Ä Öko-Audit als Instrument des Umweltschutzes und Mittel zur Deregulierung. PETER LANG Europäischer Verlag der Wissenschaften

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1 Franka Michaela Schäfer Öko-Audit als Instrument des Umweltschutzes und Mittel zur Deregulierung Ä PETER LANG Europäischer Verlag der Wissenschaften

2 Inhalt Abkürzungsverzeichnis Literaturverzeichnis XIX XXV A. Einleitung 1 B. Darstellung des Strukturwandels 3 I. Fortschreitende Industrialisierung und Wirtschaftswachstum 3 II. Grenzen der Umweltbelastbarkeit 3 III. Die Verknüpfung von Wirtschafts- und Umweltinteressen als Ausweg respektive notwendige Folge 4 1. Herausbildung eines neuen Umweltbewusstseins 4 2. Frühe Aktivitäten der UNO 5 3. Neues Leitbild für Umwelt- und Wirtschaftspolitik: Sustainable Development 5 a. Ausgangspunkt Rio de Janeiro b. Agenda 21-Aktionsprogramm für das 21. Jahrhundert 6 c. Inhalt und Umsetzung der Agenda 8 d. Schlussfolgerungen aus der Agenda Fortentwicklung des neuen Leitbildes - Der Weltgipfel für nachhaltige Entwicklung in Johannesburg 9 a. Vorbereitung des Gipfels 9 b. Zentrale Themen 10 c. Ergebnisse des Weltgipfels 11 d. Bewertung 14 C. Wandel im Bereich der Umweltschutzinstrumente - Umsetzung des neuen Leitbildes" der nachhaltigen Entwicklung IS I. Umweltschutz in Europa 15

3 VI 1. Ausrichtung der Umweltpolitik in der Europäischen Union Die Kompetenzen der Gemeinschaft 15 a. Ziele der EG-Umweltpolitik 15 b. Befugnisse der Gemeinschaft Zunehmender Einsatz marktorientierter Instrumente 19 a. Entwicklung anhand der Umweltaktionsprogramme der EG 19 b. Das fünfte Aktionsprogramm der EG - Trendwende in der EG- Umweltpolitik. 21 aa. Neue Strategie gegenüber den Vorgängerprogrammen 21 bb. Erweiterung der Instrumentenpalette 22 cc. Einbeziehung der neuen Instrumente" des Umweltschutzes 23 dd. Öko-Audit als marktwirtschaftliches Instrument 24 ee. Subsidiaritätsprinzip und das Prinzip der geteilten Verantwortung Kommissionsentwurf zur Aktualisierung des fünften Aktionsprogramms Das sechste Umweltaktionsprogramm der EG 26 II. Umweltschutz in Deutschland Die Instrumente des Umweltordnungsrechts 28 a. Der Einsatz klassischer und fortschrittlicher Instrumente 28 b. Instrumente direkter Verhaltenssteuerung im Deutschen Umweltrecht 29 aa. Administrative Kontrollen 29 (1) Anzeigepflicht 29 (2) Erlaubnisvorbehalt 30 (3) Zulassungsbeseitigung und Zulassungseinschränkung 32 (4) Untersagungsermächtigung 32 (5) Überwachung 33 bb. Bedeutung der Instrumente direkter Verhaltenssteuerung 33 c. Umweltpflichten und deren Kontrolle 34 d. Instrumente indirekter Verhaltenssteuerung 34 aa. Einsatz indirekter Steuerungsinstrumente 34 (1) Zunehmende Bedeutung 34 (2) Umweltinformationen 35 (3) Informale Absprachen 35 (4) Umweltabgaben 35 (5) Subventionen 36 (6) Benutzervorteile 36 (7) Öko-Audit als Instrument der Betriebsorganisation 36

4 VII bb. Unterschiede zu den Instrumenten direkter Verhaltenssteuerung Schwächen des Deutschen Umweltordnungsrechts 37 a. Effizienz des Ordnungsrechts für den Umweltschutz 37 aa. Regelungsdichte im Verhältnis zum Gewinn an Umweltschutz 37 bb. Der Trend zu Regelungen im Detail 38 cc. Negative Folgen überzogener Detailregelungen 39 b. Vollzugsdefizite im Umweltordnungsrecht 40 aa. Der Begriff des Vollzugsdefizits. 40 bb. Ursachen der Vollzugsdefizite 41 (1) Erwartungen an den Gesetzgeber 41 (2) Hauptsächlicher Einsatz von Ordnungsrecht 42 (3) Mangelnde Akzeptanz gesetzlicher Regelungen 43 (4) Informationsdefizite 44 (5) Wissensvorsprung der Unternehmen 45 (6) Begrenzte Ressourcen der Verwaltung 47 (7) Anlass zu behördlichen Initiativen 47 (8) Reformbedarf innerhalb des Umweltordnungsrechts Vorteile des deutschen Umweltrechts 49 III. Stärkere Eigenverantwortung der Industrie und Rücknahme staatlicher Regulierung 50 Notwendigkeit von Deregulierung im Umweltordnungsrecht 50 Der Deregulierungsbegriff 51 Definitionsproblematik 51 Verschiedene methodische Ansätze 52 Konsequenzen für den Staat 52 Quellen der Deregulierungsthematik 53 Abgrenzung zu Substitution 55 Die Deregulierungsthematik innerhalb Deutschlands 55 Zielsetzung der 13. Legislaturperiode 55 Gutachten zur gesamtwirtschaftlichen Entwicklung 57 Jahresgutachten 1993/94 des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung 57 Jahresgutachten 1994/95 des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung 57 Initiativen der Industrie - Leitlinien Verantwortlichen Handelns 58 Inhalt der Selbstverpflichtung 58

5 VIII bb. Einsatz des Instruments Öko-Audit 59 D. Die EG-Öko-Audit-Verordnung als neues Instrument" des Umweltrechts 61 I. Einfluss der EG-Öko-Audit-Verordnung auf die Deregulierungsdiskussion 61 II. Definition des Begriffs Öko-Audit 61 III. Entwicklung des Öko-Audit 1. Herkunft a. Ursprung des Instruments Öko-Audit b. Entwicklung von der Betriebsprüfung zum Umwelt-Audit aa. Häufung von Umweltkatastrophen bb. Verschärfung der gesetzlichen Umweltregelungen cc. Schutz vor Strafverfolgung dd. Nutzung als internes Managementinstrument ee. Zunehmende Standardisierung ff. Beitrag der Environmental Protection Agency gg. Die Arbeit der Securities and Exchange Commission (SEC) hh. Arbeitsgruppen zur Verbreitung von Umwelt-Audits ii. Weitere Entwicklung in den USA 2. Einführung von Öko-Audits in Europa (Europäische Union) a. Entstehung von Umweltbewusstsein in Europa b. Einführung in europäische Großunternehmen c. Modifizierung des Öko-Audits in Europa d. Rückblick 3. Entwicklung in verschiedene Richtungen IV. Arten von Öko-Audits 1. Differenzierung nach den Adressaten a. Interne Audits b. Externe Audits 2. Differenzierung nach dem Gegenstand der Prüfung V. Öko-Audits auf internationaler Ebene

6 IX 1. Erste standardisierte Audits in Europa: British Standards Institution (BSI) 2. Die ISO-Normen VI. Der Weg zur EG-Öko-Audit-Verordnung 1. Ansatz der Internationalen Handelskammer Paris (ICC) a. Schema der ICC: Positionspapier Umweltschutz-Audits" aa. Inhalt und Ziele des Positionspapiers bb. Aufbau der Umweltprüfung cc. Merkmale des Öko-Audits nach dem Schema der ICC dd. Aspekte der Selbstregulierung der Wirtschaft ee. Bewertung b. Charter für eine langfristig tragfähige Entwicklung - Grundsätze des Umweltmanagements" aa. Hintergrund der Charta bb. Inhalt cc. Ziele der Charta 2. Der Entwurf der EG-Öko-Audit-Verordnung a. Hintergrund des Entwurfs b. Ziele des Verordnungsvorschlags c. Freiwillige Registrierung der Unternehmen d. Das eigentliche Öko-Audit innerhalb des Entwurfs e. Umwelterklärung nach Durchführung des Audits f. Zulassungs- und Überwachungssysteme für Umweltgutachter g. Registrierung und Gebrauch eines Umweltzeichens h. Förderung des Audit-Systems i. Deregulierungsansätze im Verordnungsentwurf k. Reaktionen auf den Verordnungsentwurf 3. DerErlassder EG-Öko-Audit-Verordnung VII. Die EG-Öko-Audit-Verordnung Nr. 1836/ 93 vom 29. Juni 1993 über die freiwillige Beteiligung gewerblicher Unternehmen an einem Gemeinschaftssystem für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung 1. Phase I: Das Umweltmanagementsystem a. Betriebliche Umweltpolitik b. Umweltprüfung

7 X c. Umweltprogramm 95 d. Umweltmanagementsystem 95 e. Umweltbetriebsprüfung 96 f. Umwelterklärung Phase II: Die unternehmensexterne Kontrolle des EG-Audit-Systems 98 a. Verifizierung der Umwelterklärung 99 b. Validierung der Umwelterklärung Phase III: Registrierung des Standorts und Teilnahmeerklärung 100 a. Registrierung 100 b: Teilnahmeerklärung 100 c. Folgephase 100 VIII. Die EG-Öko-Audit-Verordnung im Vergleich zu den Normen der ISO-Reihe Verwandte Systeme Struktur der ISO-Reihe Verhältnis zur EG-Öko-Audit-Verordnung 103 a. Die Konkurrenz beider Systeme 103 b. Gemeinsamkeiten beider Systeme 104 c. Unterschiede von Öko-Audit-Verordnung und den Normen der ISO-Reihe 104 aa. Geltungsbereich 104 bb. Inhaltliche Differenzierung 105 cc. Veröffentlichung 106 dd. Zertifizierung durch den Umweltgutachter 106 ee. Verbesserung der Umweltleistungen 106 ff. Zielrichtungen 107 d. Konsequenzen für die Unternehmen 108 aa. Verknüpfung beider Systeme 108 bb. Teilweise Anerkennung der ISO-Normen als gleichwertig. 108 cc. Verbleibende Unterschiede 109 dd. Möglichkeiten für die Unternehmen 110 ee. Erwartungen an beide Systeme 110 ff. Deregulierungspotential 110 gg. Vorteile der ISO-Normen gegenüber dem EG-Öko-Audit-System 112 IX. EMASII - Die Revision der EG-Öko-Audit-Verordnung 113

8 XI 1. a. b. aa. bb. c. d. e. 2. a. b. c. 3. a. b. aa. (1) (2) (3) (4) bb. (1) (2) (a) (b) (c) (d) cc. dd. (1) (2) (3) ee. (1) (2) ff. Anklang der EG-Öko-Audit-Verordnung bei deutschen Unternehmen und Bestrebungen zur Weiterentwicklung Rasanter Anstieg der Teilnehmerzahl Stagnation des Prozesses und seine Ursachen Kostenfaktor Ausbleibende Deregulierung Forderungen nach einer Revision des Systems Anforderungen an die Revision Debatte im Vorfeld der Revision Gang der Revision Ziele der Europäischen Kommission Das Rechtsetzungsverfahren Struktur von EMAS II Neuerungen in EMAS II Fragestellung Das EG-Öko-Audit-Verfahren nach der Verordnungsrevision Umweltpolitik Kontinuierliche Verbesserung der Umweltleistungen Der Organisationsbegriff in EMAS II Öffnung des Adressatenkreises Einhaltung der einschlägigen Umweltvorschriften Umweltprüfung Erforderlichkeit einer Umweltprüfung Indirekte Umweltaspekte Begriff Zweck der Einführung indirekter Umweltaspekte Bewertung der indirekten Umweltaspekte Einfluss auf Behörden Umweltprogramm Umweltmanagementsystem Einbeziehung von ISO Die Vorgaben der ISO-Normen und ergänzende Voraussetzungen Verknüpfung beider Systeme Umweltbetriebsprüfung Ziel der Umweltbetriebsprüfung Inhalt und Umfang der Umweltbetriebsprüfung Umwelterklärung

9 XII (1) (2) (3) (4) (5) gghh. (1) (2) (3) (a) (b) (4) (5) ii. kk. c. aa. bb. cc. dd. ee. d. e. 4. a. b. c. d. e. f. g- h. i. 5. Inhalt und Anforderungen an die Erstellung einer Umwelterklärung Validierung der Umwelterklärung Einhaltung von Umweltvorschriften als Validierungsvoraussetzung Form der Umwelterklärung Leitfaden zur Umwelterklärung Registrierung EMAS-Logo Entstehung des Logo Verwendungsvoraussetzungen Verwendungsmöglichkeiten Zwei Versionen des Logo Einschränkungen bei der Verwendung Leitlinie zur Verwendung des EMAS-Logo Werbekampagne in Deutschland Folgephase Fazit Sonstige Neuerungen Aktive Einbeziehung der Arbeitnehmer "management reviews" Kleinere und mittlere Unternehmen Anerkennung von Normen und Zertifizierungsverfahren Kontrolle der Umweltgutachter Europäisches Forum aller Zulassungsstellen Übergangsregelungen Vorteile von EMAS II gegenüber der ursprünglichen Verordnungsfassung - Erfüllung der an die Revision gerichteten Erwartungen Übersichtlichkeit des Verordnungstextes Praxisnähe Verbesserte Werbewirksamkeit Vorteile durch die Öffnung des Adressatenkreises Kompatibilität mit den Normen der ISO-Reihe Eingehen auf Deregulierungserwartungen Kontinuität und der Erhalt von Freiwilligkeit Konkretisierung von Gutachterprüfung und Umwelterklärung Kleine und mittlere Unternehmen Kritik an der Novellierung

10 XIII 6. Fazit zur Novellierung der EG-Öko-Audit-Verordnung E. Deregulierung durch Öko-Audit I. Generelle Eignung der EG-Öko-Audit-Verordnung als Mittel zur Deregulierung 1. Bestrebungen in Politik und Wirtschaft a Initiativen auf Bundesebene aa. Anhaltende Deregulierungsdebatte bb. Entwurf der EMAS-Privilegierungsverordnung b. Initiativen in Thüringen 2. Der Einsatz freiwilliger Instrumente im Umweltrecht 3. Die EG-Öko-Audit-Verordnung als ein freiwilliges Instrument des Umweltschutzes a. Anreiz zur Teilnahme am EG-Öko-Audit-System b. Deregulierung als Teilnahmemotiv aa. Erhalt materieller Umweltstandards als Vorbedingung bb. Möglichkeiten des EG-Öko-Audit-Systems II. Die Umsetzung der EG-Öko-Audit-Verordnung in Deutschland: Umweltauditgesetz - Ein Schritt in Richtung Deregulierung? 1. Der Erlass des Gesetzes a. Regelungsauftrag an die Mitgliedstaaten b. Gesetzgebungskompetenz in Deutschland c. Debatte und Kompromiss zum Zulassungs- und Aufsichtssystem d. Gesetzgebungsverfahren 2. Deregulierungserwartungen an das Umweltauditgesetz 3. Inhalt des Gesetzes - Erfüllung der Erwartungen? a. Anforderungen an das Umweltauditgesetz b. Zulassung von Umweltgutachtern/ Umweltgutachterorganisationen aa. Bedeutung des Zulassungssystems für Deregulierungsbestrebungen bb. Aufbau des Zulassungssystems (1) Deutsche Akkreditierungs-und Zulassungsgesellschaft für Umweltgutachter (DAU) (2) Widerspruchsausschuss (3) Umweltgutachterausschuss cc. Anforderungen an die Umweltgutachter (1) Allgemeine Anforderungen

11 XIV (2) Unabhängigkeit 174 (a) Begriff der Unabhängigkeit 174 (b) Unzureichende Vermeidung von Interessenkonflikten 175 (3) Zuverlässigkeit 177 (4) Fachkenntnisse der Umweltgutachter 177 (a) Anforderungen an die Fachkenntnisse 177 (b) Erteilung von Fachkenntnisbescheinigungen 178 (c) Einsatz von fachkundigem Personal - Verstoß gegen die Verordnungsvorgaben? 178 dd. Umweltgutachterorganisationen 180 ee. Weiteres Zulassungsverfahren 181 c." Beaufsichtigung von Umweltgutachtern und Umweltgutachterorganisationen 181 aa. Bedeutung der Aufsicht 181 bb. Vorgaben der EG-Öko-Audit-Verordnung 182 cc. Die Beaufsichtigung der Umweltgutachter nach dem Umweltauditgesetz 183 (1) Rechtsgrundlagen 183 (2) Aufsichtsmaßnahmen 183 (a) Regelaufsicht 184 (b) Anlassaufsicht 185 dd. Aufsicht über Prüfungstiefe und Prüfungsumfang des Umweltgutachters 186 ee. Mitteilungs- und Aufbewahrungspflichten 188 ff. Sanktionsmaßnahmen gegenüber Umweltgutachtern 188 gg. Die Rolle des Umweltgutachterausschusses 190 (1) Beaufsichtigung der Umweltgutachter als Aufgabe des Umweltgutachterausschusses 190 (2) Aufsicht über den Umweltgutachterausschuss 191 hh. Aufsicht des Bundesumweltministeriums über die Tätigkeit der DAU 192 ii. Zwischenergebnis: Funktionsfähigkeit des Zulassungs- und Aufsichtssystems 192 d. Registrierung geprüfter Organisationen 194 aa. Bedeutung für die Rücknahme staatlicher Kontrollen 194 bb. Das Registrierungssystem 194 cc. Verfahren bei Verstoß gegen Umweltvorschriften 196 (1) Rechtsfolgen von Verstößen 196 (2) Rolle der zuständigen Umweltbehörden 197 dd. Beteiligung der IHKs und Handwerkskammern 197

12 XV 4. Anpassung des Umweltauditgesetzes 5. Zusammenfassung III. Weitere Voraussetzungen von Deregulierung 1. Der compliance"- Ansatz der Verordnung a. Bedeutung von compliance" b. Streit um compliance- und Systemansatz der Verordnung c. Begründung für das Vorliegen des compliance-ansatzes aa. Umweltbetriebsprüfung und Überprüfung der Umwelterklärung bb. Verpflichtung zur kontinuierlichen Verbesserung der Umweltleistungen cc. Regelungen im UAG dd. Ausdrückliche Regelung in der neuen Verordnungsfassung d. Zwischenergebnis 2. Die externe Prüfung des Umweltgutachters - Ersatz für behördliche Kontrolle? a. Die Umweltgutachterprüfung aa. Bedeutung der Prüfung bb. Tiefe und Umfang der gutachterlichen Prüfung nach der Verordnung cc. Der Vertrag des Umweltgutachters mit dem Unternehmen (1) Stellenwert des Begutachtungsvertrages (2) Rechtsnatur des Begutachtungsvertrages (3) Inhalt des Vertrages dd. Die Tätigkeit des Umweltgutachters (1) Aufgaben des Umweltgutachters (2) Einhaltung von Rechtsvorschriften (3) Sonstige Aufgaben ee. Rechtliche Einordnung der Tätigkeit (1) Öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Elemente (2) Ausübung hoheitlicher Gewalt ff. Mitwirkung der Organisation gg. Pflichten des Umweltgutachters bei der Begutachtung hh. Haftung des Umweltgutachters (1) Haftung als Druckmittel gegen den Umweltgutachter (2) Mögliche Delikte des Umweltgutachters (3) Ordnungswidrigkeiten nach dem Umweltauditgesetz (4) Konsequenzen fehlender Haftbarkeit b. Verfassungsrechtliche Schranken der Übertragung behördlicher

13 XVI Kontrollen auf den Umweltgutachter 218 aa. Staatliche Gewährleistungsverantwortung 218 bb. Umweltschutz als Staatsaufgabe 219 cc. Konsequenz für die Ersetzung behördlicher Kontrollen durch Umweltgutachter Funktionale Äquivalenz als grundlegende Voraussetzung für Deregulierung 223 a. Notwendigkeit funktionaler Äquivalenz 223 b. Begriff der funktionalen Äquivalenz" 223 c. Äquivalenz von EG-Öko-Audit-System und behördlichen Kontrollen? 224 IV. Grenzen von Deregulierung durch Öko-Audit Gemeinschaftsrechtliche Grenzen Grenzen im deutschen Verfassungsrecht 227 V. Begrenzte Deregulierungsmöglichkeiten im Umweltordnungsrecht 1. Ansätze von Deregulierung im Umweltordnungsrecht a. Gesetzliche Erleichterungen b. Verfahrenserleichterungen durch den Umweltpakt Bayern" c. Verfahrenserleichterungen in Thüringen aa. Beispiele bb. Bewertung d. Erleichterungen durch die EMAS-Privilegierungsverordnung e. Zusammenfassung zu bestehenden Deregulierungsmaßnahmen 2. Weitergehende Deregulierungsmöglichkeiten im Umweltrecht? a. Deregulierung im Rahmen von Genehmigungsverfahren aa. Wegfall der ex-ante-prürung bb. Wegfall von Genehmigungsverfahren b. Deregulierung im Rahmen behördlicher Überwachung aa. Nutzen für die Erfüllung der Eigenüberwachungspflicht bb. Verwendung der Umwelterklärung cc. Nutzung der Umweltbetriebsprüfung dd. Zwischenergebnis c. Deregulierung im Rahmen von Informationspflichten aa. Pflichten des Unternehmens bb. cc. Erfüllung durch den Inhalt der Umwelterklärung Erleichterungen bei der Anzeigepflicht nach 52 a BImSchG

14 XVII d. Deregulierung bei nachträglichen Anordnungen e. Verzicht auf die Vorlage von Messberichten f. Zusammenfassende Betrachtung VI. Ermessensreduzierung der Behörden anstelle von Deregulierung VII. Ergänzung des Umweltordnungsrechts durch Öko-Audit F. Kooperation statt weitergehende Deregulierungsmaßnahmen I. Zusammenhang von Kooperation und Öko-Audit II. Das Kooperationsprinzip im Umweltrecht 1. Der Kooperationsgedanke im Umweltrecht - ein neues" Konzept 2. Kooperation als (Rechts-)Prinzip des Umweltrechts a. Kooperation als innerstaatliches Prinzip aa. Inhalt des Kooperationsprinzips bb. Durchsetzung des Prinzips in Deutschland cc. Kooperation als Rechtsprinzip? (1) Rechtsqualität des Kooperationsprinzips (a) Gesetzliche Normierung (b) Herrschende Ansicht zur Rechtsqualität (2) Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (3) Konsequenz aus den Bundesverfassungsgerichtsentscheidungen b. Das Kooperationsprinzip auf EU-Ebene 3. Ziel des Kooperationsprinzips im Umweltrecht 4. Grenzen des Kooperationsgedankens im Umweltrecht 5. Zusammenfassende Bedeutung III. Konfliktlösung durch den Einsatz des Instruments Öko-Audit 1. Eignung des EG-Öko-Audit-Systems als Mittel zur Kooperation a. Der Kooperationsgedanke des EG-Öko-Audit-Systems b. Umsetzung des Kooperationsgedankens durch das EG-Öko-Audit- System 2. Kooperative Elemente im EG-Öko-Audit-System G. Zusammenfassung