DER BUND MODERNISIERT SEIN HAUSHALTS- UND RECHNUNGSWESEN

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1 Berlin, Oktober 2007 DER BUND MODERNISIERT SEIN HAUSHALTS- UND RECHNUNGSWESEN Das Bundesministerium der Finanzen hat im Oktober 2006 eine Projektgruppe gegründet, um in- und ausländische Reformmodelle des Haushalts- und Rechnungswesens zu prüfen und Reformoptionen für den Bund zu konzipieren. Auf Basis der bisherigen Ergebnisse der Projektgruppe hat sich der Bund entschieden, das Modell einer Modernen (Erweiterten) Kameralistik weiter zu verfolgen. 1. Das Haushalts- und Rechnungswesen entwickelt sich weiter Das öffentliche Haushalts- und Rechnungswesen wandelt sich seit einigen Jahren national wie international grundlegend. Reformen werden vor allem auf folgenden Ebenen vorangetrieben: Das öffentliche Rechnungswesen wird auf eine kaufmännische Buchführung umgestellt oder zumindest um Elemente der kaufmännischen Buchführung ergänzt. Die fachliche Steuerung des öffentlichen Haushalts wird anstelle der bisherigen Inputorientierung zunehmend auf eine Ergebnisorientierung ausgerichtet. Die finanzpolitische Steuerung wird zunehmend im top-down-verfahren mit vorab fixierten Haushalts-Eckpunkten und wirksamen Fiskalregeln betrieben. Diese Entwicklungstendenzen entsprechen best-practice-empfehlungen der OECD und des IWF. Umfassende Reformprojekte sind im Ausland bei einer Reihe von Staaten zuletzt in der Schweiz - bereits implementiert bzw. werden in Deutschland auf Länderebene wie auch auf kommunaler Ebene in Angriff genommen. Schwerpunkte und Reichweite der Reformen sind dabei unterschiedlich. 2. und der Bund stellt sich diesen Entwicklungen Das Bundesministerium der Finanzen hat die beschriebenen Entwicklungen des Haushalts- und Rechnungswesens und insbesondere die aktuellen Diskussionen über die

2 - 2 Reformkonzepte im parlamentarischen Raum sowie zwischen Bund und Ländern aufgegriffen. Am 1. Oktober 2006 wurde die Projektgruppe Modernisierung des Haushalts- und Rechnungswesens gegründet. Ihre Aufgabe ist es, die wesentlichen praktizierten Reformmodelle zu analysieren, das gegenwärtige kamerale Haushaltssystem des Bundes auf Verbesserungsmöglichkeiten zu prüfen und ein Reformkonzept des Bundes vorzubereiten. 3. Was ist zu reformieren? Aus der Analyse der wesentlichen Reformkonzepte des In- und Auslands sowie der Kritikpunkte am bisherigen kameralen Haushalts- und Rechnungswesen ergeben sich für den Bund insbesondere folgende Handlungsschwerpunkte einer Reform: o Verbesserte Erfassung des Ressourcenverbrauchs: Eine Reihe wesentlicher finanzieller Belastungen werden im kameralen Haushaltsund Rechnungswesen nicht oder nur unzureichend abgebildet (z.b. Abschreibungen, Pensionslasten). Um bei haushaltspolitischen Entscheidungen ein möglichst vollständiges Bild der finanziellen Implikationen haushaltsrelevanter Maßnahmen zu erhalten und Benchmarking-Prozesse zu ermöglichen, sind neben Informationen zu Einnahmen und Ausgaben auch solche zu Kosten und Leistungen bzw. Aufwand und Ertrag nötig. o Systematische Erfassung und Fortschreibung des Vermögens: Da die Ermittlung von Aufwand und Ertrag bislang nur ansatzweise und nicht systematisch erfolgt, ist auch die Darstellung der Vermögenslage des Bundes noch nicht umfassend genug. Die Anlagenbuchhaltung als ein Element von Kosten- und Leistungsrechnungen ermöglicht das Vermögen nach klar definierten Regeln zu erfassen, zu bewerten und fortzuschreiben. Eine auf diese Weise vervollständigte Vermögensrechnung macht die Gesamtlage und Entwicklung eines Haushalts insbesondere unter dem Aspekt der finanzpolitischen Nachhaltigkeit transparenter, in dem sie einen verbesserten Einblick in die Vermögens- und Schuldenlage des Bundes ermöglicht. o Ergebnisorientiertere Gestaltung der Steuerung und Kontrolle des Haushalts: Bislang erfolgt die Haushaltsplanung, steuerung und kontrolle an Hand der veranschlagten Ausgaben in mehr als 5000 Titeln. Um zu beurteilen, ob die mit den eingesetzten Mitteln durchgeführten Maßnahmen erfolgreich sind, sollen die ange

3 - 3 strebten fachlichen Ziele mit Leistungsdaten und Kennzahlen stärker in den Fokus gerückt werden. o Effizientere Durchführung des Haushaltsverfahrens und effektivere Gestaltung der finanziellen Steuerung. Das bisherige Verfahren zur Haushalts- und Finanzplanung ist ein grundsätzlich zielorientierter, aber sehr aufwändiger, detailorientierter Prozess. Durch Anwendung eines auch in anderen Ländern erfolgreich praktizierten top-down-ansatzes soll ein stringentes und priorisierendes Verfahren zur Anwendung kommen, da sich an finanziellen Eckwerten orientiert. Dafür ist eine klare und effektive Fiskalregel essentiell. 4. Welche grundsätzlichen Reformoptionen gibt es überhaupt? Die Projektgruppe hat vor diesem Hintergrund drei grundsätzlich denkbare Modernisierungsoptionen für den Bund skizziert: Kameralistik Die Variante behält das kamerale Haushaltssystem in leicht modifizierter Form bei. Da die Kameralistik keine Aufwands- und Ertragsdaten verwendet und grundsätzlich eine klassische Titelstruktur besitzt, bleiben die sonstigen Strukturen und Mechanismen weitgehend erhalten, werden aber effektiver (ggf. durch Flexibilisierung / Budgetierung) gestaltet. Die Umstellung des Haushalts auf das top-down- Verfahren verbessert die Haushaltssteuerung und die -prozesse. Moderne (Erweiterte) Kameralistik Die zweite Option besteht im grundlegenden Ausbau des bisherigen Haushaltssystems zu einer modernen Kameralistik (Erweiterte Kameralistik). Dabei wird der weiterhin führende kamerale Haushaltsteil jeweils um Daten zum Ressourcenverbrauch ergänzt. Die kameralen Daten werden deutlich verkürzt dargestellt, während in produktorientierten Ergänzungen der einzelnen Ressort-Etats Aufwandsund Ertragsdaten sowie fachliche Indikatoren und Kennzahlen die Beratungsgrundlagen verbessern. Die Rechnungslegung umfasst die kameralen Daten, die Aufwands-, Ertrags- und Vermögensdaten sowie fachliche Kennzahlen. Grundlage der erweiterten Kameralistik ist eine flächendeckende, im Detaillierungsgrad den jeweiligen Erfordernissen angepasste Kosten- und Leistungsrechnung. Auch hier wird das Verfahren zur Haushaltsaufstellung auf den top-down-ansatz umgestellt.

4 - 4 Doppik Mit diesem Modell erfolgt ein vollständiger Umbau vom kameralen zu einem doppischen Haushalts- und Rechnungswesen. Die Haushaltsstruktur wird komplett auf einen Produkthaushalt mit einer Ergebnis-, Vermögens- und Finanzrechung sowie einer Leistungsrechnung umgestellt, so dass der Ressourcenverbrauch erfasst und eine ergebnisorientierte Steuerung implementiert wird. Die zentralen Steuerungsgrößen sind Aufwand, Ertrag und Vermögen. Die Liquiditätssteuerung kann ebenfalls gewährleistet werden, steht aber nicht im Vordergrund. In der Haushaltsaufstellung kommt wiederum das top-down-verfahren zum Zuge. 5. Was macht nun der Bund? Die Vor- und Nachteile der einzelnen Optionen wurden zusammengestellt und unter Abwägung von Kosten- und Nutzen bewertet. Einerseits hängt der zu erwartende Nutzen vom Grad der Änderungen bzw. den Ausbaustufen des Reformmodells ab, andererseits steigen aber auch die Kosten mit der Komplexität des Systems. Das rein kameralistische Modell stellt letztlich keine zukunftsweisende Reformoption für den Bund dar, denn trotz einer denkbaren technischen Überarbeitung bleiben die gravierenden systematischen Defizite im Bereich der Ressourcen- und der Ergebnisorientierung bestehen. Das doppische Modell besitzt einerseits seine Stärken gerade auf diesen Feldern, ist andererseits aber auch hochkomplex. Für den Bund birgt der Übergang zu einem vollständig neuen, doppischen System beachtliche technische, organisatorische und finanzielle Risiken, die auch ihren Niederschlag in einer Kosten-Nutzen- Abwägung finden. Dabei fallen zum einen z.b. die erwarteten Investitionskosten und die künftigen Betriebskosten für eine komplett neue Infrastruktur ins Gewicht. Zum anderen ist der Nutzen des doppischen Systems z.b. vor dem Hintergrund der jeweiligen Ausgabenstruktur des öffentlichen Haushalts zu taxieren. Für den durch Transfer- und Zinsausgaben geprägten Bundeshaushalt führt ein Wechsel von der Ausgaben- zur Aufwandssicht zu weniger gravierenden Effekten als bei Ländern und Kommunen. Es hat sich daher im Ergebnis herausgestellt, dass sich das Modell einer modernen (erweiterten) Kameralistik nach den derzeitigen Erkenntnissen für den Bund am besten eignet:

5 - 5 Die Erfassung des Ressourcenverbrauchs und des Vermögens wird nachhaltig verbessert Die Steuerung des Haushalts nach Ergebnissen statt nach Input wird ermöglicht. Die Zahlungsdaten bleiben gleichzeitig als wichtige und originäre Steuerungsgröße erhalten. Das top-down-verfahren führt zu einem effizienteren Haushaltsverfahren. Der finanzielle wie organisatorische Aufwand für ein neues Haushalts- und Rechnungswesen wird auf das notwendige Maß begrenzt. Das Kosten-Nutzen-Verhältnis einer Systemumstellung wird bei dem überwiegend durch Transferausgaben geprägten Bundeshaushalt optimiert. Der vom Bund gewählte Ansatz einer modernen (erweiterten) Kameralistik stellt einen evolutorischen Weg dar, mit dem sich die notwendigen Reformmaßnahmen umsetzen und der Aufwand der Reform auf ein vertretbares Maß begrenzen lassen. 6. Wie geht s weiter? Das Grobkonzept einer modernen (erweiterten) Kameralistik wird nun bis Mitte 2009 durch eine Feinplanung zu konkretisieren sein. Dabei wird es insbesondere darum gehen, die zentralen Komponenten Kosten- und Leistungsrechnung, Anlagenbuchhaltung/ Vermögensrechnung, Haushaltsstruktur (kameraler/ produktorientierter Teil) und IT/ Datenbanken zu konzipieren. Nach Fertigstellung des Feinkonzepts soll es mit Ressorts in Form von Pilotvorhaben erprobt werden. Organisatorisch wird das Projekt für die kommenden detaillierten Arbeiten am Feinkonzept durch die Bildung von Teilprojekten im Projektteam zu den genannten Schwerpunkten auf ein breiteres Fundament gestellt. Das Projektteam plant und realisiert das Gesamtprojekt und ist Ansprechpartner für alle Beteiligten. Ein Lenkungsausschuss auf Staatssekretär-Ebene wird die Projektarbeiten kontinuierlich begleiten und sich projektübergreifender Fragen annehmen. Er führt auf Basis der Arbeit des Projektteams ggf. Entscheidungen auf übergeordneter Ebene herbei. Der Lenkungsausschuss wird vom BMF geleitet. Innerhalb der Bundesregierung wird es eine regelmäßige Abstimmung mit allen Ressorts geben. Prozessbegleitend beteiligt und einbezogen werden sollen der parlamentarische Raum wie auch der Bundesrechnungshof.

6 - 6 Im Übrigen werden die Koordinierungsarbeiten mit den Ländern für den konzeptionellen und rechtlichen Rahmen neuer Haushalts- und Rechnungswesensysteme fortgesetzt. Der Abschluss dieser Arbeiten ist ebenfalls für Mitte 2009 geplant.

7 Projektgruppe Modernisierung des Haushalts- und Rechnungswesens (MHR) Projektauftrag: Bestandsaufnahme der Umsetzung ausgewählter Reformvorhaben im Haushalts- und Rechnungswesen in den Bundesländern, ausländischen Staaten und bei internationalen Organisationen Analyse und Beurteilung des derzeitigen Haushalts- und Rechungswesen des Bundes Erarbeitung von Vorschlägen zur Modernisierung des Haushalts- und Rechungswesens zeitlicher Projektablauf: Oktober 2006: Gründung der Projektgruppe MHR Juli 2007: Fertigstellung des Grobkonzepts zur Modernisierung des Haushalts- und Rechnungswesens Juni 2008: Erstellung des Feinkonzepts mit externer Consulting / IT- Unterstützung Juni 2009: Fertigstellung des Feinkonzepts und Abschluss ggf. notwendiger gesetzlicher Maßnahmen anschließend: Umsetzung des Feinkonzepts im Rahmen von Pilotvorhaben bei Obersten Bundesbehörden 1

8 Reformumfeld Haushalts und Rechnungswesen wandelt sich international und national zunehmend. Trends sind: Ressourcenorientierung (accrual accounting / accrual budgeting) Ergebnisorientierung (Performance Budgeting) Fiskalregeln (Fiscal Rules / Procedures) 2

9 Aktueller Stand der Haushaltsreformen im In- und Ausland Inland: Doppik Hamburg (Projekt seit 2003, komplette Umstellung bis 2013), Hessen (stufenweise Einführung seit 2001, komplette Umstellung ab 2008), NRW (Einführung seit 2003, komplette Umstellung bis 2015), Bremen (Einführung seit 2003), Kommunen (komplett bis 2012 Umstellung auf Doppik oder erweiterte Kameralistik); Erweiterte Kameralistik Berlin (seit 2004/05), Baden-Württemberg (vollständige Umsetzung seit 2005/06), Niedersachsen (Umsetzung seit 2005), Rheinland-Pfalz (seit 2002) 3

10 Ausland: Doppik (Planung und Rechnungslegung) Großbritannien (seit 1998), Australien (seit 1999), Schweiz (seit 2007), Österreich (ab 2009, Verfassungsänderung in Vorbereitung), Doppische Rechnungslegung Frankreich (kamerale Aufstellung, seit 2006), EU-KOM (kamerale Aufstellung, seit 2005), Schweden (semi-cash Aufstellung, seit 1997) 4

11 Reformbedarf für den Bund Erfassung des Ressourcenverbrauchs und Vervollständigung der Vermögensrechnung Aufbau einer Outputorientierung und Verbesserung der Ausgabenstruktur Verbesserung der fiskalischen Steuerung (Verfahren und Ergebnis) und Erhalt der Liquiditätskontrolle Effektiverer Ressourceneinsatz für den Haushalt und die Rechnungslegung (alte/neue ineffektive Verfahren vermeiden) 5

12 Erweiterte Kameralistik Eckpunkte eines Modells Haushaltsstruktur: Einzelpläne, Kapitel mit führendem kameralen Teil (stark reduzierte Titelstruktur) und ergänzendem produktorientierten Teil (auf doppischer Basis) Steuerungsgrößen: primär Einnahmen/Ausgaben, sekundär Aufwand/Ertrag, fachliche Ziele Steuerungsverfahren: top-down mit Fiskalregel Bewirtschaftung: primär nach Ein-/Auszahlungen, sekundär nach Aufwand/Ertrag Rechnungslegung: kamerale Haushaltsrechnung, Vermögensrechnung, fachliche Zielkontrolle Technik: modernisiertes HKR, flächendeckende KLR mit differenzierter Detailschärfe, Anlagenbuchhaltung Kosten: Investitions- und Schulungsaufwand abhängig vor allem von Ausbaugrad 6 und Komplexität der KLR; Kosten unterhalb Doppik

13 Unter Abwägung der Kosten und des Nutzens der Modernisierungsoptionen bietet die Erweiterte Kameralistik in Kombination mit dem top-down-ansatz für den Bund die beste Entwicklungsperspektive, weil sie gravierende systematische Defizite der Kameralistik (Ressourcenverbrauch / Vermögen) zumindest teilweise behebt, eine outputorientierte Steuerung ermöglicht, die zentrale Steuerung der Liquiditätsdaten ohne Mehraufwand gewährleistet, die Kosten der Systemumstellung begrenzbar hält, auf gesicherten Grundlagen der bisherigen Haushaltspraxis aufbaut, ein offenes System mit Möglichkeiten zur Weiterentwicklung darstellt. 7