Fall 6: Der Fünf-Minuten-Streit

Fall 6: Der Fünf-Minuten-Streit Ratbald Richwin Referent (R) ist fraktionsloser Abgeordneter des Deutschen Bundestages. Als eines Tages eine kontroverse Debatte über eine bevorstehende Diätenerhöhung stattfindet, meldet auch R einen Redebeitrag an, da ihm dieses Thema in besonderer Weise am Herzen liegt. Enthusiastisch beginnt er sodann seine Auffassung argumentativ sorgfältig und in allen Einzelheiten darzulegen. Das führt indes dazu, dass er selbst nachdem er die ihm zugeteilte Zeit bereits um fünf Minuten überschritten hat noch lange nicht zum Kern seiner Ausführungen vorgestoßen ist. Eine Ermahnung des Bundestagspräsidenten Zölestin Zeitwacht (Z) überhört er versehentlich. Daraufhin entzieht Z dem R kurzerhand das Wort. R empfindet dies als im höchsten Maße ungerecht. Er beruft sich dabei darauf, dass auch einige der fraktionszugehörigen Abgeordneten ihre Redezeiten zum Teil sogar deutlich länger überschritten hätten, ohne dass solches von Z beanstandet worden wäre. R wendet sich deshalb drei Wochen später in einem Brief an das Bundesverfassungsgericht, um hier klären zu lassen, ob das Verhalten des Bundestagspräsidenten verfassungswidrig ist. Aufgabe: Erörtern Sie in einem Rechtsgutachten die Erfolgsaussichten dieses Antrags. Lesen Sie die Entscheidung BVerfGE 80, 188. 1

Lösungsskizze Fall 6: Der Fünf-Minuten-Streit Es kommt ein Organstreitverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, 13 Nr. 5 BVerfGG in Betracht. Ein entsprechender Antrag hat Aussicht auf Erfolg, wenn er zulässig und begründet ist. A. Zulässigkeit I. Zuständigkeit Das Bundesverfassungsgericht ist für Organstreitverfahren gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, 13 Nr. 5 BVerfGG zuständig. II. Antragsteller Es müsste ein zulässiger Antragsteller gegeben sein. Wer zur Einleitung eines Organstreitverfahrens berechtigt ist, ergibt sich aus Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG i. V. m. 63 BVerfGG. Antragsberechtigt sind ein oberstes Bundesorgan oder andere Beteiligte bzw. Teile dieser Organe. R ist als Bundestagsabgeordneter ein Teil des Deutschen Bundestages. E müsste durch das Grundgesetz oder die GOBT mit eigenen Rechten ausgestattet sein. Seine Rechte als Abgeordneter folgen aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, 13, 20 Abs. 2 Satz 3, Abs. 4, 31 Abs.1 Satz 1, Abs. 2, 39 GOBT (innerparlamentarisches Mitwirkungsrecht). R ist antragsberechtigt. III. Antragsgegner Zu fragen ist, gegen wen der Antrag gerichtet werden muss. Denkbar ist zum einen der Bundestag (Maßnahme stellvertretend für das gesamte Parlament, vgl. 7 Abs. 1 Satz 1 GOBT), zum anderen Bundestagspräsident (Maßnahme als Teil der mit seiner besonderen Funktion verbundenen Ordnungsgewalt, vgl. 7 Abs. 2, 21 ff. GOBT). Beide können nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG i. V. m. 63 BVerfGG Beteiligte eines Organstreitverfahrens sein. Hier ist eine Maßnahme des Z im Rahmen der Leitung der Beratung gegeben. Damit ist Z selbst der (beteiligtenfähige) Antragsgegner. IV. Antragsgegenstand Das Verfahren müsste einen zulässigen Antragsgegenstand betreffen. Das Organstreitverfahren wird wegen Streits um Rechte oder Pflichten der Beteiligten aus dem Grundgesetz betrieben. Nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG i. V. m. 64 Abs. 1 BVerfGG ist eine rechtserhebliche (nicht: vorbereitende oder vollziehende) Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners im Rahmen eines verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnisses erforderlich. Hier wurde dem R das Wort entzogen, dass heißt verboten, weiter von seinem Rederecht im Parlament Gebrauch zu machen. Die Frage des Rederechts wurzelt im Verfassungsrecht. Eine rechtserhebliche Maßnahme im Rahmen eines verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnisses liegt damit vor. Die Wortentziehung ist der zulässige Antragsgegenstand. V. Antragsbefugnis Die Zulässigkeit des Antrags des R setzt nach 64 Abs. 1 BVerfGG zudem voraus, dass R (plausibel) darlegt, durch diese Maßnahme in seinen Rechten verletzt oder unmittelbar gefährdet zu sein. Eine Rechtsverletzung darf also nicht von vornherein ausgeschlossen erscheinen: 2

1. Verfassungsmäßiges Recht In Betracht kommt hier eine Verletzung des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG: Hier werden die Parlamentsabgeordneten als Vertreter des ganzen Volkes bezeichnet. Diese Vertretung nehmen sie im Rahmen der Arbeit des Parlaments wahr, indem sie die von ihnen vertretenen Standpunkte in der Debatte vorbringen, Kritik an anderen Positionen äußern und zum aktuellen politischen Geschehen, zu Gesetzesentwürfen sowie zur Arbeit der Regierung Stellung nehmen. Eine entscheidende Voraussetzung dieser Vertretung des Volks durch die Abgeordneten ist also das Recht des Parlamentariers, in der Parlamentsdebatte das Wort ergreifen zu können, um seinen Standpunkt darzulegen. Zu den Rechten des Abgeordneten gehört es auch, dass die Mandate untereinander grundsätzlich gleichwertig sind, dass heißt, dass zum Beispiel hinsichtlich der Redezeitzuteilung, oder der Mitwirkungsrechte in Ausschüssen für alle Abgeordneten die gleichen Kriterien gelten. Diese Rechte stehen grundsätzlich auch dem R als fraktionslosem Abgeordneten in gleicher Weise wie den fraktionsangehörigen Abgeordneten zu, da sie sich an seine Stellung als Parlamentarier und nicht etwa an eine Fraktionszugehörigkeit knüpfen. Etwas anderes ließe sich mit dem Wortlaut des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG nicht vereinbaren. Das Rederecht im Parlament in Verbindung mit dem Grundsatz der Abgeordnetengleichheit ist folglich ein verfassungsmäßiges Recht. 2. Möglichkeit einer Beeinträchtigung Indem Z dem R in der Debatte das Wort entzogen hat, könnte er dessen Rederecht in einer verfassungswidrigen Weise beeinträchtigt haben. Zudem macht R geltend, dass die Redezeitüberschreitung bei fraktionsangehörigen Abgeordneten nicht wie bei ihm beanstandet wurde. Dies könnte den erwähnten Grundsatz der Abgeordnetengleichheit verletzten. Auch eine Beeinträchtigung ist daher möglich. 3. Ergebnis Eine Rechtsverletzung erscheint also nicht ausgeschlossen. R ist damit antragsbefugt. VI. Form und Frist Antrag ist nach 23 Abs. 1 BVerfGG schriftlich einzureichen. Nach 64 Abs. 2 BVerfGG müssen die verletzten Grundgesetzbestimmungen genannt werden. Ausreichend wäre insoweit aber die Berufung auf das Rederecht. Der Antrag muss nach 64 Abs. 3 BVerfGG binnen sechs Monaten nach Bekanntwerden gestellt werden. Hier wurde der Antrag per Brief nach drei Wochen gestellt. Damit sind Form und Frist gewahrt. VII. Zwischenergebnis Der Antrag ist zulässig. 3

B. Begründetheit Der Antrag ist auch begründet, wenn die Entziehung des Wortes den R in seinen (verfassungsmäßigen) Rechten verletzt. I. Verletzung in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG Das in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG mit geschützte parlamentarische Rederecht könnte verletzt sein. Dafür ist zunächst der Umfang des gewährleisteten Rederechts zu prüfen: 1. Inhalt und Umfang des parlamentarischen Rederechts Abgeordneter ist Vertreter des ganzen Volkes und darf als solcher im Parlament in einer Debatte Stellung nehmen. Fraglich ist aber, wie weit dieses Rederecht reicht. Bei Ermittlung der Grenzen ist zunächst vom Grundgesetz auszugehen, bevor die Ausgestaltung dieser Grenzen in der GOBT herangezogen werden kann: Die Aufgaben des Bundestags in der parlamentarischen Demokratie des Grundgesetzes, unter anderem das Zustandebringen von Gesetzesbeschlüssen nach Art. 76 ff. GG, machen es erforderlich, dass seine Arbeit in einer seine Funktionsfähigkeit sicherstellenden Weise organisiert wird. Ein Rederecht muss daher zeitlich begrenzt sein. Ein unbegrenztes Rederecht eines einzelnen Abgeordneten würde die Funktionsfähigkeit des Parlaments insgesamt beeinträchtigen. Das Grundgesetz enthält im Einzelnen keine Regelungen. Es verweist lediglich in Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG auf die GOBT. In der Geschäftsordnung kann der Ausgleich der widerstreitenden verfassungsrechtlichen Interessen ausformuliert werden. Diese müssen einerseits die Funktionsfähigkeit des Parlaments, andererseits das Rederecht des Abgeordneten sicherstellen. Solcherlei Regelungen sind mit den 27 ff. GOBT gegeben. Im Einzelnen sieht 35 GOBT vor, wie Aussprache und Redezeit festgelegt werden, grundsätzlich beträgt sie für jeden Redner fünfzehn Minuten. In besonderen Fällen ist sie verlängert / kann sie verlängert werden, vgl. 35 Abs. 1 Satz 3, 4 GOBT. Zur effektiven Durchsetzung der Redezeitzuteilungen ist in 35 Abs. 3 GOBT vorgesehen, dass, überschreitet ein Abgeordneter seine Redezeit, ihm nach einmaliger Mahnung das Wort entzogen werden soll. Gegen eine solche Ausgestaltung ist nichts einzuwenden. Insbesondere erscheint die Privilegierung fraktionszugehöriger Abgeordneter erscheint vor dem Hintergrund gerechtfertigt, dass solche Abgeordnete regelmäßig eine mengenmäßig größere Anzahl von Wählern repräsentieren. Insgesamt erkennt die GOBT das Rederecht des Einzelnen an und unterwirft es einer für alle gültigen und im Interesse der Arbeitsfähigkeit des Parlaments notwendigen Beschränkung; sie ist insoweit als eine verfassungskonforme Ausgestaltung des Rederechts des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG anzusehen. 2. Entziehung des Rederechts im Fall des R Fraglich ist nun, ob die Maßnahme des Bundestagspräsidenten Z gegen R sich als eine rechtmäßige Ausübung dieser Beschränkungsmöglichkeit darstellt. a) Grundsatz R hat die ihm zugeteilte Redezeit um mehr als fünf Minuten überschritten und eine Mahnung des Präsidenten unbeachtet gelassen. Nach der (Soll-)Vorschrift des 35 Abs. 3 GOBT war der Bundestagspräsident gehalten, dem F das Wort zu entziehen. Damit scheint die Beschränkungsmöglichkeit rechtmäßig ausgeübt es könnte sich 4

jedoch etwas anderes daraus ergeben, dass hier eine Ungleichbehandlung zwischen fraktionslosen und fraktionsangehörigen Abgeordneten vorgenommen wird. b) Ausnahme wegen Ungleichbehandlung? Indes handelt es sich bei 35 Abs. 3 GOBT, wie erwähnt, um eine Soll-Vorschrift. Z hätte also ausnahmsweise davon abweichen können, wenn besondere Umstände des Einzelfalls eine andere Entscheidung geboten hätten. In Betracht kommt, dass die Nichtbeanstandung der Redezeitüberschreitung gegenüber den anderen, fraktionszugehörigen Abgeordneten dazu führt, auch dem fraktionslosen R eine Überschreitung (die unter Umständen auch als konkludente Verlängerung i. S. v. 35 Abs. 1 Satz 4 GOBT verstanden werden kann) zu gestatten (Gleichbehandlung): Die Verfassungsmäßigkeit der Maßnahme des Z gegenüber dem R hängt davon ab, inwieweit bei der Anwendung von 35 Abs. 3 GOBT eine unterschiedliche Behandlung von fraktionszugehörigen und fraktionslosen Abgeordneten zulässig ist. F ü r die Zulässigkeit dieser Unterscheidung spricht, dass der für eine Fraktion sich äußernde Redner dies stellvertretend für eine Vielzahl von Abgeordneten tut. Die parlamentarische Arbeit des Bundestags beruht auf dem Fraktionsprinzip, das auch bei der Redezeitverteilung in einer Aussprache eine entscheidende Rolle spielt und in der GOBT festgeschrieben ist. Hiermit wird vor allem berücksichtigt, dass fraktionszugehörige Abgeordnete einen größeren Teil der Wahlberechtigten repräsentieren als fraktionslose (vgl. auch 35 Abs. 1 Satz 3 sowie 28 Abs. 1 Satz 2 GOBT; vgl. zudem 12 Satz 1 und 57 Abs. 1 GOBT). Der fraktionslose Abgeordnete spricht dagegen nur für sich (wenngleich auch er als Vertreter des ganzen Volkes). Dies spricht dafür, dass in der Hinnahme einer Redezeitüberschreitung der in der Zuteilung enthaltene Proporz zum Tragen kommen kann. G e g e n die Zulässigkeit der Unterscheidung lässt sich ins Feld führen, dass die Vorschrift des 35 Abs. 1 Satz 2 GOBT hinsichtlich der Rededauer zunächst auf den einzelnen Abgeordneten abstellt und sie unabhängig von der Frage der Fraktionszugehörigkeit für alle Redner gleich ansetzt (von der Ausnahme in 35 Abs. 1 Satz 3 GOBT einmal abgesehen), sofern der Bundestag oder der Ältestenrat nichts Abweichendes beschließen. Auch ist der Umstand der Fraktionszugehörigkeit bereits bei der Frage der Redezeitverteilung nach 35 Abs. 1 Satz 1 und 3 GOBT zu berücksichtigen, so dass der Proporz von vornherein und nicht erst durch eine Gestattung oder Nichtgestattung einer Redezeitübertretung hergestellt wird. Entscheidend dürfte letztlich sein, dass die Frage einer Redezeitübertretung keinen unmittelbaren Zusammenhang zum Problem der gerechten Redezeitzuteilung aufweist, so dass in diesem Punkt der Grundsatz der innerparlamentarischen Gleichbehandlung der Abgeordneten zur Anwendung kommen muss. Der Bundestagspräsident hatte aus diesem Grund auch dem F ausnahmsweise eine Überschreitung der Redezeit zu gestatten, wenn er dies auch bei anderen Abgeordneten zugelassen hatte. (Eine andere Ansicht ist vertretbar. Es kommt darauf an, die Gründe für eine unterschiedliche Behandlung von fraktionslosen und fraktionszugehörigen Abgeordneten zu erörtern und anhand der hieraus sich ergebenden Argumente zu 5

einer Lösung zu gelangen. Entscheidend ist die Qualität der Argumentation im Umgang mit den Vorschriften des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG und des 35 GOBT.) 3. Ergebnis Hiernach ist R in seinem parlamentarischen Rederecht (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG) verletzt. II. Verletzung sonstiger Rechte Nicht ersichtlich ist, dass R in anderen Rechten verletzt ist. III. Ergebnis Der Antrag ist begründet. C. Zusammenfassung und Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts Der Antrag wird erfolgreich sein. / Der Antrag hat Aussicht auf Erfolg. Das Bundesverfassungsgericht wird gemäß 67 Satz 1 BVerfGG den Verfassungsverstoß feststellen. 6