Das Neue Haushaltswesen Hamburg aus Sicht der Wissenschaft

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1 1 4. Hamburger Fachtagung zur Reform des staatlichen Rechnungswesens Das Neue Haushaltswesen Hamburg aus Sicht der Wissenschaft Prof. Dr. Christina Schaefer I Christina.Schaefer@htw-berlin.de Jun.-Prof. Dr. Dennis Hilgers I Dennis.Hilgers@wiso.uni-hamburg.de Hamburg:

2 Internationale Reformentwicklung im Rechnungswesen 2 Schweiz Niederlande Schweden Spanien Frankreich Finnland Großbritannien Spanien Schweden Finnland Großbritannien Deutschland Doppik flächendeckend in den Kommunen einer Reihe von Bundesländern/heterogene Bewer-. tungsvorschriften Italien Schweiz Frankreich Europäische Union Hessen Hamburg Bremen Kommunaler Bereich Staatlicher Bereich NRW In Erweiterung an Lüder/Jones (2003)

3 Internationale Reformentwicklung im Haushaltswesen 3 Einbeziehung von Performance Information im Budgetierungsprozess im Sinne eines output- und outcomeorientierten Haushaltswesens Curristine (2008)

4 Public Performance Framework (Process, Measurement and Management) 4 Strategien und Zielvorstellungen Leistungsebene Organisationseinheiten: Behörden Ämter Abteilungen Dezernate Teams Ressourcen Einsatzfaktoren Personal Sachgüter Wissen Kosten Auszahlungen und bewerteter Ressourcenverzehr Aktivitäten Output Outcome Impact Prozesse und Abläufe Dienstleistungen Erzeugnisse Produkte in Mengen und Qualitäten Wirkung des Output in Relation zur Zielsetzung Wirkung im Politikumfeld Vertrauen Wirkung im Bürgerumfeld Performance Performance Budgeting Measurement Measurement? Technische Kosteneffizienz (Economy) Outputorientierte Budgetierung Effizienz Basierend auf erbrachten Dienstleistungen und Input erstellen Produkten Ökonomische Effizienz Betonung des Verhältnisses (Produktivität) von Input zu Output (Effizienz) Output wird festgesetzt, Input variabel Kostenfunktion Produktionsfunktion K= f(z 1,..,z n ) y = f (x 1,..,x n ) Outcomeorientierte Budgetierung Basierend auf Zielerreichung, Wirkungen und Bedeutung des Verwaltungshandelns (Effektivität des Outputs) Effektivität Equity Wirkungsfunktion W = f(output 1,..,Output n ) z i x i Ausbringungsmenge Faktorverbrauch Hilgers (2008)

5 Der Reformprozess des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens 5 Bund Haushalt Input (Auf Ebene der Bundesländer) Bayern II I NRW Kameralistik Ressourcenverbrauchsorientiertes Rechnungswesen Kopplung von Input & Output Geschlossenes System III Hohe Qualität der Informationen Adressat: Verwaltungssteuerung (dh. Fach- & Ressourcensteuerung zw. und innerhalb Behörden) Politik und Bürger Output IV Hamburg Schweiz Doppik Hessen Australien Rechnungswesen In Anlehnung an Suhr

6 >> Integrierte Verbundrechnung (IVR) << 6 Finanzrechnung Bilanz Aktiva Passiva Ergebnisrechnung Einzahlungen./. Auszahlungen Verwaltungstätigkeit Investitionstätigkeit Finanzierungstätigkeit Veränderung liquider Mittel Anlagevermögen Eigenkapital - Verwaltungs - - Rücklagen vermögen - Jahresergebnis - Realisierbares Vermögen Sonderposten Umlaufvermögen Fremdkapital - Vorräte - Verbindlichkeiten - Liquide Mittel - Rückstellungen KOSTEN- und LEISTUNGSRECHNUNG Verwaltungserträge./. Verwaltungsaufwendungen = Verwaltungs -(Betriebs -)ergebnis Finanzerträge./. Finanzaufwendungen = Finanzergebnis = ordentliches Ergebnis a.o. Erträge a.o. Aufwendungen = a.o. Ergebnis Jahresergebnis Aufwand / Kosten (Ertrag) REFORMIERTERS RECHNUNGSWESEN PRODUKT - KATALOG Bestimmung der Produkte (Leistungen) der Verwaltung Produkte Wirkungen Kostenträger Bauantrag Feuerwehreinsatz Bürgerberatung etc. Kostenstellen Feuerwache Standesamt Schwimmbad etc. Einzelkosten Gemein - kosten Kostenarten Personalkosten Sach- und Dienst - leistungskosten Kosten f ür Transfer - leistungen etc. Kostenverrechnung Kostenerfassung Finanzhaushalt (Geplante Finanzrechnung) geplante Einnahmen geplante Ausgaben (Zahlungswirksame Erträge äge/aufwendungen; Des-/ -/ Investitionen; Aufnahme/Tilgung von Krediten etc.) Planvermögensrechnung Ergebnishaushalt (Geplante Aufwendungen /Geplante Erträge äge) geplanter Aufwand geplanter Ertrag REFORMIERTERS HAUSHALTSWESEN Eigene Darstellung

7 Öffentliche Rechnungssysteme 7 Klassische Kameralistik Erfassung von Einnahmen und Ausgaben Fokus auf Geldschulden Reines Geldverbrauchskonzept Erweiterte Kameralistik Ergänzung der Kameralistik um Kosten- und Leistungsrechnung/Produkte Additive Ergänzung des Geldverbrauchs um Ressourcenverbrauch 3-Komponentenrechnung auf Basis der Doppik Vermögensrechnung, Finanzrechnung Ergebnisrechnung, KLR als Ergänzung Integrative Abbildung des Geldverbrauchs um Ressourcenverbrauch Integrierte Verbundrechnung auf Basis der Doppik Rechnungslegungsverbund und Budgetierung / Planungsverbund Dominanz der Planung Dominanz der Planung Dominanz der Rechnungslegung/ Ist-Rechnung Integrierte Planungs- und Istrechnung Integrative Abbildung und Planung des vollständigen Ressourcenverbrauchs

8 Heterogener Umsetzungsstand 8 Eigene Erhebung, Stand: 2008 Rechnungssystem Länderebene Bundesland Baden-Württemberg Erweiterte Kameralistik Doppik Kommunalebene Bayern Kameralistik Optionslösung: Kameralistik / Doppik Berlin Erweiterte Kameralistik Brandenburg Erweiterte Kameralistik Doppik Bremen Doppik Hamburg IVR Hessen Doppik Optionslösung: Kameralistik / Doppik Mecklenburg- Erweiterte Kameralistik Doppik Vorpommern Niedersachsen Erweiterte Kameralistik Doppik Nordrhein-Westfalen IVR Doppik Rheinland-Pfalz Erweiterte Kameralistik Doppik Saarland Kameralistik Doppik Sachsen Erweiterte Kameralistik Doppik Sachsen-Anhalt Kameralistik Doppik Schleswig-Holstein Erweiterte Kameralistik Optionslösung: Kameralistik / Doppik Thüringen Kameralistik Optionslösung: Kameralistik / Doppik Bundesverwaltung Accrual accounting Kameralistik. Erweiterte Kameralistik geplant. Ab 2013 flächendeckend

9 Rechnungslegung: Zur aktuellen Situation Über Ansatz, Ausweis und Bewertung bisher keine systematischen empirischen Informationen 9 Heterogenität Systematisierung des Vermögens (Vermögensstruktur) Bewertung von Vermögen und Schulden Struktur der Ergebnisrechnung Haushaltsausgleich Eröffnungsbilanz Folgebilanz Vergleichbar: 16 HGB für den Unternehmenssektor

10 Aufräumbemühungen: Standardisierung 10 Einrichtung eines Standard Setting Committee: Ausschuss der Finanzminister richtet Standardisierungsgremium für Bund und Länder ein (Kommunen sind nur passive Teilnehmer). Mehrwert durch Standardisierung: Vergleichbarkeit Einheitlichkeit / Verlässlichkeit / Kosten Vereinfachung des Berichtswesens Reformgeschwindigkeit

11 11 Was bringt uns die Doppik??? Grundlage zur Konsolidierung Basis für internes Rechnungswesen / Kostenvergleich / Controlling Abbild des Ressourcenverbrauchs. Reales Abbild der tatsächlichen Vermögenssituation einer Gebietskörperschaft

12 12 Eröffnungsbilanz auf den Finanzbehörde Hamburg (2007)

13 Cash and Accrual Measures of Annual Fiscal Position United States Government Accountability Office (2008) 13 >> Virtual World of Cash Accounting << Question to an accounting system: How am I doing????

14 Haushaltswesen Der Haushalt ist die Seele des Staates Richelieu 14 Bisher: Doppisches Rechnungswesen mit Fokus auf Ist-Rechung Zukünftiges Reformpotential im Doppischen Haushaltswesen: Nutzung der Daten aus dem Rechnungswesen für den öffentlichen Planungsprozess (accrual budgeting) IVR, Novelle 33a HGrG Doppischer Ergebnishaushalt: Herleitung aus Aufwendungen/Kosten bzw. Erträgen/ Leistungen Leistung im privaten Unternehmen (Umsatz): ungeeignet als Ansatz für den öffentlichen Sektor Steueraufkommen (Erträge ohne Gegenleistung) ebenfalls nicht aus dem privatwirtschaftl. Ansatz übertragbar (Matching Principle), s. IPSAS 23 Betonung auf Leistungsmessung (nicht monetär) (Performance Measurement) Outputorientierung und Outcomeorientierung Verknüpfung von Ressourceneinsatz und Ergebnissen (value for money)?

15 Haushaltswesen 15 Bildung von Produkten auf kommunaler Ebene n = 564 Antworten Von der Titelbürokratie zur Produktbürokratie? Neue Verfahren bei alten Organisationsstrukturen führen zu ineffizienten Lösungen. Aussage der Wissenschaft: Tendenz zu globalen Programmen, Strukturen, Organisationseinheiten (z.b. im Sinne von Ergebnisverantwortungszentren qua NSM) Accountability = Transparenz + Zurechenbarkeit + Verantwortung => Klare Ergebnisverantwortung und Strukturen als Voraussetzung für wirksame Anreizsysteme und Sanktionsmechanismen

16 Bezugsrahmen 16 Ressourcenebene Funktions- u. Rollenverständnis von Staat u. Verwaltung Leitbild / Grundorientierung Leistungsebene Restriktionen / Rechtliche Vorgaben / Politische Zielsetzungen Ressourcen (Input) Leistungen (Output) Planung Mittelfristige Finanzplanung Budgetierung Finanz- und Ergebnishaushalt (strategische) Aufgaben-/ Programmplanung Produkt-/ Maßnahmenplanung Produktplan / Ergebnishaushalt Planung Vollzug Haushaltsvollzug (Mittelbewirtschaftung) Maßnahmenvollzug/ Realisationsprozess Vollzug Erfassung des Inputs (Ressourcen) Erfassung des Output / Outcome Finanzrechnung Vermögensrechnung Aufwandsrechnung Kostenrechnung Leistungsrechnung Ertragsrechnung Kennzahlen und (Indikatoren) Zielerreichung Evaluation Ranking/ Benchmarking Integrierte Verbundrechnung KLR Ergebnisrechnung Kopplung von Input zu Output Leistungsorientierte Mittelvergabe Budgetrecht der Legislative?!

17 Hamburgs Weg zu einem neuen Haushalt 17 Einführung der Doppik Übergangsphase Zielszenario Doppik Reform des Rechnungswesens Reform der Haushaltsplanung Vermögenserfassung und -bewertung Jahresabschluss mit Bilanz und Ergebnisrechnung Konzernabschluss weiterhin kamerales Haushaltswesen Ausweitung der doppischen Elemente Einbeziehung der neuen doppischen Informationen in Haushaltsplanung und -steuerung 2009 Doppik als führendes System doppische Landeshaushaltsordnung (LHO) Planung, Ermächtigung und Bewirtschaftung Abrechnung von Aufwand und Ertrag 2013 Ablösung der Kameralistik in drei Phasen Einführung der Doppik auch für Planung und Steuerung Schaffung der technischen Basis (SAP)

18 Informationsbeschaffung und -aufbereitung 18 Relevanz der IT Management Informations-System MIS Performance Management System Wissen Expertensystem Wissensmanagement Business Intelligence (BI) OLAP ETL Data Mining Kennzahlen Cockpits Entscheidungsunterstützung Business Intelligence Hamburg: Optimierung von Steuerungsinformationen Zusammenführen von Ressourcen und Leistungsdaten) Kennzahlenrepository Berichtswesen Unterstützung der Haushaltsbildung Informationen Geschäftsprozess-/ Tranksaktionssystem Daten Data Warehouse ERP Enterprise Resource Planning ERP-Umgebung Hamburg FI FI-AA CO / EC PCA PSM MM (BI - Finanzwesen - Anlagenbuchhaltung - Controlling - Profit Center Accounting - Public Sector Management - Materialwirtschaft - Business Intelligence) Eigene Darstellung

19 Fazit 19 Die deutschen (kommunalen) Gebietskörperschaften sind auf dem Weg zu einem kaufmännischen Rechnungswesen Problem 1: Standardisierung und Einheitlichkeit Eignung verschiedener Rechnungslegungsregimes (HGB/ IFRS/ IPSAS) für den öffentlichen Sektor, bzgl. Vermögensermittlung, Generationenschutz Entwicklungsstand, Informations- und Steuerungsfunktion Problem 2: Konsequenzen aus einem reformierten Haushalts- und Rechnungswesens? Was geschieht mit den neuen Informationen? Organisationsentwicklung, Verantwortungsübernahme, auf Leistung und Kosten ausgerichtete Kultur, Anreiz- und Sanktionssysteme. Behavioral Accounting? Problem 3: Performance Management und Outputorientierung insbesondere auf staatlicher Ebene. Verknüpfung der Budgets mit Leistungs- und Wirkdaten Leistungsorientierte Verwaltungssteuerung

20 20 Zeitpunkt der Umstellung (Eröffnungsbilanzen) (Kommunale Ebene) Einsatz Externer bei der Doppik-Umstellung: n = 896 Kommunen Public Management an deutschen Hochschulen? KGSt (2008)

21 Public Management in Hamburg 21 Juniorprofessur Public Management Jun.-Prof. Dr. rer. pol. Dennis Hilgers Von-Melle-Park Hamburg

22 22 Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit! Jun.-Prof. Dr. Dennis Hilgers I Dennis.Hilgers@wiso.uni-hamburg.de Prof. Dr. Christina Schaefer I Christina.Schaefer@htw-berlin.de