Allgemeines Verwaltungsrecht
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1 Allgemeines Verwaltungsrecht Von Professor Dr. Jörn Ipsen SS Universität Osnabrück Carl Heymanns Verlag KG Köln Berlin Bonn München
2 Vorwort Literatur Abkürzungsverzeichnis VII XXI XXV Erster Abschnitt Grundlagen : Das Verwaltungsrecht als Teilgebiet des öffentlichen Rechts /. Öffentliches Recht und Privatrecht Rechtsweg Verwaltungsverfahren Verwaltungsvollstreckung Schadensersatz 4 12 //. Die Abgrenzung von öffentlichem Recht und Privatrecht Abgrenzungstheorien 5 15 a) Die»Interessentheorie«6 16 b) Die Subjektionstheorie (Subordinationstheorie) 7 21 c) Die Subjektstheorie Qualifikations- und Zuordnungsproblematik a) Handlungsform b) Der»Wille der Behörde«13 42 c) Rechtsgrundlage ///. Verwaltungsrecht als Sonderrecht der öffentlichen Verwaltung Der Begriff der öffentlichen Verwaltung Verwaltungsrecht als Rechtfertigungsrecht des Verwaltungshandelns Allgemeines und Besonderes Verwaltungsrecht a) Kommunalrecht b) Polizei- und Ordnungsrecht (allgemeines Gefahrenabwehrrecht) c) Wirtschaftsverwaltungsrecht d) Umweltrecht e) Bau- und Raumordnungsrecht f) Öffentliches Dienstrecht g) Sozialrecht h) Recht der öffentlichen Sachen, Verkehrsrecht i) Steuerrecht IV. Verfassungsrecht und Verwaltungsrecht Staatsrechtslehre, Verwaltungslehre und Verwaltungsrechtswissenschaft IX
3 2. Die dogmatische Wechselbeziehung zwischen Verfassungsrecht und Verwaltungsrecht Verfassungsrechtliche und»nichtverfassungsrechtliche«streitigkeiten V. Rechtsprechung 29, 82 VI. Literatur Die Normkategorien des Verwaltungsrechts /. Zur»Rechtsquellenproblematik«30 84 //. Die Struktur der Rechtsnorm Normadressat Normgegenstand Normsituation Hypothetische und kategorische Normen ///. Bundesrecht Bundesverfassungssrecht Bundesgesetze Rechtsverordnungen Satzungen (autonomes Recht) IV. Landesrecht Landesverfassungsrecht Landesgesetze Rechtsverordnungen Satzungen V. Europäisches Gemeinschaftsrecht Primäres Gemeinschaftsrecht Sekundäres Gemeinschaftsrecht »Europäisierung«des Verwaltungsrechts VI. Gewohnheitsrecht und Richterrecht VII. Verwaltungsvorschriften als eigene Normkategorie? VIII. Rechtsprechung IX. Literatur Das Verwaltungsrechtsverhältnis /. Definition des Verwaltungsrechtsverhältnisses //. Die Begründung von Verwaltungsrechtsverhältnissen Entstehung durch Rechtssatz Entstehung durch Verwaltungsakt Entstehung durch öffentlich-rechtlichen Vertrag Entstehung durch informelles Verwaltungshandeln (Realakte) Entstehung durch Handeln des Bürgers ///. Arten von Verwaltungsrechtsverhältnissen Abgabenrechtsverhältnis Andere Handlungs-, Unterlassungs- und Duldungspflichtverhältnisse X
4 3. Leistungsverhältnisse Planungsrechtsverhältnisse Statusverhältnisse IV. Privatrechtliches Verwaltungshandeln Zur Abgrenzung von Verwaltungsrechtsverhältnissen und Privatrechtsverhältnissen Verwaltungsprivatrecht Erwerbswirtschaftliche Tätigkeit V. Rechtsprechung VI. Literatur i 4 Die Organisation der Verwaltung /. Grundbegriffe und Prinzipien des Organisationsrechts Verwaltungsträger Verwaltungsbehörde a) Behördenbegriffe b) Behördenbezeichnungen c) Verfahrensrechtliche Folgen Zuständigkeit a) Begriffliches b) Zuständigkeitsarten c) Aufgabenzuständigkeit und Befugniszuständigkeit //. Die Organisation der Bundesverwaltung Bundeseigene Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau Bundeseigene Verwaltung durch selbständige Bundesoberbehörden Mittelbare Bundesverwaltung durch Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts ///. Die Organisation der Landesverwaltung Unmittelbare Landesverwaltung a) Oberste Landesbehörden b) Obere Landesbehörden und Mittelbehörden c) Untere Verwaltungsbehörden Mittelbare Landesverwaltung Kommunale Selbstverwaltung IV. Verwaltung in Privatrechtsform Privatisierung von Verwaltungsaufgaben Formelle Privatisierung (Orgamsationsprivatisierung) Funktionelle Privatisierung (Erfüllungsprivatisierung) Materielle Privatisierung (Aufgabenprivatisierung) V. Einheit oder Pluralität der Verwaltung? VI. Rechtsprechung V/7. Literatur XI
5 Zweiter Abschnitt Das Verwaltungshandeln Die Rechtsnorm als Handlungsform der Verwaltung /. Rechtsverordnung Satzungen Rechtsprechung IV. Literatur Der Verwaltungsakt I (Begriffsmerkmale) I. Der Verwaltungsakt als Erscheinungsform des Verwaltungshandelns Die einzelnen Begriffsmerkmale Hoheitliche Maßnahme einer Behörde auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts zur Regelung eines Einzelfalls unmittelbare Rechtswirkung nach außen Rechtsprechung IV. Literatur Der Verwaltungsakt II (Arten) Anspruchs- und pflichtenkonkretisierende, rechtsgestaltende und feststellende Verwaltungsakte (Regelungsinhalt) Anspruchs- und pflichtenkonkretisierende Verwaltungsakte (»Verfügungen«,»Bescheide«) Rechtsgestaltende Verwaltungsakte (Erlaubnisse, Genehmigungen, Konzessionen) Feststellende Verwaltungsakte Begünstigende und belastende Verwaltungsakte (Regelungsauswirkungen) Begünstigende Verwaltungsakte Belastende Verwaltungsakte Verwaltungsakte mit Doppelwirkung ( 80, 80 a VwGO) Verfahren und Form von Verwaltungsakten Antragsbedürftige Verwaltungsakte Mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakte Formbedürftigkeit IV. Sonderformen Verkehrszeichen (Allgemeinverfügung, 35 Satz 2 1. Alt. VwVfG) Widmung (Allgemeinverfügung, 35 Satz 2 2. Alt. VwVfG) Zusicherung ( 38 VwVfG) V. Rechtsprechung VI. Literatur XII
6 8 Der Verwaltungsakt III (Rechtsgrundlagen) Rechtsnorm und Verwaltungsakt Rechtssprache und Alltagssprache Der unbestimmte Rechtsbegriff IV. Der Beurteilungsspielraum Die Problematik der Prüfungsentscheidungen Kriterien der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle von Prüfungsentscheidungen Weitere Anwendungsfälle des Beurteilungsspielraums? V. Das Ermessen Die Struktur der Ermessensvorschriften Typen von Ermessensvorschriften Gerichtliche Kontrolle von Ermessensakten Die Ermessensreduktion VI. Rechtsprechung V77. Literatur Der Verwaltungsakt IV (Nebenbestimmungen) Arten von Nebenbestimmungen Befristung ( 36 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG) Bedingung ( 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG) Widerrufsvorbehalt ( 36 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG) Auflage ( 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG) Auflagenvorbehalt ( 36 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG) Zulässigkeit von Nebenbestimmungen Nebenbestimmungen bei gebundenen Verwaltungsakten ( 36 Abs. 1 VwVfG) Nebenbestimmungen bei Ermessensakten ( 36 Abs. 2 VwVfG) Rechtsschutz gegen Nebenbestimmungen Anfechtungsklage ( 42 Abs. 1 VwGO) Verpflichtungsklage ( 42 Abs. 1 VwGO) IV. Rechtsprechung V. Literatur Der Verwaltungsakt V (Rechtmäßigkeit und Rechtswidrigkeit) Schritte rechtlicher Prüfung von Verwaltungsakten Vorbehalt des Gesetzes Verwaltungsaktsbefugnis Formelle Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes a) Zuständigkeit der Behörde b) Örtliche Zuständigkeit c) Verfahren d) Form (im engeren Sinne) e) Begründung f) Rechtsbehelfsbelehrung ( 59 VwGO) XIII
7 4. Materielle Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts a) Rechtsgrundlage und Sachverhaltsermittlung b) Auslegung der Rechtsbegriffe c) Kontrolle von Ermessenserwägungen d) Übereinstimmung mit Rechtsgrundsätzen und höherrangigem Recht Rechtsfolgen der Rechtswidrigkeit von Verwaltungsakten Die Trennung von Rechtmäßigkeit und Rechtswirksamkeit Der Ausnahmefall der Nichtigkeit von Verwaltungsakten Die gesetzliche Regelung der Nichtigkeit von Verwaltungsakten ( 44 VwVfG) Die Geltendmachung der Nichtigkeit von Verwaltungsakten Die Bestandssicherung fehlerhafter Verwaltungsakte Heilung von Verfahrens- und Formfehlern ( 45 VwVfG) Der Ausschluß des Aufhebungsanspruchs ( 46 VwVfG) Umdeutung von Verwaltungsakten ( 47 VwVfG) IV. Rechtsprechung V. Literatur Der Verwaltungsakt VI (Rücknahme und Widerruf) Rücknahme von Verwaltungsakten ( 48 VwVfG) Grundsatz der freien Rücknehmbarkeit ( 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG) Einschränkungen der Rücknehmbarkeit für leistungsgewährende Verwaltungsakte ( 48 Abs. 2 VwVfG) Rücknahme anderer Verwaltungsakte ( 48 Abs. 3 VwVfG) Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes Rücknahmeermessen und Wirkung der Rücknahme Rücknahmefrist (% 48 Abs. 4 VwVfG) Widerruf rechtmäßiger Verwaltungsakte ( 49 VwVfG) Das Regelungsproblem Widerruf belastender Verwaltungakte ( 49 Abs. 1 VwVfG) Widerruf begünstigender Verwaltungsakte ( 49 Abs. 2 VwVfG) Widerruf von Zuwendungsbescheiden ( 49 Abs. 3 VwVfG) Ersatz des Vertrauensschadens ( 49 Abs. 6 VwVfG) Verhältnis zu anderen Widerrufsvorschriften und Ausschluß des Widerrufs Erstattung von Leistungen ( 49 a VwVfG) IV. Wiederaufgreifen des Verfahrens ( 51 VwVfG) Das Verhältnis von Rücknahme und Widerruf zum Wiederaufgreifen des Verfahrens Rechtsanspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens ( 51 Abs. 1 VwVfG) XIV
8 3. Zulässigkeit des Wiederaufgreifensantrags Rechtsnatur der Entscheidung nach 51 VwVfG V. Rechtsprechung VI. Literatur Der öffentlich-rechtliche Vertrag Der öffentlich-rechtliche Vertrag als Handlungsform der Verwaltung Koordinationsrechtlicher und subordinationsrechtlicher Vertrag Koordinationsrechtliche Verträge, Subordinationsrechtliche Verträge Typen subordinationsrechtlicher Verträge Vergleichsvertrag ( 55 VwVfG) Austauschvertrag ( 56 VwVfG) IV. Form, Verfahren V. Rechtsfolgen der Rechtswidrigkeit öffentlich-rechtlicher Verträge Das Rechtsfolgenproblem Die Nichtigkeitsgründe Teilnichtigkeit ( 59 Abs. 3 VwVfG) VI. Rechtsprechung V77. Literatur Nichtförmliches Verwaltungshandeln Begriff und Begriffsdefinition des nichtförmlichen Verwaltungshandelns Begriff und Begriffsäquivalente Definition des nichtförmlichen Verwaltungshandelns Rechtsgrundlagen Kategorien nichtförmlichen Verwaltungshandelns Vorbereitungs- und Ausführungshandlungen Verwaltungsaktsubstituierendes Handeln Auskünfte, Hinweise, Mitteilungen Maßnahmen in Sonderstatusverhältnissen und öffentlichen Einrichtungen Rechtsschutz IV. Rechtsprechung V. Literatur Die Verwaltungsvollstreckung Der Verwaltungsakt als Vollstreckungstitel Vollstreckung wegen Geldforderungen Erzwingung von Handlungen, Duldungen oder Unterlassungen Ersatzvornahme ( 10 VwVG) Zwangsgeld ( 11 VwVG) Unmittelbarer Zwang ( 12 VwVG) XV
9 IV. Das Vollstreckungsverfahren Das dreiaktige Zwangsverfahren ( 13ff. VwVG) Sofortiger Vollzug ( 6 Abs. 2 VwVG) V. Rechtsschutz gegen Vollstreckungsmaßnahmen VI. Rechtsprechung V77. Literatur Dritter Abschnitt Das Verwaltungsverfahren Grundzüge des Verwaltungsverfahrens Form, Beginn und Fortgang des Verwaltungsverfahrens Nichtförmliches und förmliches Verwaltungsverfahren Beginn des Verwaltungsverfahrens Verfahrensverlauf Die Beteiligten des Verwaltungsverfahrens Beteiligungsfähigkeit und Handlungsfähigkeit ( 11 VwVfG) Die Verfahrensbeteiligten ( 13 VwVfG) Rechte der Verfahrensbeteiligten Anhörungsrecht ( 28 VwVfG) Bevollmächtigte und Beistände ( 14 VwVfG) Akteneinsicht ( 29 VwVfG) IV. Verwaltungsverfahren als Verwaltungsrechtsverhältnis V. Rechtsprechung VI. Literatur Besondere Verfahrensgestaltungen Förmliches Verwaltungsverfahren ( 63ff. VwVfG) Begriff des förmlichen Verwaltungsverfahrens Besonderheiten des förmlichen Verwaltungsverfahrens Anwendungsfälle des förmlichen Verwaltungsverfahrens Planfeststellungsverfahren Vorhaben und Vorhabenträger Anhörungsverfahren ( 73 VwVfG) Planfeststellungsbeschluß und Rechtswirkungen ( 74, 75 VwVfG) Rechtsschutz gegen Planfeststellungsbeschlüsse Besondere Verfahrensgestaltungen Genehmigungsverfahren ( 71 a-e VwVfG) Massenverfahren ( VwVfG) Gestufte Verwaltungsverfahren IV Rechtsprechung V. Literatur XVI
10 Vierter Abschnitt Der Rechtsschutz durch die Verwaltungsgerichte (Primärrechtsschutz) Die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs Die verfassungsrechtliche Rechtsweggarantie (Art. 19 Abs. 4 GG) , Die Struktur der verwaltungsgerichtlichen Generalklausel ( 40 Abs. 1 VwGO) Die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs durch spezielle Gesetze »Öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art«( 40 Abs^ 1 Satz 1 VwGO) Sonderzuweisungen ( 40 Abs. 1 Satz 1 2. Hs. und Satz 2 VwGO) a) Zuweisung an die Sozialgerichte ( 51 SGG) b) Zuweisung an die Finanzgerichte ( 33 FGO) c) Sonderzuweisung an die ordentlichen Gerichte Rechtsprechung IV. Literatur Verwaltungsgerichtliche Klagearten Anfechtungsklage ( 42 Abs. 1 VwGO) Klagebefugnis ( 42 Abs. 2 VwGO) Widerspruchsverfahren ( 68 ff. VwGO) Klagefrist ( 74 VwGO) Richtiger Beklagter ( 78 VwGO) Verpflichtungsklage ( 42 Abs. 1 VwGO) Die Verpflichtungsklage als Leistungsklage Statthaftigkeit der Verpflichtungsklage ( 42 Abs. 1 VwGO) Klagebefugnis ( 42 Abs. 2 VwGO) Widerspruchsverfahren ( 68 ff. VwGO) Klagefrist ( 74 Abs. 2 VwGO) Richtiger Beklagter ( 78 VwGO) Allgemeine Leistungsklage Statthaftigkeit der allgemeinen Leistungsklage Klagebefugnis ( 42 Abs. 2 VwGO analog) Richtiger Beklagter ( 78 VwGO analog?) Besondere Sachurteilsvoraussetzungen? IV. Feststellungsklage ( 43 VwGO) Statthaftigkeit Feststellungsinteresse Klagebefugnis ( 42 Abs. 2 VwGO analog)? V. Fortsetzungsfeststellungsklage ( 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) Gesetzliche Regelung ( 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) Nachträgliche Fortsetzungsfeststellungsklage ( 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog) XVII
11 3. Statthaftigkeit bei Verpflichtungsklage Fortsetzungsfeststellungsklage nach Leistungsbegehren Feststellungsinteresse VI. Normenkontrollverfahren ( 47 VwGO) Statthaftigkeit des Normenkontrollverfahrens ( 47 Abs. 1 VwGO) Antragsbefugnis ( 47 Abs. 2 VwGO) Rechtsschutzbedürfnis Frist ( 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) V77. Exkurs: Der Aufbau einer Zulässigkeits- und Begründetheitsprüfung V777. Rechtsprechung IX. Literatur Grundzüge des vorläufigen Rechtsschutzes Vorläufiger Rechtsschutz nach 80, 80 a VwGO Aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen und Ausschluß der aufschiebenden Wirkung ( 80 Abs. 1 und 2 VwGO) Die Aussetzung der Vollziehung ( 80 Abs. 4 VwGO) Das gerichtliche»aussetzungsverfahren«( 80 Abs. 5, 80 a Abs. 3 Satz 1 VwGO) Abänderungsverfahren ( 80 Abs. 7 VwGO) Einstweilige Anordnung ( 123 VwGO) ' Sachentscheidungsvoraussetzungen Begründetheit des Antrags Entscheidungsinhalt und Vorwegnahmeverbot Rechtspolitische Erwägungen IV. Rechtsprechung V. Literatur Fünfter Abschnitt Haftung für rechtswidriges Behördenhandeln (Sekundärrechtsschutz) Die Amtshaftung Haftungsmodelle Eigenhaftung Staatshaftung Amtshaftung Der Aufbau des Amtshaftungsanspruchs ( 839 BGB i. V. m. Art. 34 GG) Handeln in Ausübung eines öffentlichen Amtes Verletzung einer Amtspflicht Drittbezogenheit der Amtspflicht Kausalität Verschulden XVIII
12 777. Einschränkungen und Ausschluß der Amtshaftung Subsidiaritätsklausel ( 839 Abs. 1 Satz 2 BGB) Versäumung von Rechtsmitteln ( 839 Abs. 3 BGB) Richterspruchprivileg ( 839 Abs. 2 BGB) IV. Anspruchsinhalt und Anspruchsgegner Anspruchsinhalt Anspruchsgegner Verjährung V. Anspruchskonkurrenzen VI. Rechtsprechung V77. Literatur Entschädigungsanspruch aus enteignungsgleichem Eingriff Eigentumsschutz als dogmatischer Anknüpfungspunkt Tatbestandsvoraussetzungen des Anspruchs aus enteignungsgleichem Eingriff Einwirkung auf das Eigentum auf der Grundlage des öffentlichen Rechts Rechtswidrigkeit Subsidiarität Anspruchsgegner Anspruchskonkurrenzen IV. Rechtsweg V. Rechtsprechung VI. Literatur Der Folgenbeseitigungsanspruch Dogmatische Herleitung des Folgenbeseitigungsanspruchs Voraussetzungen des Folgenbeseitigungsanspruchs Inhalt des Folgenbeseitigungsanspruchs IV. Ausschlußgründe Unmöglichkeit der Folgenbeseitigung Zumutbarkeit der Folgenbeseitigung Legalisierung des rechtswidrigen Zustands V. Rechtsweg VI. Rechtsprechung V77. Literatur Sechster Abschnitt Die Aufopferung Enteignung und Enteignungsentschädigung Der verfassungsrechtliche Eigentumsbegriff Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) XIX
13 777. Die Enteignung (Art. 14 Abs. 3 GG) IV. Entschädigungspflichtige Inhaltsbestimmung? V. Rechtsprechung VI. Literatur Anspruch aus enteignendem Eingriff Die dogmatische Herleitung des Anspruchs aus enteignendem Eingriff Tatbestandsmerkmale des Anspruchs aus enteignendem Eingriff Rechtsweg ^ IV. Rechtsprechung V. Literatur Sachregister 423 XX
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