Übung für Fortgeschrittene Öffentliches Recht

Transkript

1 UNIVERSITÄT DES SAARLANDES Professor Dr. Rudolf Wendt Lehrstuhl für Staats- und Verwaltungsrecht, Wirtschafts-, Finanz- und Steuerrecht Übung für Fortgeschrittene Öffentliches Recht Besprechungsfall (angelehnt an den Saarheim-Fall Abgeschleppt und abgezockt ) Sachverhalt: A ist Mitglied des Kegelvereins der saarländischen Stadt S. Jedes Jahr unternimmt der Kegelverein eine mehrtägige Vereinsfahrt mit dem Bus nach Spanien. Am dem Abreisetag der Vereinsfahrt stellt A seinen Pkw auf einem der letzten kostenlosen Parkplätze an der Schlossallee in unmittelbarer Nähe des Treffpunktes zur gemeinsamen Abfahrt mit dem Bus ab, geht mit seinem Koffer die restlichen Meter zu Fuß zum Bus und fährt mit seinen Vereinskameraden nach Spanien. Zwei Tage später bilden sich infolge einer Absenkung der Straße auf der Schlossallee Risse. Die erforderlichen Instandsetzungsarbeiten werden noch am begonnen. Im Zuge der Bauarbeiten werden durch die Stadt S am gleichen Tag mobile Halteverbostschilder nach 41 II Nr.8 StVO (Zeichen 283) aufgestellt. Hiervon ist auch der Bereich betroffen, in dem A seinen Pkw abgestellt hat. Da die Baumaßnahmen ohne eine Entfernung der dort parkenden Pkw nicht abgeschlossen werden können und der Wagen des A noch nicht entfernt wurde, beauftragt die Vollzugspolizei am einen Abschleppunternehmer. Dieser versetzt das Fahrzeug des A auf einen freien Parkplatz in etwa 3km Entfernung zur Schlossallee. Da am die Bauarbeiten beendet sind, werden auch die Halteverbotsschilder wieder entfernt.

2 Als A am von seiner Busreise zurückkommt, findet er zu seiner Überraschung seinen Pkw nicht mehr vor. Er lässt sich von seiner Tochter abholen und fährt in der Annahme, der Pkw müsse gestohlen worden sein zur nächsten Polizeiwache. Nachdem A angegeben hat, den Pkw auf der Schlossallee geparkt zu haben, dämmert dem Polizisten die Angelegenheit. Er erkundigt sich intern nach den abgeschleppten Fahrzeugen und teilt A daraufhin den neuen Standort seines Pkw mit. Völlig außer sich, lässt sich A von seiner Tochter zu dem Parkplatz fahren und holt sein Auto ab. Am erhält A ohne vorherige Anhörung einen Kostenbescheid der Stadt S, wonach ihm die Kosten für das Abschleppen seines Pkw i.h.v. 150 Euro auferlegt werden. Der Bescheid enthält eine ordnungsgemäße Rechtsbehelfsbelehrung und Begründung. A hält dies für einen schlechten Scherz und unternimmt erst einmal nichts. Erst am , also 2 Monate nach Zugang des Kostenbescheides legt A Widerspruch ein, um die Sache endgültig aus der Welt zu schaffen. Die zuständige Widerspruchsbehörde erlässt daraufhin am einen Widerspruchsbescheid, in dem sie den Widerspruch des A zurückweist. Als Begründung führt sie aus, der Widerspruch sei unbegründet, da sich A hätte vergewissern müssen, dass während seiner Abwesenheit keine Änderung der bestehenden Verkehrsregelung eingetreten sei. Der an ihn ergangene Kostenbescheid sei daher rechtmäßig. Am erhebt A Klage zum zuständigen Verwaltungsgericht. Seiner Meinung nach kann es nicht angehen, unbescholtenen Bürgern die Kosten für derartige Maßnahmen aufzuerlegen. Schließlich sei er an der Absenkung der Straße nicht schuld. Die aufgestellten Halteverbostschilder habe er nie zu Gesicht bekommen. Als er sein Auto abgestellt habe, seien diese ja noch nicht aufgestellt gewesen und noch vor seiner Rückkehr bereits wieder entfernt worden. Dies könne ihm gegenüber also nicht gelten. Jedenfalls sei dann zumindest aber die Kostentragung für das Abschleppen unverhältnismäßig.

3 Hat die von A erhobene Klage Aussicht auf Erfolg? Lösungsvorschlag: Die Klage hat Aussicht auf Erfolg, wenn sie zulässig (A.) und begründet (B.) ist. A. Zulässigkeit I. Verwaltungsrechtsweg, 40 I VwGO Der Verwaltungsrechtsweg nach 40 I VwGO müsste eröffnet sein. Das ist dann der Fall, wenn es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit handelt, d.h. wenn die streitentscheidenden Normen solche des öffentlichen Rechts sind. In Betracht kommen hier sowohl Vorschriften des SVwVG als auch des SpolG, die unzweifelhaft dem öffentlichen Recht angehören. Abdrängende Sonderzuweisungen sind nicht ersichtlich. Der Verwaltungsrechtsweg ist daher eröffnet. II. Statthafte Klageart Die Klageart richtet sich grundsätzlich nach dem Begehren des Klägers, 88 VwGO. A begehrt die Aufhebung des an ihn ergangen Kostenbescheides, durch welchen er verpflichtet wird, die Kosten des Abschleppens zu tragen. Der Kostenbescheid selbst stellt unproblematisch einen (belastenden) VA i.s.d. 35 VwVfG dar. Die Aufhebung des Bescheides kann A dementsprechend mit einer Anfechtungsklage nach 42 Abs.1 VwGO erreichen, die hier die statthafte Klageart ist. III. Klagebefugnis, 42 II VwGO A müsste auch klagebefugt sein. Er müsste geltend machen können, dass der Kostenbescheid ihn in seinen Rechten verletzt. Als Adressat eines belastenden VA ist jedenfalls eine Verletzung von A in Art. 2 Abs.1 GG nicht von vorneherein ausgeschlossen (Adressatentheorie) und somit zumindest möglich. Dies ist für die Klagebefugnis ausreichend.

4 IV. Vorverfahren, 68 Abs.1 S.1 VwGO Nach 68 Abs.1 S.1 VwGO ist vor Erhebung der Anfechtungsklage grundsätzlich ein Widerspruchsverfahren durchzuführen. Dies ist im Grunde auch geschehen, da A Widerspruch gegen den Kostenbescheid eingelegt hat und dieser auch abgewiesen wurde. Allerdings hat A die einmonatige Widerspruchsfrist des 70 Abs.1 VwGO versäumt. Sein Widerspruch war also unzulässig. Die Widerspruchsbehörde hat dennoch eine Entscheidung in der Sache getroffen, weil sie die Zurückweisung des Widerspruchs auf dessen Unbegründetheit infolge der Rechtmäßigkeit des Kostenbescheides gestützt hat. In dem eigentlich unzulässigen Widerspruch könnte ein nicht ordnungsgemäß durchgeführtes Vorverfahren gesehen werden, was zu Folge hätte, dass die Klage des A unzulässig wäre. Umstritten ist insoweit, ob ein verspätet erhobener Widerspruch zwingend von der Widerspruchsbehörde als unzulässig zurückgewiesen werden muss, oder ob die Widerspruchsbehörde die Befugnis hat, den Widerspruch trotz der Verfristung sachlich zu bescheiden, und somit dem Betroffenen die verwaltungsgerichtlichen Klagemöglichkeiten wieder zu eröffnen. Nach einer vor allem in der Literatur vertretenen Ansicht steht die Frist des 70 VwGO nicht zur Disposition der Widerspruchsbehörde, denn die Vorschrift diene nicht nur den Interessen der Widerspruchsbehörde, sondern auch denen beteiligter Dritter an der Bestandskraft und darüber hinaus dem Schutz der Verwaltungsgerichte vor übermäßiger Inanspruchnahme. Die wohl herrschende Meinung, insbesondere die Rechtsprechung, geht dagegen davon aus, dass die Widerspruchsbehörde auch einen verspätet erhobenen Widerspruch sachlich bescheiden kann, da die Widerspruchsfrist vornehmlich dem Schutz der Behörde selbst diene und sie daher als Herrin des Verfahrens selbst entscheiden könne, ob sie sich auf Verfristung beruft, oder in der Sache selbst entscheidet. Eine Ausnahme hiervon solle nur dann gelten, wenn ein schutzwürdiger Dritter infolge des verspätet erhobenen Widerspruchs des Betroffenen eine bestandskräftige Position erlangt hat. Für die Ansicht der herrschenden Meinung spricht, dass der Widerspruchsbehörde die volle Prüfungs- und Entscheidungskompetenz der Ausgangsbehörde zukommt. Es kann ihr daher nicht verwehrt werden, in der Sache selbst zu entscheiden. Im Übrigen ist es auch hinsichtlich der Gesetzesbindung der Verwaltung aus Art. 20 Abs.3 GG nicht recht einzusehen, warum die Widerspruchsbehörde einem

5 begründeten, aber verspätet eingelegten Widerspruch nicht stattgeben dürfen soll. Gerade dies würde auch der Entlastung der Gerichte dienen. Da hier keine schutzwürdigen Positionen Dritter durch den verspäteten Widerspruch entstanden sind und die Widerspruchsbehörde in der Sache entschieden hat, liegt eine ordnungsgemäße Durchführung des Widerspruchsverfahrens vor. V. Frist Die einmonatige Klagefrist nach 74 Abs.1 VwGO hat A eingehalten. VI. Klagegegner, 78 VwGO Richtiger Klagegegner ist nach 78 Abs.1 Nr.2 VwGO i.v.m. 19 Abs.2 AGVwGO der Bürgermeister der Stadt S. VII. Ergebnis Die von A erhobene Klage ist zulässig. B. Begründetheit Die Klage ist nach 113 Abs.1 S.1 VwGO begründet, soweit der angegriffene VA in der Gestalt, die er durch die Widerspruchsentscheidung gefunden hat, rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt. Es ist also zu prüfen, ob der Kostenbescheid rechtswidrig ist und den A in seinen Rechten verletzt. I. Ermächtigungsgrundlage Kostenbescheid Fraglich ist, auf welche Ermächtigungsgrundlage der Kostenbescheid sich stützen lässt. In Betracht käme zunächst 24 Abs. 3, 90 Abs. 1 SPolG i.v.m. 3 Satz 2 PolKostVO. Dies würde aber voraussetzen, dass das Abschleppen eine Sicherstellung i.s.d. 21 SPolG darstellen würde. Das wäre aber nur dann der Fall, wenn der Hoheitsträger die Sache in Verwahrung nehmen will, weil von ihr selbst eine Gefahr ausgeht ( 21 Nr.1 SPolG) oder der Sache eine Gefahr droht ( 21 Nr.2 SPolG). Ein solcher Wille besteht in den Abschleppfällen aber typischerweise nicht.

6 Der Hoheitsträger möchte nicht ein Verwahrungsverhältnis über das Fahrzeug begründen und den Berechtigten von der Einwirkungsmöglichkeit ausschließen, sondern das Fahrzeug soll nur aus dem Bereich des Halteverbots an einen anderen Ort gebracht werden. Es könnte 46 Abs. 1 Satz 2, 90 Abs. 1 SPolG i.v.m. 3 Satz 2 PolKostVO als Ermächtigungsgrundlage einschlägig sein. Das wäre nur dann möglich, wenn sich das Abschleppen des Fahrzeuges als Durchsetzung einer Polizeiverfügung i.s.d. 1 Abs. 3 Satz 1 SVwVG darstellen würde. Der die Grundlage der Vollstreckung bildende VA ist vorliegend allerdings das Halteverbotsschild selbst. Dieses enthält als Allgemeinverfügung i.s.d. 35 S.2 Alt.3 VwVfG neben dem Verbot des Haltens auch das Gebot, dass ein abgestelltes Fahrzeug umgehend entfernt werden muss. Dieses Gebot wurde durch das Abschleppen vollstreckt. Es liegt somit keine Polizeiverfügung vor, sondern eine Ersatzvornahme des Wegfahrgebotes des aufgestellten Schildes. Demzufolge richtet sich gem. 1 Abs.1 SVwVG die Vollstreckung ausschließlich nach dem SVwVG, nicht nach dem SPolG. Als Ermächtigungsgrundlage für den Kostenbescheid sind daher die 21, 77 SVwVG einschlägig. II. Formelle Rechtmäßigkeit des Kostenbescheides Von der Einhaltung der Zuständigkeit ist auszugehen. Fraglich ist, wie es sich auswirkt, dass A vor Erlass des Kostenbescheides nicht angehört wurde. Dies könnte einen Verstoß gegen 28 I SVwVfG darstellen. Die Anhörung war insbesondere nicht nach 28 II Nr. 5 SVwVfG entbehrlich, da der Erlass des Kostenbescheids keine Maßnahme der Vollstreckung i.d.s. ist. Allerdings trat im Zuge des durchgeführten Widerspruchsverfahrens gem. 45 I Nr.3 Heilung des formellen Fehlers ein, da hierdurch die fehlende Anhörung des A nachgeholt wurde. III. Materielle Rechtmäßigkeit des Kostenbescheides Für das Entstehen eines Kostenanspruchs müsste die Ersatzvornahme selbst rechtmäßig gewesen sein. 1. Formelle Rechtmäßigkeit der Ersatzvornahme Fraglich ist, ob die Landespolizeidirektion auch für die Vollstreckung zuständig war.

7 Gemäß 14 SVwVG ist grundsätzlich die Behörde für die Vollstreckung zuständig, die den zu vollstreckenden Verwaltungsakt erlassen hat. Das mobile Halteverbotsschild wurde jedoch von der Stadt S aufgestellt, so dass die Polizeidirektion eigentlich unzuständig war. Allerdings verdrängt 85 I 2 SPolG den 14 I SVwVG, da in 85 I S.2 SPolG der Vollzugspolizei die Verkehrsüberwachung, die auch die Vollstreckung von Verwaltungsakten umfasst, ausdrücklich zugewiesen ist. Die Polizeidirektion war daher zuständig. 2. Materielle Rechtmäßigkeit der Ersatzvornahme Für die materielle Rechtmäßigkeit der Ersatznahme müssen die allgemeinen und die besonderen Vollstreckungsvoraussetzungen vorliegen. a) Allgemeine Vollstreckungsvoraussetzungen Für eine Vollstreckung im gestreckten Verfahren nach 13 SVwVG bedarf es eines Grundverwaltungsaktes, welcher nach h.m. wirksam sein muss, während eine a.a. auch dessen Rechtmäßigkeit fordert. aa) Wirksamer Grundverwaltungsakt Die zu vollstreckende Grundverfügung stellt hier das Halteverbotsschild dar. Dieses enthält, wie oben bereits dargelegt, das vollstreckbare Gebot, den abgestellten Pkw umgehend zu entfernen. Fraglich ist aber, ob das Verkehrszeichen dem A gegenüber überhaupt wirksam geworden ist. Voraussetzung für die Wirksamkeit ist nämlich eine Bekanntgabe ( 41 SVwVfG) gegenüber A. Dieser hat das Schild jedoch nie zu Gesicht bekommen. Problematisch ist daher, wie und wann eine Bekanntgabe eines Verkehrszeichens verfolgen kann. Unstreitig muss der Verkehrsteilnehmer das Schild nicht gesehen haben. Es ist ausreichend, dass er es mit einem raschen und bei häufigen Blick hätte wahrnehmen können, was aus dem im Verkehrsrecht geltenden Prinzip folgt, dass für alle Verkehrsteilnehmer einheitliche Verkehrsregelungen zu treffen sind. Hiermit ließe es sich nicht vereinbaren, wenn die Wirksamkeit von Verkehrszeichen für verschiedene Kreise von Verkehrsteilnehmern aufgespalten wird. Fraglich ist allerdings, ob bereits das bloße Aufstellen der Verkehrsschilder zur Wirksamkeit genügt, oder ob der Verkehrsteilnehmer in den Einflussbereich des Verkehrszeichens gelangt sein muss.

8 Nach e.a. ist eine erstmalige Konfrontation des Verkehrsteilnehmers mit der Regelung nötig, d.h. der Verkehrsteilnehmer muss erstmals zu dem vom Verkehrszeichen erfassten Straßenabschnitt kommen. Dies ist vorliegend nicht der Fall, da A sich während der Zeit, in der das Verbotsschild aufgestellt war, im Urlaub befand. Nach der neueren Rechtsprechung des BVerwG genügt dagegen die bloße Aufstellung des Verkehrsschildes als wirksame Bekanntgabe gegenüber jedermann, auch wenn er nicht in den Einflussbereich des Verkehrszeichens gelangt ist. Nach dieser Ansicht erfolgt die Bekanntgabe der Verkehrszeichen nicht nach 41 SVwVfG, sondern nach bundesrechtlichen Vorschriften der StVO ( 39, II, IIa, 45 IV StVO). Diese Vorschriften seien spezieller als die allgemeinen Bekanntgabebestimmungen im VwVfG. Die Folge hiervon ist, dass Verkehrszeichen ihre Rechtswirkungen gegenüber jedem von der Regelung betroffenen Verkehrsteilnehmer bereits dann entfalten, wenn sie so aufgestellt sind, dass sie ein durchschnittlicher Verkehrsteilnehmer mit Einhaltung der nach 1 StVO erforderlichen Sorgfalt mit einem raschen und beiläufig in Blick erfassen kann. Eine Kenntnisnahme, oder auch nur die bloße Möglichkeit der Kenntnisnahme ist also gerade nicht nötig. Nach dieser Auffassung wäre dem A das Verkehrszeichen also bekannt gegeben worden. Nur diese Lösung steht auch im Einklang mit dem oben genannten Grundprinzip des Straßenverkehrs, wonach für alle Verkehrsteilnehmer einheitliche Verkehrsregelungen getroffen werden sollen. Eine Aufspaltung der Geltungswirkung eines Verkehrszeichens für unterschiedliche Verkehrsteilnehmer würde dem entgegenstehen. Dieser Ansicht wird daher für die weitere Lösung des Falles gefolgt. Das Verkehrszeichen als zu vollstreckender Grundverwaltungsakt ist daher wirksam. Umstritten ist aber, ob ein noch nicht bestandskräftiger VA auch rechtmäßig sein muss, d.h. ob die bloße Wirksamkeit der zu vollstreckenden Grundverfügung ausreichend ist. Dies kann aber dahinstehen, wenn der Grundverwaltungsakt rechtmäßig ist. Anmerkung: Die Inzidentprüfung der Rechtmäßigkeit der Grundverfügung als Klausurtaktik (um sich jedenfalls bei problematischen Grundverfügungen nicht den

9 materiellen Schwerpunkt des Falles abzuschneiden ) im Rahmen dieses Streits sollte auch in der Klausur so gehandhabt werden, um ein ansonsten evtl. notwendiges Hilfsgutachten zu vermeiden. Hiervon ist bei dem aufgestellten Verkehrszeichen mangels gegenteiliger Anhaltspunkte im Sachverhalt auszugehen. Auf den Streit kommt es daher nicht an, da beide Auffassungen somit zum gleichen Ergebnis kommen. bb) Vollziehbarkeit des Grundverwaltungsaktes Weitere Voraussetzung der Vollstreckung ist gemäß 18 SVwVG, dass der Grundverwaltungsakt unanfechtbar ist, oder eine Rechtsbehelf keine aufschiebende Wirkung hat. Für ein Verkehrsschild gilt insoweit 80 II Nr.2 VwGO analog, da es keinen Unterschied machen kann, ob ein Polizeibeamter den Straßenverkehr durch Handzeichen regelt, oder ob ein Verkehrszeichen aufgestellt worden ist. Dies entspricht auch dem Bedürfnis nach Sicherheit im Straßenverkehr. Das aufgestellte Verkehrszeichen war daher sofort vollziehbar. cc) Sonstige Voraussetzungen Da A dem Wegfahrgebot nicht nachgekommen ist, liegen die allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen der 13, 18 SVwVG vor. b) Besondere Vollstreckungsvoraussetzungen Weiterhin müssten auch die besonderen Vollstreckungsvoraussetzungen der Ersatzvornahme vorliegen. aa) Androhung Die nach 19 I S.1 SVwVG eigentlich nötige schriftliche Androhung der Ersatzvornahme konnte hier unterbleiben, da durch das verkehrswidrig geparkte Auto des A eine Gefahr i.s.d. 18 II SVwVG bereits eingetreten war. bb) Ermessen und Verhältnismäßigkeit bzgl. der Ersatzvornahme Ermessensfehler sind nicht ersichtlich. Insbesondere stand der Polizei auch keine andere Möglichkeit zur Verfügung, als den Pkw abschleppen zu lassen. Gleich

10 wirksame, aber mildere Mittel kamen daher nicht in Betracht. Angesichts des verfolgten Zwecks war das Mittel des Abschleppens auch angemessen. c) Ergebnis Die Ersatzvornahme war daher auch materiell rechtmäßig. 3. Richtiger Kostenschuldner Nach 21 SVwVG kann die Ersatzvornahme nur auf Kosten des Pflichtigen erfolgen. Pflichtiger ist nach 15 Abs. 1 Nr. 1 SVwVG derjenige, gegen den sich der Verwaltungsakt richtet. Das Gebot wegzufahren richtete sich vorliegend gegen A. A ist daher auch der richtige Kostenschuldner. 4. Verhältnismäßigkeit des Kostenbescheides Fraglich ist dagegen, ob auch der Kostenbescheid selbst verhältnismäßig war. Zu beachten ist, dass es sich in diesem Punkt maßgeblich um die Frage der gerechten Kostenverteilung handelt. Auf den ersten Blick erscheint es unbillig, A die Kosten einer Maßnahme aufzuerlegen, die während seiner Abwesenheit durchgeführt wurde und die auf Grundlage einer Anordnung getroffen wurde, die er auf Grund seiner Abwesenheit nicht hätte befolgen können. Allerdings müssen Verkehrsteilnehmer damit rechnen, dass sich kurzfristig die Verkehrssituation ändern kann. Da ist ihnen zuzumuten, in gewissen Zeiträumen zu kontrollieren, ob die bei Abstellen des Pkw vorgefundene Verkehrsregelung noch besteht. Die Spannweite dieser Zeiträume umfasst nach der Rechtsprechung zwischen 48 Stunden und 4 Tagen zwischen aufstellen des Verkehrsschildes und Abschleppen des Pkw. Vorliegend bestand aber lediglich eine Zeitspanne von 24 h Stunden, da das Verkehrsschild am aufgestellt wurde, und das Abschleppen bereits am erfolgte. Die Auferlegung der Kosten stellt sich daher nach den Kriterien der Rechtsprechung als unverhältnismäßig dar. Innerhalb einer solch kurzen Zeitspanne kann es den Verkehrsteilnehmer nicht zumutbar sein, sich über möglicherweise eintretende Änderungen der Verkehrsregelung zu informieren. Anmerkung: Wäre die Ersatzvornahme also am erfolgt, hätte A die Kosten unstreitig zu tragen.

11 IV. Ergebnis Der Kostenbescheid ist demnach rechtswidrig. C. Gesamtergebnis Die Klage des A hat Aussicht auf Erfolg, da sie zulässig und begründet ist.