Allgemeines Verwaltungsrecht

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1 Allgemeines Verwaltungsrecht Grundstrukturen und Klausurfälle von Dr. Reinhard Hendler o. Professor an der Universität Regensburg 2., neubearbeitete Auflage, 1998 RICHARD BOORBERG VERLAG Stuttgart München Hannover Berlin Weimar Dresden

2 Verzeichnis der abgekürzt zitierten Literatur Abkürzungsverzeichnis Zur Nutzung dieses Lehrbuchs Inhaltsverzeichnis XXI XXIII XXIX ERSTES KAPITEL EINFÜHRUNG IN DAS RECHTSGEBIET A. Gesetzliche Regelungen, insbesondere die Verwaltungsverfahrensgesetze des Bundes und der Länder 1 1 B. Charakterisierung des Gegenstands Verwaltung" 2 8 I. Verwaltung als Phänomen des staatlichen und des gesellschaftlichen Bereichs 2 8 IL Zur Bestimmung des Begriffs der öffentlichen Verwaltung 3 C. Organisation der öffentlichen Verwaltung 5 D. Die wissenschaftliche Behandlung der öffentlichen Verwaltung 8 ZWEITES KAPITEL GRUNDLAGEN DES VERWALTUNGSRECHTS A. Abgrenzung von öffentlichem und privatem Recht 10 I. Interessentheorie 10 IL Subordinationstheorie 10 III. Neuere Subjektstheorie 10 IV. Bedeutung der Theorien für die Fallbearbeitung 11 B. Zur Gliederung des öffentlichen Rechts 12 C. Verwaltungsrecht und Verfassungsrecht 12 I. Das Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung Vorrang des Gesetzes Vorbehalt des Gesetzes 13 a) Gesetzesvorbehalt und Leistungsverwaltung 13 b) Gesetzesvorbehalt und besonderes Gewaltverhältnis 14 IL Das subjektive öffentliche Recht 15 D. Das Verwaltungsrechtsverhältnis 18 I. Begriff IL Rechtsdogmatische Bedeutung DRITTES KAPITEL DER VERWALTUNGSAKT ALS RECHTSFORM DES VERWALTUNGSHANDELNS A. Der Begriff des Verwaltungsakts I. Allgemeine Begriffsbestimmung IL Die einzelnen Merkmale des Verwaltungsaktbegriffs Behörde Hoheitliche Maßnahme auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts Maßnahme zur Regelung a) Regelungsbegriff VII

3 b) Abgrenzungen und Präzisierungen aa) Realakte bb) Zusage und Zusicherung cc) Unselbständige Vorbereitungs- und Teilakte dd) Vorbescheid ee) Teilgenehmigung ff) Vorläufiger und vorsorglicher Verwaltungsakt gg) Rechtserhebliche öffentlichrechtliche Willenserklärungen ohne Anordnungscharakter Einzelfallregelung Unmittelbare Außenwirkung a) Charakterisierung b) Abgrenzungen und Präzisierungen aa) Verwaltungsvorschriften und innerdienstliche Weisungen bb) Mehrstufiger Verwaltungsakt cc) Organisationsakte dd) Verwaltungsakte gegenüber Verwaltungsträgern B. Beginn und Ende der Wirksamkeit des Verwaltungsakts I. Bekanntgabe des Verwaltungsakts IL Ende der Wirksamkeit des Verwaltungsakts C. Arten des Verwaltungsakts I. Befehlende, gestaltende und feststellende Verwaltungsakte IL Begünstigende und belastende Verwaltungsakte sowie Verwaltungsakte mit Drittwirkung III. Dingliche Verwaltungsakte IV. Mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakte V. Gebundene Verwaltungsakte und Ermessensverwaltungsakte Gebundene Verwaltungsakte Ermessensverwaltungsakte Ermessen und unbestimmter Rechtsbegriff Ermessensfehler a) Ermessensnichtgebrauch b) Ermessensunterschreitung a c) Ermessensüberschreitung d) Ermessensfehlgebrauch e) Mißachtung von Grundrechten und sonstigen rechtlichen Bindungen der Ermessensausübung Ermessensreduzierung (Ermessensschrumpfung) auf Null D. Der rechtswidrige oder sonstwie fehlerhafte Verwaltungsakt I. Fehlerquellen des Verwaltungsakts Formelle Fehlerhaftigkeit des Verwaltungsakts a) Zuständigkeit aa) Sachliche Zuständigkeit bb) Örtliche Zuständigkeit VIII

4 b) Verfahren c) Form aa) Form im Sinne des 37II-IV VwVfG bb) Begründung cc) Rechtsbehelfsbelehrung Materielle Fehlerhaftigkeit des Verwaltungsakts a) Ermächtigungsgrundlage aa) Zulässigkeit behördlichen Handelns durch Verwaltungsakt (Verwaltungsaktbefugnis) bb) Inhaltliche Übereinstimmung des Verwaltungsakts mit der Ermächtigungsgrundlage cc) Die Ermächtigungsgrundlage in der Fallbearbeitung b) Bestimmtheitsgrundsatz c) Verhältnismäßigkeitsgrundsatz aa) Geeignetheit bb) Erforderlichkeit cc) Verhältnismäßigkeit i. e. S. (Zumutbarkeit, Angemessenheit) d) Unmöglichkeit des im Verwaltungsakt angeordneten Rechtserfolgs aa) Tatsächliche Unmöglichkeit bb) Rechtliche Unmöglichkeit e) Ermessensfehler IL Exkurs: Übersicht zu den verwaltungsgerichtlichen Klagearten III. Folgen des fehlerhaften Verwaltungsakts Allgemeines Die Fehlerfolgen im einzelnen a) Vernichtbarkeit (Anfechtbarkeit und Aufhebbarkeit) b) Nichtigkeit ( 44 VwVfG) c) Heilung formeller Fehler ( 45 VwVfG) d) Folgen formeller Fehler ( 46 VwVfG) e) Umdeutung bzw. Konversion ( 47 VwVfG) f) Berichtigung ( 42 VwVfG) g) Verlängerung der Rechtsmittelfrist h) Erlaß einer Duldungsverfügung i) Rücknehmbarkeit des Verwaltungsakts Nebenbestimmungen I. Begriff und Rechtsproblematik IL Die Artender Nebenbestimmungen ( 3611 Nrn. 1-5 VwVfG) Befristung Bedingung Widerrufsvorbehalt Auflage Auflagenvorbehalt

5 III. Abgrenzung von Auflage und aufschiebender Bedingung IV. Zulässigkeit von Nebenbestimmungen V. Rechtsschutz Bedingung, Befristung, Widerrufsvorbehalt Auflage a) Ermessensverwaltungakte b) Gebundene Verwaltungsakte Auflagenvorbehalt Teilablehnung eines beantragten Verwaltungsakts Genehmigungsinhaltsbestimmung a F. Rücknahme und Widerruf von Verwaltungsakten I. Vorbemerkungen II. Rücknahme eines rechtswidrigen belastenden Verwaltungsakts III. Rücknahme eines rechtswidrigen begünstigenden Verwaltungsakts Die Regelung des 48II VwVfG Zur Erstattung des Erlangten im Fall der Rücknahme des Verwaltungsakts ( 49a VwVfG) Die Regelung des 48III VwVfG Die Regelung des 48IV VwVfG Rücknahme gemeinschaftsrechtswidriger Verwaltungsakte a) Verstoß gegen Art. 92 EGV b) Verstoß gegen Art. 93 EGV IV. Widerruf eines rechtmäßigen begünstigenden Verwaltungsakts Die Regelung des 4911 VwVfG Die Sonderregelung des 49III VwVfG V. Widerruf eines rechtmäßigen belastenden Verwaltungsakts ( 491 VwVfG) VI. VII. Analoge Anwendung des 49II, III VwVfG auf rechtswidrige Verwaltungsakte a Rücknahme und Widerruf von begünstigenden Verwaltungsakten mit belastender Drittwirkung ( 50 VwVfG) G. Das Wiederaufgreifen des Verfahrens ( 51 VwVfG) I. Allgemeines II. Voraussetzungen der behördlichen Pflicht zum Wiederaufgreifen III. Rechtliche Reichweite des 51 VwVfG Anwendung auf die Ablehnung begünstigender Verwaltungsakte Wiederaufgreifenspflicht und Wiederaufgreifensermessen Maßstäbe für die behördliche Entscheidung nach dem Wiederaufgreifen

6 VIERTES KAPITEL WEITERE RECHTSFORMEN DES VERWALTUNGSHANDELNS A. Rechtsverordnung I. Begriff und Existenzsinn II. Ermächtigungsgrundlage III. Rechtswidrigkeit der Rechtsverordnung IV. Rechtsschutz B. Satzung I. Begriff IL Ermächtigungsgrundlage III. Rechtswidrigkeit der Satzung und Rechtsschutz C. Verwaltungsvorschriften I. Begriff und Ermächtigungsgrundlage IL Bindungswirkung III. Rechtsschutz D. Realakt I. Begriff und Arten IL Rechtswidrigkeit und Rechtsschutz E. Plan und Planung F. Der öffentlichrechtliche Vertrag I. Arten öffentlichrechtlicher Verträge Völkerrechtliche Verträge Verfassungsrechtliche Verträge Verwaltungsrechtliche Verträge IL a) Koordinationsrechtliche und subordinationsrechtliche Verträge b) Vergleichsverträge und Austauschverträge Abgrenzung von öffentlichrechtlichen und privatrechtlichen Verträgen III. Abgrenzung von öffentlichrechtlichem Vertrag und Verwaltungsakt IV. Rechtswidrigkeit und Nichtigkeit des öffentlichrechtlichen Vertrags Die speziellen Nichtigkeitsgründe des 5911 VwVfG a) 5911 Nr. 1 VwVfG b) 5911 Nr. 2 VwVfG c) 5911 Nr. 3 VwVfG d) 59II Nr. 4 VwVfG Die allgemeine Nichtigkeitsvorschrift des 591 VwVfG Teilnichtigkeit und Nichtigkeitsfolgen V. Besondere Hinweise

7 G. Das privatrechtliche Handeln der Verwaltung I. Die rein fiskalische Tätigkeit der Verwaltung Privatrechtliche Hilfsgeschäfte Erwerbswirtschaftliche Betätigung Vermögensverwaltung IL Verwaltungsprivatrecht III. Zwei-Stufen-Theorie Subventionswesen Benutzung öffentlicher Einrichtungen FÜNFTES KAPITEL VERWALTUNGSVERFAHREN A. Begriff des Verwaltungsverfahrens B. Die Verfahrensarten der Verwaltungsverfahrensgesetze I. Das nichtförmliche (allgemeine) Verwaltungsverfahren IL Das förmliche Verwaltungsverfahren III. Das Planfeststellungsverfahren IV. Das Rechtsbehelfsverfahren C. Verfahrensrechtliche Grundlagen I. Die Beteiligten IL Befangenheit III. Untersuchungsgrundsatz D. Die Phasen des Verwaltungsverfahrens I. Verfahrenseinleitung IL Verfahrensablauf Anhörungsrecht Recht auf Akteneinsicht Beratungs- und Auskunftsrecht III. Verfahrensabschluß E. Rechtsschutz SECHSTES KAPITEL VERWALTUNGSVOLLSTRECKUNG A. Einführung I. Rechtsgrundlagen IL Begrifflich-systematische Grundlagen XII

8 B. Die Vollstreckung wegen Geldforderungen I. Vollstreckungsgegenstand IL Vollstreckungsverfahren Verfahrenseinleitung Verfahrensablauf III. Rechtsschutz C. Die Erzwingung von Handlungen, Duldungen oder Unterlassungen I. Vollstreckungsgegenstand IL Allgemeine Vollstreckungsvoraussetzungen III. Zwangsmittel Ersatzvornahme Zwangsgeld Unmittelbarer Zwang IV. Zwangsverfahren Androhung Festsetzung Anwendung des Zwangsmittels V. Sofortiger Vollzug (unmittelbare Ausführung) VI. Rechtsschutz SIEBTES KAPITEL RECHT DER ÖFFENTLICHEN SACHEN A. Begriff und Einteilung der öffentlichen Sachen I. Allgemeine Begriffsbestimmung IL Abgrenzungen und Erläuterungen Sachbegriff Finanzvermögen Tatsächlich öffentliche Sachen Öffentlichrechtlicher Status a) Entstehung, Änderung, Aufhebung b) Rechtliche Bedeutung des öffentlichrechtlichen Status aa) Dualistische Rechtskonstruktion (Theorie des modifizierten Privateigentums) bb) Öffentliches Eigentum III. Einteilung der öffentlichen Sachen B. Die öffentlichen Sachen im Gemeingebrauch I. Allgemeine Charakterisierung IL Vertiefung am Beispiel der öffentlichen Straßen Begriff des straßenrechtlichen Gemeingebrauchs Zur Abgrenzung von Gemeingebrauch und Sondernutzung Unterscheidung von öffentlichrechtlicher und privatrechtlicher Sondernutzung Die öffentlichrechtliche Sondernutzung a) Einzelfälle zur Abgrenzung vom Gemeingebrauch XIII

9 aa) Ruhender Verkehr bb) Straßenbenutzungen zu gewerblichen Zwecken cc) Politische Kommunikation dd) Straßenkunst a ee) Religiöse und weltanschauliche Betätigung b ff) Anliegergebrauch b) Erlaubniserteilung Die privatrechtliche Sondernutzung und die Gestattung des Straßeneigentümers C. Die öffentlichen Sachen im Sondergebrauch I. Begriffliche und systematische Fragen II. Wasserwirtschaftliche Erlaubnis und Bewilligung III. Gewässereigentum D. Die öffentlichen Sachen im Anstaltsgebrauch I. Begriff Allgemeine Begriffsbestimmung Erläuterung der allgemeinen Begriffsbestimmung a) Widmung b) Zulassung zur Anstaltsnutzung c) Benutzungsverhältnis II. Ordentliche Benutzung und Sonderbenutzung a 1. Ordentliche Benutzung Sonderbenutzung E. Die öffentlichen Sachen im Verwaltungsgebrauch I. Begriff II. Die Hausverbotsproblematik ACHTES KAPITEL ÖFFENTLICHRECHTLICHE ERSATZ-, ERSTATTUNGS- UND FOLGENBESEITIGUNGSANSPRÜCHE A. Amtshaftungsanspruch ( 839 BGB, Art. 34 GG) I. Allgemeine Charakterisierung des Anspruchs aus 839 BGB, Art. 34 GG IL Die Voraussetzungen des Anspruchs aus 839 BGB, Art. 34 GG Handeln in Ausübung eines anvertrauten öffentlichen Amtes a) Hoheitliches Handeln b) Handlungssubjekt c) Das Tatbestandsmerkmal in Ausübung" XIV

10 2. Verletzung der einem Dritten gegenüber obliegenden Amtspflicht a) Amtspflicht aa) Begriff bb) Rechtsgrundlagen cc) Inhalte b) Verletzung der Amtspflicht c) Drittrichtung (Drittbezogenheit) der Amtspflicht aa) Allgemeines bb) Dienstfahrtunfälle cc) Baugenehmigungsfälle dd) Auskunftsfälle ee) Verkehrsregelungsfälle ff) Verkehrssicherungsfälle gg) Normatives Unrecht hh) Amtshaftung zwischen Verwaltungsträgern Verschulden a) Grundlagen b) Besonderheiten aa) Kollegialgerichtliche Verneinung amtspflichtwidrigen Verhaltens bb) Zweifelhafte Rechtslage cc) Organisationsverschulden dd) Richterspruchprivileg ( BGB) Schaden a) Vorhandensein eines Schadens b) Kausalität zwischen Amtspflichtverletzung und Schaden Haftungsausschluß und Haftungsbeschränkungen a) Die Subsidiaritätsklausel des BGB (Verweisungs- bzw. Fiskusprivileg) b) Haftungsausschluß ( 839III BGB) und Mitverschulden ( 254 BGB) c) Sondergesetzliche Regelungen Art und Umfang des Schadensersatzes Der haftende Hoheitsträger Verjährung Rechtsweg Zivilgerichtlicher Prüfungsumfang Verhältnis zum StHG-DDR Prüfungsaufbau beim Amtshaftungsanspruch ( 839 BGB, Art. 34 GG)

11 Seife B. Exkurs: Haftung im Rahmen privatrechtlicher Betätigung von Hoheitsträgern I. Anspruchsgrundlagen bezüglich der Eigenhaftung des Handelnden Die Regelung des 839 BGB (isoliert) Die Regelung der 823 ff. BGB II. Anspruchsgrundlagen bezüglich der Staatshaftung Die Regelung der 31, 89 BGB Die Regelung des 278 BGB Die Regelung des 831 BGB C. Eigentumsrechtliche Entschädigungs- und Ausgleichsansprüche I. Enteignungsentschädigung (Art. 14III GG) Begriff der Enteignung II. a) Allgemeine Begriffsbestimmung b) Präzisierung der Begriffsmerkmale aa) Subjektive Rechtsposition i.s.d. Art. 141 GG bb) Konkretheit der subjektiven Rechtsposition i. S. d. Art GG cc) Gezielter hoheitlicher Rechtsakt dd) Vollständige oder teilweise Entziehung ee) Administrativenteignung und Legalenteignung ff) Abgrenzung der Enteignung von der Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums Zulässigkeit der Enteignung a) Gesetzmäßigkeitsprinzip (Art. 14III2 GG) b) Gemeinwohlerfordernis (Art. 14IUI GG) c) Verhältnismäßigkeitsprinzip d) Entschädigung (Art. 14III2-4 GG) Rechtsweg Ausgleichsanspruch im Rahmen der Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums III. Anspruch aus enteignungsgleichem Eingriff Allgemeine Begriffsbestimmung und Rechtsgrundlage des enteignungsgleichen Eingriffs Präzisierung der allgemeinen Begriffsbestimmung a) Vermögenswerte Rechtsposition b) Rechtswidriger hoheitlicher Eingriff c) Unmittelbarkeit des Eingriffs d) Gemeinwohlbezogene Motivation des Eingriffs e) Sonderopfer Bedeutung des 254 BGB a) Vorrang des verwaltungsprozessualen Primärrechtsschutzes b) Sonstige Bedeutung des 254 BGB XVI

12 4. Verjährung Der Entschädigungsverpflichtete Anspruchskonkurrenzen Rechtsweg Prüfungsaufbau beim Anspruch aus enteignungsgleichem Eingriff IV. Anspruch aus enteignendem Eingriff Allgemeine Begriffsbestimmung und Rechtsgrundlage des enteignenden Eingriffs Präzisierung der allgemeinen Begriffsbestimmung a) Vom öffentlichen Interesse motivierter unmittelbarer Eingriff in eine Vermögenswerte Rechtsposition b) Unbeabsichtigte, schädigende Nebenfolge rechtmäßigen hoheitlichen Handelns c) Sonderopfer Der Entschädigungsverpflichtete a 4. Rechtsweg Prüfungsaufbau beim Anspruch aus enteignendem Eingriff D. Aufopferungsrechtliche Entschädigungsansprüche im engeren Sinne I. Rechtsgrundlage und Systematik IL Allgemeine Begriffsbestimmung III. Präzisierung der allgemeinen Begriffsbestimmung NichtVermögenswerte Rechtsgüter Hoheitlicher Eingriff Unmittelbarkeit des Eingriffs Gemeinwohlbezogene Motivation des Eingriffs Sonderopfer Vermögensschaden IV. Mitverschulden, insbesondere verwaltungsprozessualer Primärrechtsschutz V. Der Entschädigungsverpflichtete VI. Konkurrenzen VII. Rechtsweg VIII. Prüfungsaufbau beim allgemeinen aufopferungsrechtlichen Entschädigungsanspruch E. Der Folgenbeseitigungsanspruch I. Zielrichtung und Anwendungsbeispiele IL Rechtsgrundlagen III. Anspruchsvoraussetzungen Hoheitliches Handeln Fortdauernde rechtswidrige Folgen Rechtsgrundlosigkeit der Folgen Zurechenbarkeit der Folgen Verletzung subjektiver Rechte Möglichkeit und Zumutbarkeit der Wiederherstellung a) Mögliche Wiederherstellung

13 b) Zumutbare Wiederherstellung c) Folgenentschädigungsanspruch (Folgenersatzanspruch) Zur Frage des Mitverschuldens IV. Prozessuales V. Prüfungsaufbau beim Folgenbeseitigungsanspruch VI. Öffentlichrechtlicher Unterlassungsanspruch a F. Ersatzansprüche aus verwaltungsrechtlichen Schuldverhältnissen I. Allgemeines II. Anerkannte Fälle eines verwaltungsrechtlichen Schuldverhältnisses (außerhalb des öffentlichrechtlichen Vertrages) Öffentlichrechtliche Leistungs- und Benutzungsverhältnisse Öffentlichrechtliche Verwahrung Offentlichrechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag a) Begriff und Abgrenzung b) Der Aufwendungsersatzanspruch bei öffentlichrechtlicher Geschäftsführung ohne Auftrag aa) Anwendbarkeit der 683, 670 BGB analog bb) Fremdes Geschäft cc) Fremdgeschäftsführungswille dd) Ohne Auftrag oder sonstige Berechtigung ee) Interesse und Wille des Geschäftsherrn ff) Prozessuales c) Schadensersatz- und Herausgabeansprüche bei öffentlichrechtlicher Geschäftsführung ohne Auftrag d) Konkurrenzen Beamtenverhältnis und sonstige verwaltungsrechtliche Schuldverhältnisse G. Der öffentlichrechtliche Erstattungsanspruch I. Allgemeine Charakterisierung II. Voraussetzungen und Grenzen des allgemeinen öffentlichrechtlichen Erstattungsanspruchs Vermögensverschiebung Öffentlichrechtliche Rechtsbeziehungen Rechtsgrundlosigkeit der Vermögensverschiebung 198 ' Zur Frage des Wegfalls der Bereicherung Zur Frage der analogen Anwendung des 814 BGB sowie zur Bedeutung von Treu und Glauben III. Anspruchsdurchsetzung IV. Konkurrenzen XVIII

14 ANHANG 1 BEANTWORTUNG DER KONTROLLFRAGEN 201 ANHANG 2 LÖSUNG DER ÜBUNGSAUFGABEN 204 ANHANG 3 BEARBEITUNG DER KLAUSURFÄLLE 213 Allgemeine Hinweise 213 Klausurfall Klausurfall Klausurfall Klausurfall Klausurfall Klausurfall Sachverzeichnis 251 XIX