Die Steuerung wirtschaftlicher Aktivitäten von Kommunen

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1 Marco Kulosa Die Steuerung wirtschaftlicher Aktivitäten von Kommunen Eine betriebswirtschaftliche Analyse Verlag W. Kohlhammer Deutscher Gemeindeverlag

2 Inhaltsverzeichnis Vorwort Inhaltsübersicht Inhaltsverzeichnis Abbildungsverzeichnis Anhangsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis V VII IX XVIII XX XXI A Einleitung 1 1 Problemstellung und Ziel der Arbeit 1 2 Gang der Untersuchung 3 B Grundlagen der Untersuchung 6 1 Wirtschaftliche Aktivitäten von Kommunen Wirtschaftliche Aufgaben der Kommunen Wirtschaftliche und nicht-wirtschaftliche Betätigung der Kommunen Wirtschaftliche Aktivitäten im Sinne dieser Untersuchung Handlungsmaximen für die wirtschaftlichen Aktivitäten Der Grundsatz von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit Die Ziele der Effektivität und der Effizienz 11 2 Möglichkeiten der Gestaltung wirtschaftlicher Aktivitäten von Kommunen Organisation der wirtschaftlichen Aktivitäten Überblick über die Organisationsformen Unterscheidung nach dem Kriterium der Rechtsform Öffentlich-rechtliche Rechtsformen Privatrechtliche Rechtsformen Unterscheidung nach dem Grad der Herauslösung aus der Kernverwaltung Steuerungsbeziehungen zwischen den kommunalen Ebenen 19 IX

3 2.2.1 Konditionale und finale Steuerung als kommunale Steuerungsprinzipien Die Instrumentalthese Das Modell der kommunalen Verantwortungsstufung 22 3 Die Kommunen im Umbruch Veränderte Rahmenbedingungen in den Kommunen Steigende Erwartungen der Bürger Finanzkrise der Kommunen Zunehmender Steuerungsbedarf in der Kommunalverwaltung Transfer von Konzeptionen aus der Erwerbswirtschaft Ansatzpunkte für einen Konzeptions-Transfer Problempunkte bei einem Konzeptions-Transfer Pilotprojekte für eine verbesserte kommunale Steuerung Kaufmännische Buchführung in Wiesloch Nordrhein-westfälische Reformbestrebungen 30 4 Wirtschaftliche Aktivitäten der Kommunen und die Frage der Privatisierung 35 C Ziele der wirtschaftlichen Aktivitäten von Kommunen 38 1 Einführung 38 2 Das Zielsystem für die wirtschaftlichen Aktivitäten von Kommunen Das Gemeinwohl als metaökonomisches kommunales Oberziel Konkretisierung des Zielsystems durch gesetzliche Vorgaben Die Schrankentrias nach 107 Abs. 1 GO NW Die Bedingungen der Schrankentrias im Einzelnen Der öffentliche Zweck Angemessenes Verhältnis zur Leistungsfähigkeit der Gemeinde Subsidiaritätsklausel Sachziele als Teil des Zielsystems für die wirtschaftlichen Aktivitäten Bestandteile des Sachziels und sein Verhältnis zum öffentlichen Zweck 45 X

4 2.3.2 Leistungsziele zur Erreichung des Sachziels Leistungswirkungsziele zur Erreichung des Sachziels Formalziele als Teil des Zielsystems für die wirtschaftlichen Aktivitäten Begründung des Formalziels für die wirtschaftlichen Aktivitäten ". ' Erfolgsziele Finanzziele Beziehungen zwischen Sach- und Formalziel 56 3 Spezielle Probleme des Zielsystems für die wirtschaftlichen Aktivitäten Das unzureichend operationalisierte Zielsystem Die Schwierigkeit der Messung des Zielbeitrags von Dienstleistungen Die Komplexität der Zielgröße Leistungswirkung 62 4 Ableitung von Anforderungen an eine zielbezogene Steuerung Überblick über die Anforderungen Anforderungen zur Sicherstellung der Sachzielerfüllung Konkretisierung des Sachziels und der Sachzielverantwortung Messung der Sachzielerfüllung mittels Indikatoren und Kennzahlen Anforderungen zur Sicherstellung einer formalzielorientierten Aufgabenerfüllung Dokumentation und Beurteilung der Zielerfüllung Überprüfung der Sinnhaftigkeit der wirtschaftlichen Aktivitäten Dokumentation der Leistungswirkung Dokumentation des Formalziels Auswahl eines geeigneten Maßstabs zur Ergebnisbeurteilung. 75 D Instrumente der Steuerung und ihr Beitrag zur Erfüllung kommunaler Ziele 77 1 Vorgehensweise bei der Darstellung der Steuerungsinstrumente 77 2 Bestehende Steuerungsansätze für den öffentlichen Bereich New Public Management Neues Steüerungsmodell 80 XI

5 2.3 Controlling im kommunalen Bereich Relevanz der bestehenden Steuerungsansätze für die weitere Untersuchung 84 3 Ausgewählte Elemente des Rechnungswesens zur Verbesserung der Steuerung wirtschaftlicher Aktivitäten Der Übergang vom Geldverbrauchs- zum Ressourcenverbrauchskonzept 85 XII Rechnungsziele, Rechnungsstoff und Rechnungsstil der Kommune Einführung eines Ressourcenverbrauchssystems Notwendigkeit eines kommunalen Ressourcenverbrauchssystems Konzepte zur Darstellung des Ressourcenverbrauchs Grundidee Unterschiedliche Akzente der einzelnen Konzepte Rechnungsstil zur Abbildung des kommunalen Ressourcenverbrauchs Kameralistik Doppelte kaufmännische Buchführung Eignung der Rechnungsstile für die kommunalen Rechnungsziele Beitrag des Übergangs zum Ressourcenverbrauchssystem zur Zielerfüllung : Beitrag zur Darstellung der Sachzielerfüllung und zur Dokumentation Beitrag zur Formalzielerfüllung Kostenrechnung für den kommunalen Bereich Grundbegriffe der Kostenrechnung Einsatz und Verbreitung der Kostenrechnung im kommunalen Bereich Zwecke der Kostenrechnung im kommunalen Bereich Aufbau und Besonderheiten der Kostenrechnung im kommunalen Bereich Überblick Kostenartenrechnung Kostenstellenrechnung 106

6 Kostenträgerrechnung Systeme der Kostenrechnung Die Prozesskostenrechnung als Lösungsansatz zur Gemeinkostenproblematik Beitrag der Kostenrechnung zur Zielerfüllung Eignung der unterschiedlichen Systeme und Arten der Kostenrechnung für den kommunalen Bereich Beitrag zur Sachzielerfüllung und zur Dokumentation 116 ' Beitrag zur Formalzielerfüllung Wirtschaftlichkeit einer kommunalen Kostenrechnung Effizienzsteigerung durch Transparenz Wirtschaftlichkeitsanalysen Kommunale Rechnungslegung Zwecke der Rechnungslegung Ausgestaltung der kommunalen Rechnungslegung Überblick über die kommunale Rechnungslegung Rechnungslegung der unmittelbaren Kommunalverwaltung Rechnungslegung der mittelbaren Kommunalverwaltung Beurteilung der kommunalen Rechnungslegung in Hinblick auf ihre Zwecke und als Instrument zur kommunalen Zielerreichung Ausgewählte Koordinationsinstrumente zur Verbesserung der Steuerung wirtschaftlicher Aktivitäten Produktsteuerung als Instrument zur Steuerung der unmittelbaren Kommunalverwaltung Überblick Definition wichtiger Begriffe Steuerungsverbesserung durch die Outputsteuerung Zusammenhänge zwischen den Instrumenten der Produktsteuerung Outputorientierte Budgetierung Der kommunale Haushalt 134 XIII

7 Die Gliederung des Haushaltsplans Die Veranschlagung der Mittel Kennzeichen und erste Umsetzungen der outputorientierten Budgetierung Merkmale und Voraussetzungen der outputorientierten Budgetierung Erste Schritte der Landesgesetzgeber zur Budgetierung 138 \ Beitrag der outputorientierten Budgetierung zur kommunalen Zielerfüllung Produktgliederung Einordnung der Produktgliederung Definition der kommunalen Produkte Die kommunale Produkthierarchie Beitrag der Produktgliederung zur kommunalen Zielerfüllung Kontraktmanagement Grundidee des kommunalen Kontraktmanagement Ausgestaltung des kommunalen Kontraktmanagement Vereinbarungen als Kernstück des Kontraktmanagement Die generelle Ausgestaltung der Kontrakte Kommunaler Globalkontrakt und Detailkontrakte Beitrag des Kontraktmanagement zur kommunalen Zielerfüllung Beitrag der Produktsteuerung zur Zielerfüllung Beitrag zur Sachzielerfüllung Beitrag zur Formalzielerfüllung Beitrag zur Dokumentation Beteiligungscontrolling als Instrument zur Steuerung der mittelbaren Kommunalverwaltung Kommunale Beteiligungen und der Begriff des kommunalen Beteiligungscontrolling 154 XIV

8 4.2.2 Ziele, Aufgaben und Einbindung des kommunalen Beteiligungscontrolling Instrumente eines Beteiligungscontrolling Überblick über die Ansatzpunkte des kommunalen Beteiligungscontrolling Konkretisierte Zielvorgaben Organisatorische Maßnahmen Informations- und Koordinationsinstrumente Wirtschaftsplan und Jahresabschluss Finanzrechnung und Kosten- und Leistungsrechnung Indikatoren- und Kennzahlenberichte Kommunaler Beteiligungsbericht Beitrag des Beteiligungscontrolling zur Zielerfüliung Beitrag zur Sachzielerfüllung Beitrag zur Formalzielerfüllung Beitrag zur Dokumentation Wettbewerbliche Ansätze zur Verbesserung der Steuerung wirtschaftlicher Aktivitäten Zum Wettbewerb im kommunalen Bereich Die Wirkung von Wettbewerb Die Idee der gewährleistenden Kommune Übersicht über kommunale Wettbewerbsmöglichkeiten Nicht-marktlicher Wettbewerb Leistungs- und Kostenvergleiche Überblick über die kommunalen Leistungsvergleiche Inhalt und Ziel des Leistungsvergleichs Variante der Preise und Leistungswettbewerbe Anreizwirkungen der Leistungs- und Kostenvergleiche Benchmarking Grundidee des Benchmarking Benchmarking-Phasen Ansatzpunkte für das Benchmarking Möglichkeiten und Grenzen des Benchmarking Quasi-marktlicher Wettbewerb 188 XV

9 5.3.1 Kennzeichen von Quasi-Märkten Intra- und interkommunaler Wettbewerb Möglichkeiten und Grenzen des quasi-marktlichen Wettbewerbs Marktlicher Wettbewerb Die Wahl der optimalen Leistungstiefe in der Kommune Die Entscheidung über die Leistungstiefe auf der Grundlage des Transaktionskostenansatzes Die kommunale make-or-buy-entscheidung Kommunale Leistungsvergabe Ausschreibungen Traditionelles Ausschreibungsverfahren Das Betreibermodell Market-Testing Contracting-Out Möglichkeiten und Grenzen der Wirkung des marktlichen Wettbewerbs Chancen des marktlichen Wettbewerbs Risiken des marktlichen Wettbewerbs Beurteilung der wettbewerblichen Ansätze zur Verbesserung der Steuerung wirtschaftlicher Aktivitäten von Kommunen Zur allgemeinen Frage des Wettbewerbs in der Kommune Beitrag zur Sachzielerfüllung Beitrag zur Formalzielerfüllung Beitrag zur Dokumentation 215 E Neukonzeption der Steuerung wirtschaftlicher Aktivitäten von Kommunen - Vorschlag einer integrierten sach- und formalzielbezogenen, wettbewerbsaktivierten Steuerung Überblick über die Neukonzeption der Steuerung wirtschaftlicher Aktivitäten Die Integration der wirtschaftlichen Aktivitäten in die kommunale Zielhierarchie Regelung der Zuständigkeiten für die Entwicklung des Leistungsprogramms Kommunale Hierarchie und Kontraktmanagement 223 XVI

10 3 Die Vergabe des kommunalen Leistungsprogramms Überblick über die unterschiedlichen Vergabewege Anbieterwettbewerb im Rahmen des Market-Testing Direkte Beauftragung von kommunalen Einheiten Kommunalinterne Leistungserstellung Zielbilder für die kommunalen Betriebe Ausbau von Controlling-Instrumenten Controlling-Instrumente für die unmittelbare Kommunal- Verwaltung Controlling-Instrumente für die mittelbare Kommunalverwaltung Aktivierung von und durch Wettbewerb Aufbau eines Berichtswesens im Rahmen der Neukonzeption der Steuerung wirtschaftlicher Aktivitäten Begriff des Berichtswesens Aufgaben einer kommunalen Berichterstattung über die wirtschaftlichen Aktivitäten Ausgestaltung einer Berichterstattung über die wirtschaftlichen Aktivitäten Prüfung der wirtschaftlichen Aktivitäten Notwendigkeit einer Prüfung Darstellung und Beurteilung des gegenwärtigen Stands der kommunalen Prüfungen Vorschlag eines erweiterten kommunalen Prüfungswesens 253 F Schlussbetrachtung 256 Literaturverzeichnis 260 Anhang 286 Rechtsquellenverzeichnis 289 XVII