Das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes

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1 Das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes Rechtsprobleme im Zusammenhang mit dem Anspruch auf Informationszugang nach dem IFG Inaugural-Dissertation zur Erlangung des Grades eines Doktors, der Rechte durch die Rechts- und Staatswissenschaftliche Fakultät der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn vorgelegt von Michael Sitsen aus Köln ' 2009

2 Inhaltsverzeichnis A EINLEITUNG 27 I. DER WEG ZUR FREIHEIT DER STAATLICHEN INFORMATIONEN 27 II. UNTERSUCHUNGSGEGENSTAND 34 B DAS INFORMATIONSFREIHEITSGESETZ IM VERFASSUNGSRECHTLICHEN KONTEXT 35 I. VERFASSUNGSUNMITTELBARE EINSICHTSRECHTE IN VERWALTUNGSAKTEN 35 II. ZIELE DES IFG 41 III. KRITIKPUNKTE i 44 IV. GESETZGEBUNGSKOMPETENZ 46 C DER ANSPRUCH AUF AKTENEINSICHT 49 I. DAS VERHÄLTNIS ZU ANDEREN RECHTSVORSCHRIFTEN Subsidiarität des IFG nur im Kollisionsfall Vorliegen eines Kollisionsfalls 53 a. Überschneidung beim Kreis der Anspruchsberechtigten 56 b. Überschneidung hinsichtlich des Anspruchsgegenstands 58 c. Überschneidung hinsichtlich des Kreises der Verpflichteten 59 d. Verhältnis zu sonstigen geheimnisschützenden Regelungen Rechtsvorschriften 61 a. Verhältnis zu Landesgesetzen (am Beispiel der Landespressegesetze) 61

3 b. Verhältnis zu zivilrechtlichen Auskunftsansprüchen (insb. 242 BGB) Verhältnis zu weiteren ausgewählten Rechtsvorschriften 64 a. Verhältnis des IFG Bund zu 29 VwVfG und 25 SGB X 65 b. Verhältnis zum Bundesarchivgesetz 66 c. Verhältnis zu den Regelungen des Vergaberechts 67 d. Verhältnis zum Informationsweiterverwendungsgesetz 70 II. ANSPRUCHSBERECHTIGTE Natürliche und juristische Personen des Zivilrechts Teilrechtsfähige Personenvereinigungen Sonstige nichtrechtsfähige Vereinigungen, Bürgerinitiativen und Verbände Der Staat als Antragsteller 77 a. Ausnahme für öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten und Universitäten 80 b. Kirchen und Religionsgemeinschaften 84 c. Umgehung durch den einzelnen Beamten als Privatrechtssubjekt d. Staatliche oder gemischtwirtschaftliche juristische Personen des Zivilrechts 85 III. ANSPRUCHSVERPFLICHTETE Funktionaler Behördenbegriff 86 a. Behörden des Bundes 87 b. Sonstige Bundesorgane und -einrichtungen Die Ausgestaltung des funktionalen Behördenbegriffs 90 a. Öffentlich-rechtliche Aufgaben 91 b. Keine Zuständigkeit zu außenwirksamem Handeln erforderlich 98 c. Grundsätzliche Unabhängigkeit von der Rechtsform der Tätigkeit 101 d. Auch rein fiskalische Aufgaben sind erfasst 102 e. Zusammenfassung Einzelne Fallgruppen zur Konturierung des Begriffs Verwaltung 107 a. Gesetzgebung 108 b. Rechtsprechung

4 c. Regierungstätigkeit 111 d. Verfassungsrechtliche Tätigkeit 117 e. Handeln als Gemeinschaftsorgan 118 f. Ministerialfreie Exekutive 120 g. Bundesrechnungshof 124 h. Tätigkeit der Streitkräfte 127 i. Beliehene Privatpersonen 130 a. Fiskalische Hilfsgeschäfte und Vermögensverwaltung 134 b. Materielle Privatisierung 134 c. Funktionale Privatisierung 135 d. Staatliche Beteiligungen (formelle Privatisierung) 136 e. Zwischenergebnis 139 f. Anspruch gegen die Behörde oder die Privatperson 139 IV. ANSPRUCHSGEGENSTAND Begriffsklärung: amtliche Aufzeichnung 142 a. Aufzeichnung 143 b. Amtlichen Zwecken dienend 144 c. Entwürfe und Notizen sind nicht erfasst 145 aa. Entwürfe 147 bb. Notizen 147 cc. Bestandteil eines Vorgangs 147 d. Regeln der ordnungsgemäßen Aktenführung Nur vorhandene Informationen (Keine Informationsbeschaffungs/ -niederlegungspflicht) 150 V. KEIN ERFORDERNIS EINES RECHTLICHEN ODER BERECHTIGTEN INTERESSES 152 D ANSPRUCHSAUSSCHLUSSTATBESTÄNDE 155 I. SCHUTZ VON BESONDEREN ÖFFENTLICHEN BELANGEN - 3 IFG 156 n

5 1. Die Schutzgüter der 3 Nr. 1 a) - g) IFG 158 a. Der Begriff der nachteiligen Auswirkungen" 158 b. Internationale Beziehungen - Nr. 1 a) 159 c. Sicherheitsempfindliche Belange der Bundeswehr - Nr. 1 b) 160 d. Schutz der inneren und äußeren Sicherheit - Nr. 1 c) 160 e. Die staatliche Wirtschaftsaufsicht - Nr. 1 d) 162 f. Die externe Finanzkontrolle - Nr. 1 e) 163 g. Exportkontrolle - Nr. 1 f) 164 h. Laufende Gerichts- oder ähnliche Verfahren - Nr. 1 g) Schutz der öffentlichen Sicherheit - 3 Nr. 2 IFG Schutz der Vertraulichkeit von Beratungen - 3 Nr. 3 IFG 171 a. Internationale Verhandlungen - Nr. 3 a) 172 b. Beratungen von Behörden - Nr. 3 b) 172 c. Nur Schutz der notwendigen Vertraulichkeit 174 d. Zeitliche Reichweite des Schutzes Vertraulichkeit aufgrund besonderer Geheimhaltungsvorschriften - 3 Nr. 4 IFG 175 a. Die allgemeine Pflicht zur Amtsverschwiegenheit 176 b. Sonstige gesetzliche Geheimhaltungs- und Vertraulichkeitsvorschriften 177 c. Der Schutz von Verschlusssachen Vorübergehend beigezogene Vorgänge - 3 Nr. 5 IFG 181 a. Andere öffentliche Stellen 182 b. Vorübergehend beigezogen Schutz fiskalischer Interessen im Wirtschaftsverkehr- 3 Nr. 6 IFG 185 a. Anwendungsfälle 186 b. Verhältnis zu 6 IFG.,.'. 186 c. Reichweite (geeignet... zu beeinträchtigen) Schutz vertraulicher Informationen- 3 Nr. 7 IFG Schutz der Nachrichtendienste- 3 Nr. 8 IFG 191 II. SCHUTZ DES BEHÖRDLICHEN ENTSCHEIDUNGSPROZESSES - 4 IFG Erfolgsvereitelung Beweiserhebungen, Gutachten, Stellungnahmen Dritter

6 3. Verhältnis zu anderen Ausnahmetatbeständen Benachrichtigung bei Wegfall des Hindernisses - 4 Abs. 2 IFG 196 III. SCHUTZ PERSONENBEZOGENER DATEN - 5 IFG Verhältnis zum BDSG Der Begriff der personenbezogenen Daten 200 a. Daten über Personen 201 b. Einzelangaben 203 c. Persönliche oder sachliche Verhältnisse 203 d. Bestimmt oder bestimmbar Anspruch nach Abwägung 205 a. Absolut geschützte (abwägungsresistente) personenbezogene Daten 207 aa. Besondere personenbezogene Daten i. S. v. 5 Abs. 1 Satz 2 IFG 207 bb. Personenbezogene Daten i. S. v. 5 Abs. 2 IFG 207 (1) Schutz von Dienst-, Amts- und Mandatsverhältnissen 208 (2) Einem Berufs- oder Amtsgeheimnis unterliegende Informationen 209 b. Abgeschwächter Schutz im Fall von 5 Abs. 3 und Abs. 4 IFG - Daten über Aktenbearbeiter oder Gutachter 211 aa. 5 Abs. 3 IFG - Angaben über Gutachter und Sachverständige 212 bb. 5 Abs. 4 IFG - Angaben über Bearbeiter 212 (1) Der Begriff des Bearbeiters 212 (2) Der geringe Schutz der Bearbeiterdaten als Ausdruck amtlicher Tätigkeit 213 c. Das Informationsinteresse des Antragstellers 214 aa. Der Begriff des Informationsinteresses 215 bb. Einzustellende Individualinteressen 220 cc. Einzustellende öffentliche Interessen 221 d. Entgegenstehende Interessen des betroffenen Dritten 223 aa. Recht auf informationeile Selbstbestimmung 224 bb. Sonstige schützenswerte Interessen 224 cc. Fehlende Zweckbindung bei Informationsgewährung

7 dd. Keine entgegenstehenden Interessen bei eigenen Daten 228 e. Die Abwägung im Einzelfall Anspruch nach Einwilligung Rechtsfolge: (kein) Ermessen? Zusammenfassung 235 IV. SCHUTZ VON BETRIEBS- UND GESCHÄFTSGEHEIMNISSEN / GEISTIGEN EIGENTUMS- 6 IFG Abgrenzung: Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse und geistiges Eigentum Der Schutz des geistigen Eigentums 237 a. Der Schutz der technischen Rechte 238 aa. Nach Anmeldung und Eintragung 238 bb. Vor Veröffentlichung 240 b. Der Schutz des Urheberrechts 242 aa. Der Schutz veröffentlichter Werke 243 bb. Der Schutz unveröffentlichter Werke 245 c. Aus dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht folgendes geistiges Eigentum in Abgrenzung zu 5 IFG 247 d. Der Staat als geistiger Eigentümer Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse 249 a. Schutzzweck 249 b. Definition 251 c. Verfassungsrechtliche Einordnung 253 aa. Art. 14 Abs. 1 GG - Eigentumsgarantie 254 (1) Voraussetzungen des Eigentums im verfassungsrechtlichen Sinne (2) Die Ausgestaltung durch die einfachen Gesetze 257 (3) Die Zuordnung an einen Rechtsträger 258 (4) Zuordnung zur privaten Nutzung 262 (5) Nach Art eines Ausschließlichkeitsrechts 263 (6) Zwischenergebnis 266 (7) Als Teil des eingerichteten und ausgeübten- Gewerbebetriebs? 266 (a) Schutz durch Art. 14 Abs. 1 GG?

8 (b) Begriff des Gewerbebetriebs 267 (c) Nicht bloße Chancen und tatsächliche Gegebenheiten 268 (d) Nur Schutz der Substanz 269 (e) Zwischenergebnis 270 bb. Art. 12 Abs. 1 GG 270 (1) Vergleich mit staatlichen Subventionen 273 (2) Vergleich mit staatlichen Warnungen 273 (3) Besonderheit bei der Weitergabe von Betriebsund Geschäftsgeheimnissen 274 (4) Zwischenergebnis 275 cc. Art. 2 Abs. 1 GG 275 dd. Zwischenergebnis 277 d. Die einzelnen Tatbestandsmerkmale 278 aa. Tatsachen 278 bb. Die im Zusammenhang mit einem wirtschaftlichen Geschäftsbetrieb stehen 279 cc. Nur einem begrenzten Personenkreis bekannt sind 280 dd. Erkennbarer Wille des Betriebs- oder Geschäftsinhabers zur Geheimhaltung 284 ee. Berechtigtes wirtschaftliches Interesse an der Geheimhaltung 285 (1) Wirtschaftliches Interesse 286 (2) Schutzwürdigkeit 289 (a) Kein Abwägungsvorbehalt aus allgemeinen Grundsätzen (b) Kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG wegen fehlendem Abwägungsvorbehält 293 (c) Eine Abwägung als Tatbestandslösung? 295 (d) Am Schutzzweck orientierte Auslegung 298 (aa) Illegale Unternehmensgeheimnisse 301 (bb) Informationen über möglicherweise bestehende Gefährdungslagen 304 (cc) Die Bedeutung von Negativlisten 305 (dd) Mittelbar wirtschaftliche Interessen an der Geheimhaltung 306 (e) Zwischenergebnis 309 e. Inhaberschaft Einwilligung insb. bei staatlicher Inhaberschaft

9 5. Zusammenfassung 315 V. ANDERWEITIGE VERFÜGBARKEIT DER INFORMATION 316 VI. WEITERE (UNGESCHRIEBENE?) AUSNAHMEN Kernbereich der Exekutive / Schutz des Entscheidungsprozesses auch nach seinem Ende Gnadenentscheidungen Keine vertragliche Begründung von Geheimhaltungspflichten Rechtsmissbräuchliche Anträge Unverhältnismäßiger Aufwand 321 E FORMELLE VORAUSSETZUNGEN DES ANSPRUCHS 323 I. VERFÜGUNGSBERECHTIGUNG I. S. v. 7 IFG 323 II. FORM DES ANTRAGS 325 III. BETEILIGUNG DRITTER 325 IV. FRIST ZUR ENTSCHEIDUNG ÜBER DEN ANTRAG 327 F WEITERE EINZELFRAGEN 329 I. FORM DES INFORMATIONSZUGANGS Teilweise Gewährung Das Urheberrecht und die Form der Akteneinsicht Das IWG und die Form der Akteneinsicht 331 II. ERHEBUNG VON GEBÜHREN UND AUSLAGEN 331 III. HAFTUNG

10 1. Haftung bei rechtswidrig gewährter Akteneinsicht Beschränkte Haftung für unrichtige Informationen Keine Haftung bei verschwundenen Akten 335 IV. RECHTSSCHUTZ Durchsetzung des Rechts auf Informationszugang Rechtsschutz des Dritten Prüfungsumfang des Gerichts Zulässigkeit eines In Camera"-Verfahrens im IFG-Prozess 342 V. OFFENLEGUNGSPFLICHTEN NACH 11 IFG Aktenverzeichnisse, Organisations- und Aktenpläne Internetklausel 346 G SCHLUSS