Allgemeines Verwaltungsrecht
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- Holger Raske
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1 SCHWERPUNKTE Eine systematische Darstellung der wichtigsten Rechtsgebiete anhand von Fällen Begründet von Professor Dr. Harry Westermann f Allgemeines Verwaltungsrecht DR. FRANZ-JOSEPH PEINE Professor an der Freien Universität Berlin C. F. MÜLLER JURISTISCHER VERLAG HEIDELBERG
2 INHALTSVERZEICHNIS Vorwort Abkürzungsverzeichnis Verzeichnis der abgekürzt zitierten Literatur Literatur zur Vertiefung, Gesetzessammlungen Seite V XVII XXII XXIII Rn 1 Einführung 1 1 I. Ein Vorurteil 1 1 II. Das Anliegen dieses Buches 2 2 III. Typische verwaltungsrechtliche Fragestellungen 2 3 IV. Problemlösungsphasen Die Entscheidungsfindung Die Entscheidungskontrolle Der Entscheidungsvollzug 5 6 V. Der Aufbau des Buches 5 7 TEIL I GRUNDFRAGEN 2 Die öffentliche Verwaltung 7 8 I. Definitionsbemühungen Anknüpfungspunkt: Die Organisation Anknüpfungspunkt: Die Summe der ausgeübten Tätigkeiten Anknüpfungspunkt: Die eigentliche" Verwaltungstätigkeit 8 12 II. Beschreibung der öffentlichen Verwaltung 9 13 III. Die Verwaltungsorganisation Grundsätzliches Unmittelbare Staatsverwaltung Mittelbare Staatsverwaltung Das Verwaltungsrecht I. Die Bestimmung des Verwaltungsrechts Das Verwaltungsrecht als Teil des öffentlichen Rechts Die Abgrenzung des öffentlichen Rechts vom Privatrecht II. Die Quellen des Verwaltungsrechts Die Verfassung Das einfache" Gesetz VII
3 3. Die Rechtsverordnung Die Satzung Die Verwaltungsvorschrift Das Gewohnheitsrecht Das Richterrecht Die allgemeinen Grundsätze" des Verwaltungsrechts III. Bedeutsame Einteilungen" des Verwaltungsrechts Allgemeines" und Besonderes" Verwaltungsrecht Außenrecht" und Innenrecht" IV. Verwaltungshandeln auf der Grundlage des Privatrechts Lückenfüllung im öffentlichen Recht durch Anwendung des Privatrechts Das sog. Verwaltungsprivatrecht Grundprobleme des Verwaltungsrechts I. Ermessen der Verwaltung Das Problem Die Einräumung des Ermessens Ermessensfehler Ermessensreduzierung auf Null II. Unbestimmter Rechtsbegriff und Beurteilungsspielraum Das Problem Die gerichtliche Überprüfung unbestimmter Ttechtsbegriffe III. Koppelungsvorschriften Das Problem Lösungsvorschläge VIII IV. Das subjektive öffentliche Recht Begriff Praktische Bedeutung Voraussetzungen Kritik Anspruch auf fehlerfreie Ermessensentscheidung V. Das Verwaltungsrechtsverhältnis Begriff Arten Das besondere Gewaltverhältnis" Das Verwaltungsverfahrensgesetz I. Die Entstehung des Verwaltungsverfahrensgesetzes II. Die Bedeutung des Verwaltungsverfahrensgesetzes 61 92
4 III. Der Anwendungsbereich des Bundesgesetzes Öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit ( 1 Abs. 1, 2 VwVfG) Subsidiaritätsklausel ( 1 Abs. 1 VwVfG) Ausnahmen für spezielle Bereiche ( 2 VwVfG) IV. Der Anwendungsbereich der Ländergesetze Vollzug von Landesrecht Vollzug von Bundesrecht durch Landesbehörden ( 1 Abs. 2, 3 VwVfG) V. Die verschiedenen Typen von Landesverwaltungsverfahrensgesetzen TEIL II DIE ENTSCHEIDUNGSFINDUNG UND IHRE UMSETZUNG 6 Die Handlungsformen der Verwaltung Der Verwaltungsakt I. Die Bedeutung des Verwaltungsakts II. Die Funktion des Verwaltungsakts III. Die Begriffsmerkmale des Verwaltungsakts Der Normalfall des Verwaltungsakts, 35 Satz 1 VwVfG a) Behörde b) Hoheitliche Maßnahme c) Auf dem Gebiete des öffentlichen Rechts d) Regelung e) Einzelfall f) Außenwirkung g) Zusammenfassung h) Auslegungsgrundsätze Die Allgemeinverfügung als Spezialfall" des Verwaltungsakts, 35 Satz 2 VwVfG a) Die adressatenbezogene Allgemeinverfügung b) Die sachbezogene Allgemeinverfügung c) Die benutzungsregelnde Allgemeinverfügung d) Unterschiede zum Normalfall" des Verwaltungsakts Die Rechtsnatur des Verkehrszeichens IV. Die Arten von Verwalrungsakten Begünstigende und belastende Regelungen Vollstreckungsfähige und nicht vollstreckungsfähige Regelungen Vorläufige, einmalige und dauerhafte Regelungen IX
5 X 4. Einstufige und mehrstufige Regelungen Zustimmungsfreie und zustimmungsbedürftige (mitwirkungsbedürftige) Regelungen Personale und dingliche Regelungen Unabhängige und abhängige (akzessorische) Regelungen Gebundene und Ermessensregelungen Präventive und repressive Kontrollregelungen V. Nebenbestimmungen zum Verwaltungsakt Die Zulässigkeit von Nebenbestimmungen bei gebundenen Verwaltungsakten Die Zulässigkeit von Nebenbestimmungen bei Ermessensverwaltungsakten Die einzelnen Nebenbestimmungen a) Die Befristung b) Die Bedingung c) Der Widerrufsvorbehalt d) Die Auflage e) Der Auflagenvorbehalt f) Die modifizierende" Auflage Die nachträgliche Beifügung einer Nebenbestimmung VI. Die Bekanntgabe des Verwaltungsakts Die Bedeutung der Bekanntgabe a) Die rechtliche Existenz des Verwaltungakts b) Die Beendigung des Verwaltungsverfahrens Anforderungen an die Bekanntgabe Die fehlerhafte Bekanntgabe VII. Der rechtmäßige Verwaltungsakt - formellrechtliche Anforderungen Die Einhaltung von Zuständigkeitsvorschriften a) Die örtliche Zuständigkeit b) Die sachliche Zuständigkeit c) Die instantielle Zuständigkeit Die Einhaltung von Verfahrensvorschriften a) Handeln durch geeignete Amtsträger b) Die richtige Verfahrensart c) Das Antragsbedürfnis d) Die vollständige Sachaufklärung e) Die Mitwirkung anderer Behörden f) Die Beteiligung Betroffener g) Die Anhörung Beteiligter h) Die Beratung und Information Beteiligter i) Das Recht auf Akteneinsicht Die Einhaltung von Formvorschriften Die Einhaltung des Begründungsgebots Sonderproblem: Die Rechtsbehelfsbelehrung
6 VIII. Der rechtmäßige Verwaltungsakt - materiell-rechtliche Anforderungen Anforderungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes a) Die inhaltliche Bestimmtheit b) Die rechtmäßige Ermessensausübung Anforderungen verfassungsrechtlicher Art a) Handeln entsprechend der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage b) Die Beachtung von Grundrechten und des Übermaßverbots IX. Der fehlerhafte Verwaltungsakt Denkbare Fehler a) Zuständigkeitsfehler b) Verfahrensfehler c) Formfehler d) Begründungsfehler e) Materiell-rechtliche Fehler Fehlerfolgen a) Die Nichtigkeit des Verwaltungsakts b) Die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts Die Heilbarkeit des rechtswidrigen Verwaltungsakts Die Unbeachtlichkeit von Verfahrens- und Formfehlern Die Umdeutung eines fehlerhaften Verwaltungsakts X. Die Wirksamkeit des Verwaltungsakts Anhang: Aufbauschema zur Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts Der öffentlich-rechtliche Vertrag I. Die Bedeutung des öffentlich-rechtlichen Vertrags II. Die Funktion des öffentlich-rechtlichen Vertrags III. Die Zulässigkeit des öffentlich-rechtlichen Vertrags IV. Die Begriffsmerkmale des öffentlich-rechtlichen Vertrags Vertrag Auf dem Gebiete des öffentlichen Rechts Begründung, Änderung oder Aufhebung eines Rechtsverhältnisses V. Vertragsarten Subordinationsrechtliche und koordinationsrechtliche Verträge Verpflichtungs- und Verfügungsverträge Abstrakte und kausale Verträge Vergleichsvertrag Austauschvertrag XI
7 VI. Der wirksame öffentlich-rechtliche Vertrag - formellrechtliche Anforderungen 1. Zuständigkeitsfragen 2. Das Schriftformerfordernis 3. Das Zustimmungserfordernis VII. Der wirksame öffentlich-rechtliche Vertrag - materiell-rechtliche Anforderungen 1. Der Vergleichsvertrag 2. Der Austauschvertrag VIII. Der fehlerhafte öffentlich-rechtliche Vertrag 1. Die Nichtigkeitsgründe des 59 Abs. 2 VwVfG... a) Offenkundige schwere Inhalts- und Formfehler.. b) Enumerierte Nichtigkeitsgründe c) Positive Kenntnis der Rechtswidrigkeit bei den Vertragschließenden d) Fehlende Voraussetzung beim Vergleichsvertrag.. e) Unzulässige Gegenleistung beim Austauschvertrag. 2. Die generellen Nichtigkeitsgründe des 59 Abs. 1 VwVfG a) Nichtigkeit nach 105, 116, 117 Abs. 1, 118 und 125 BGB b) Verstoß gegen 134 BGB c) Verstoß gegen 138 BGB d) Tatsächliche objektive Unmöglichkeit, 306 BGB. 3. Die Teilnichtigkeit nach 59 Abs. 3 VwVfG IX. Die Durchführung des öffentlich-rechtlichen Vertrags Die Durchsetzung der Ansprüche 2. Leistungsstörungen 3. Anpassung und Kündigung in besonderen Fällen Anhang: Aufbauschema zur Rechtmäßigkeit eines öffentlich-rechtlichen Vertrags Verwaltungsrechtliche Willenserklärungen ohne Verwaltungsaktscharakter Der Realakt I. Der Begriff des Realakts II. Der rechtmäßige Realakt III. Der rechtswidrige Realakt Verwaltungsprivatrechtliches Handeln XII I. Die Grenzen verwaltungsprivatrechtlichen Handelns II. Die Zweistufentheorie
8 TEIL III DIE KONTROLLE DES VERWALTUNGSHANDELNS UND IHRE FOLGEN Die Überprüfung eines erlassenen Verwaltungsakts - seine Aufhebung I. Ausgangspunkte für die Aufhebung eines Verwaltungsakts II. Verdrängung der 48, 49 VwVfG durch Spezialnormen III. Die Rücknahme eines rechtswidrigen belastenden Verwaltungsakts, 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG IV. Die Rücknahme eines rechtswidrigen begünstigenden Verwaltungsakts, 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG Der Geld- oder Sachleistungen betreffende Verwaltungsakt a) Anwendungsbereich b) Vertrauensschutz Der sonstige" Verwaltungsakt V. Der Widerruf eines rechtmäßigen nichtbegünstigenden Verwaltungsakts, 49 Abs. 1 VwVfG VI. Der Widerruf eines rechtmäßigen begünstigenden Verwaltungsakts, 49 Abs. 2 VwVfG Exkurs: Die Sonderregelung des 44 a BHO VII. Sonderregelungen für das Rechtsbehelfsverfahren Die Überprüfung eines beendeten Verwaltungsverfahrens - sein Wiederaufgreifen und der Anspruch auf Neubescheidung I. Allgemeines II. Das Wiederaufgreifen als Ermessensentscheidung III. Das Wiederaufgreifen nach 51 VwVfG Die Verfahrensstufen Der Zweitbescheid Die Verpflichtung zum Wiederaufgreifen a) Änderung der Sach- oder Rechtslage b) Neue Beweismittel c) Restitutionsgründe Die Präklusion nach 51 Abs. 2 VwVfG Weitere das Wiederaufgreifen betreffende Bestimmungen a) Antragsfrist b) Zuständigkeit c) Verhältnis zur Rücknahme und zum Widerruf XIII
9 14 Die Abwicklung fehlgeschlagener Leistungsbeziehungen der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch I. Allgemeines II. Die Tatbestandsmerkmale des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs Vermögensverschiebung Fehlender Rechtsgrund Wegfall der Bereicherung III. Die Geltendmachung des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs Anhang: Aufbauschema zum öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch Die Abwicklung fehlgeschlagener Leistungsbeziehungen - sonstige Ansprüche I. Vertraglich begründete verwaltungsrechtliche Schuldverhältnisse II. Gesetzlich begründete verwaltungsrechtliche Schuldverhältnisse Anhang: Aufbauschema zum Anspruch aus öffentlichrechtlicher GoA Die Rückgängigmachung rechtswidrigen Verwaltungshandelns der Folgenbeseitigungsanspruch I. Allgemeines II. Die Tatbestandsmerkmale des Folgenbeseitigungsanspruchs Hoheitlicher Eingriff Eingriff in ein subjektives Recht Rechtswidriges Handeln der Verwaltung Andauern des rechtswidrigen Zustands III. Inhalt und Grenzen des Folgenbeseitigungsanspruchs IV. Die Geltendmachung des Folgenbeseitigungsanspruchs Der Ausgleich der Folgen von Staatshandeln - Schadensersatz und Entschädigung (Staatshaftung) XIV I. Die Amtshaftung Anspruchsgrundlage und Anspruchsvoraussetzungen a) Anspruchsgrundlage b) Haftungstatbestand Haftungsausschlüsse und Haftungsbeschränkungen a) Sondergesetz (Art. 34 Satz 1 GG) b) Subsidiaritätsklausel ( 839 Abs. 1 Satz 2 BGB)
10 c) Mitverschulden ( 839 Abs. 3, 254 BGB) d) Einrede der Verjährung ( 852 BGB) Anspruchsinhalt und Anspruchsumfang a) Anspruchsinhalt b) Anspruchsumfang Anspruchskonkurrenzen Prozessuale Fragen a) Richtiger Anspruchsgegner (Passivlegitimation) b) Rechtsweg c) Prüfungsumfang der Zivilgerichte Anhang: Aufbauschema: Schadenersatz aus Amtshaftung nach Art. 34 GG, 839 BGB 243 II. Das Aufopferungsrecht Die Aufopferung im engeren Sinn a) Rechtsgrundlagen b) Voraussetzungen des allgemeinen Aufopferungsanspruchs Anspruchsausschluß Art und Umfang der Entschädigung Anspruchskonkurrenzen Prozessuale Fragen Anhang: Aufbauschema zum Anspruch aus Aufopferung ies III. Die Enteignung Voraussetzungen einer Enteignung Rechtmäßigkeit der Enteignung Inhalt und Höhe des Entschädigungsanspruchs Prozessuale Fragen IV. Der enteignungsgleiche und der enteignende Eingriff Die Anspruchsgrundlage beider Haftungsinstitute Der heutige Anwendungsbereich beider Haftungsinstitute Anspruchsvoraussetzungen des enteignungsgleichen Eingriffs Anspruchsvoraussetzungen des enteignenden Eingriffs Art und Umfang der Entschädigung Anspruchskonkurrenzen Prozessuale Fragen Anhang: Aufbauschema: Entschädigung wegen klassischer (rechtmäßiger) Enteignung isd Art. 14 Abs. 3 GG V. Besonderheiten in den neuen Bundesländern Überleitung des StHG-DDR Rechtsgrundlage Anspruchsvoraussetzungen Anspruchsinhalt und Anspruchsumfang XV
11 5. Die Durchsetzung des Anspruchs Anspruchskonkurrenzen TEIL IV DIE ZWANGHAFTE DURCHSETZUNG DER GETROFFENEN VERWALTUNGSENTSCHEIDUNG 18 Die Verwaltungsvollstreckung - Allgemeines Die Verwaltungsvollstreckung - Einzelheiten I. Die Vollstreckung wegen Geldforderungen ' II. Die Erzwingung von Handlungen, Duldungen oder Unterlassungen Die Zwangsmittel a) Die Ersatzvornahme b) Das Zwangsgeld und die Zwangshaft c) Der unmittelbare Zwang Das Zwangsverfahren a) Die Androhung b) Die Festsetzung c) Die Anwendung Rechtsschutz Sofortiger Vollzug, unmittelbare Ausführung Sachverzeichnis 281 XVI
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