechtsakzessorietät 174 c) Die Verwaltungsaktsakzessorietät 174 aa) Die Wirkung materiell rechtmäßiger Genehmigungen 174 bb)die Wirkung materiell rechtswidriger Genehmigungen 175 (1) Konsequenzen der Verwaltungsnormakzessorietät 177 (2) Konsequenzen der Auffassung von der Verwaltungsaktsakzessorietät 178 (3) Stellungnahme 181 (4) Die Rechtslage nach dem am in Kraft getretenen zweiten Umweltkriminalitätsgesetz

8 cc) Genehmigungserteilung und Rechtsmißbrauch 188 (1) Argumente gegen die Rechtsmißbrauchslehre 188 (2) Ablehnung eines eigenen strafrechtlichen Nichtigkeitsbegriffs 193 (3) Die Fälle der Rechtswidrigkeit trotz des Vorliegens einer Genehmigung 195 (4) Zusammenfassung 197 (5) Die Rechtslage nach Inkrafttreten des zweiten Umweltkriminalitätsgesetzes 197 dd) Rechtfertigung bei Genehmigungsfähigkeit, Genehmigungspflicht und behördlicher Duldung? 198 (1) Genehmigungsfähige Vorhaben 199 (2) Genehmigungspflichtige Vorhaben 201 (3) Die Duldung 203 (a) Der Meinungsstand zur Duldung 204 (b) Eigene Stellungnahme 206 (c) Zusammenfassung zur Genehmigungspflicht, Genehmigungsfähigkeit und Duldung Auswirkungen der Verwaltungsakzessorietät auf den gemeindlichen Anlagenbetrieb 211 a) Tatbestandsausschließende Genehmigungen 211 b) Rechtfertigende Genehmigungen 212 c) Die Rechtslage nach dem Inkrafttreten des zweiten Umweltkriminalitätsgesetzes Strafbarkeit des Bürgermeisters und der Gemeinderäte als Amtsträger der Genehmigungsbehörde im Falle vorsätzlichen Handelns 213 a) Die Wirkung tatbestandsausschließender Genehmigungen nach dem ersten Umweltkriminalitätsgesetz. 213 b) Die Rechtslage nach dem zweiten Umweltkriminalitätsgesetz 214 c) Die Rechtslage nach dem ersten Umweltkriminalitätsgesetz bei rechtfertigend wirkenden Genehmigungen 215 aa) Die nichtige Genehmigung 216 (1) Die Erteilung der nichtigen Genehmigung als Teilnahmehandlung 216 (2) Die Genehmigungserteilung als mittäterschaftsbegründende Mitwirkungshandlung 216 bb) wirksame Genehmigungen 218 (1) Der Amtsträger als mittelbarer Täter

9 (a) Der Vordermann irrt über die Genehmigungsfähigkeit 220 (b) Der Vordermann erkennt die Genehmigungsunfähigkeit 222 (aa)argumente für eine mittelbare Täterschaft 223 (cc)eigene Auffassung 226 (2) Die Unbefugtheit des Handelns des Amtsträgers 229 d) Die Rechtslage nach dem zweiten Umweltkriminalitätsgesetz Die Fahrlässigkeitshaftung 231 a) Kein Ausschluß der Fahrlässigkeitshaftung für Amtsträger 231 b) Die Voraussetzungen einer Fahrlässigkeitshaftung, insbesondere die Sorgfaltspflichtverletzung Zusammenfassung zur Strafbarkeit von Genehmigungen erteilenden Amtsträgern 236 D. Das Unterlassen der Rücknahme einer rechtswidrigen Genehmigung 239 I. Problemdarstellung 239 II. Genehmigungsbehörden als Überwachergaranten? Verantwortlichkeit für das Handeln dritter Personen 241 a) Autoritätsverhältnisse 242 b) "Besondere Gewaltverhältnisse" 242 c) Schlußfolgerung für die Amtsträger der Genehmigungsbehörden Verantwortlichkeit für sachliche Gefahrenquellen 245 a) Schlußfolgerung für die Amtsträger der Genehmigungsbehörden Ingerenz 247 a) Kritik an der Ingerenz als garantenauslösendes Moment 247 b) Die Voraussetzungen für eine Ingerenzhaftung 249 aa) Die von Anfang an rechtswidrige Genehmigung 250 bb)die nach Erteilung rechtswidrig gewordene Genehmigung 252 c) Die Frage der Identität zwischen "Vortäter" und Unterlassungstäter

10 d) Die Rechtslage nach dem Inkrafttreten des zweiten Umweltkriminalitätsgesetzes 260 e) Relevanz der Ingerenzhaftung Zusammenfassung zur Überwachergarantie 261 E. Strafbarkeit wegen Nichteinschreitens gegen Umweltverstöße Dritter 263 I. Darstellung des Problems Die Auffassung der Rechtsprechung Abweichende Stellungnahmen der Literatur Stellungnahme 267 II. Zusammenfassung 270 F. Gesamtzusammenfassung 271 G. Literaturverzeichnis 281 H. Anhang: Fallübersicht