Klausurvorbereitung. Fall 1: Keine Reise nach Afghanistan!

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1 Prof. Dr. Jörg Ennuschat 232 Polizei- und Ordnungsrecht (SS 2018) Klausurvorbereitung Fall 1: Keine Reise nach Afghanistan! VG Braunschweig, Urteil vom A 383/16 Die in Bochum wohnhafte E ist seit vielen Jahren als Entwicklungshelferin in Afghanistan tätig. Für ihr Engagement hat sie das Bundesverdienstkreuz erhalten. Sie plant, im November 2018 erneut nach Kunduz zu reisen, um dort zivile Entwicklungshilfeprojekte zu unterstützen. Als die zuständigen Bundesbehörden davon erfahren, informieren sie die zuständige Passbehörde (= Stadt Bochum), die wiederum an Frau E herantritt und folgende zutreffende Informationen der Bundesbehörden zur Sicherheitslage weitergibt: Die Sicherheitslage in Afghanistan hat sich verschlechtert. In vielen Gebieten gibt es Gefechte mit Aufständischen oder Attentate. Es gibt viele Entführungen; Opfer sind meist Einheimische, vereinzelt auch Ausländer, darunter auch zivile Helfer. Entführungsopfer werden teils an Aufständische verkauft, die dann von den Heimatregierungen Lösegelder verlangen oder andere Erpressungen versuchen. Die Passbehörde fordert Frau E deshalb auf, vorerst nicht nach Afghanistan zu reisen. Frau E hält dennoch an ihren Reiseplänen fest. Sie habe eine Sicherheitszusage des Gouverneurs von Kunduz erhalten, der ihr für die Dauer ihres Aufenthaltes bewaffneten Begleitschutz zur Verfügung stellen werde. Die Passbehörde beschränkt daraufhin den Geltungsbereich des Reisepasses dahingehend, dass dieser nicht zur Ausreise nach Afghanistan berechtigt. In der Begründung führt die Behörde zutreffend aus, dass die Entführung einer Deutschen im Ausland zwecks Lösegelderpressung erhebliche Belange der Bundesrepublik gefährdet. Frau E erhebt eine zulässige Anfechtungsklage gegen die Beschränkung des Reisepasses. Erfolgsaussichten?

2 Prof. Dr. Jörg Ennuschat 233 Polizei- und Ordnungsrecht (SS 2018) 7 PaßG Paßversagung (1) Der Paß ist zu versagen, wenn bestimmte Tatsachen die Annahme begründen, daß der Paßbewerber (1.) die innere oder äußere Sicherheit oder sonstige erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährdet; (2.) (2) Von der Paßversagung ist abzusehen, wenn sie unverhältnismäßig ist, insbesondere wenn es genügt, den Geltungsbereich oder die Gültigkeitsdauer des Passes zu beschränken.

3 Prof. Dr. Jörg Ennuschat 234 Polizei- und Ordnungsrecht (SS 2018) Lösungshinweise Fall und Lösung orientieren sich an VG Braunschweig, Urteil vom A 383/16 Die Anfechtungsklage ist begründet, wenn die Beschränkung im Reisepass (= VA i.s.d. 35 I 1 VwVfG) rechtswidrig ist und die E dadurch in ihren Rechten verletzt ist ( 113 I 1 VwGO). Recht der E: Ausreisefreiheit gem. Art. 2 I GG I. Ermächtigungsgrundlage: 7 II 1 i.v.m. I Nr. 1 PaßG II. Formelle Rechtmäßigkeit 1. Zuständigkeit: (+) lt. Sachverhalt 2. Form: keine Probleme ersichtlich 3. Verfahren a) Anhörung, 28 I VwVfG: (+), im Gespräch Paßbehörde/E b) Begründung, 39 I VwVfG: (+) lt. Sachverhalt c) Bekanntgabe, 41 I VwVfG keine Probleme ersichtlich

4 Prof. Dr. Jörg Ennuschat 235 Polizei- und Ordnungsrecht (SS 2018) III. Materielle Rechtmäßigkeit 1. Tatbestandsvoraussetzungen der EGL (= 7 I Nr. 1, II PaßG) a) Tatsachen, die die Annahme begründen : (+), Informationen zur Sicherheitslage in Afghanistan. b) Gefährdung sonstiger erheblicher Belange der Bundesrepublik: (+) lt. Sachverhalt bei Entführung deutscher Staatsangehöriger im Ausland c) Gefährdung durch Paßbewerber? E ist nicht die Entführerin, sie gefährdet die erheblichen Belange also nicht selbst/nicht unmittelbar. Dazu VG Braunschweig, aao, juris Rn. 21: Nach der im Polizei- und Ordnungsrecht anerkannten Theorie der unmittelbaren Verursachung einer Gefahr oder Störung ist nur derjenige, dessen Verhalten die Gefahr unmittelbar verursacht, verantwortlicher Störer. Dies ist die Klägerin erkennbar nicht, da sie ihre Entführung nicht selbst ins Werk setzt oder Forderungen an die Bundesrepublik Deutschland stellt.

5 Prof. Dr. Jörg Ennuschat 236 Polizei- und Ordnungsrecht (SS 2018) Kann ihr evtl. die Entführung bei wertender Betrachtung zugerechnet werden? Evtl. unter dem Gesichtspunkt der Zweckveranlassung. Dazu VG Braunschweig, aao, juris Rn. 22: Zweckveranlasser ist derjenige, der durch sein Verhalten andere gerade dazu veranlasst, die Gefahrenschwelle zu überschreiten. Dabei genügt es, dass bei objektiver Betrachtung der Gefahreneintritt durch Folgehandlungen anderer Personen dem typischen erfahrungsgemäßen Geschehensablauf entspricht. Nicht erforderlich ist, dass der Handelnde die Folgen seines Handelns gewollt hat. Es genügt hingegen nicht, dass der Betreffende durch ein zurechenbares Tun lediglich einen Kausalbeitrag zu dem schädigenden Ereignis gesetzt hat. Hinzu treten muss vielmehr ein besonderer Zurechnungsgrund. [ 1. Mögl.: Ablehnung der Rechtsfigur der Zweckveranlassung]

6 Prof. Dr. Jörg Ennuschat 237 Polizei- und Ordnungsrecht (SS 2018) 2. Mögl.: objektive Voraussetzungen einer Zweckveranlassung. Das Handeln des Hintermanns und die eigentliche Gefahrverursachung bilden bei objektiver Betrachtung eine natürliche Handlungseinheit. Es gibt einen engen objektiven Handlungs- und Wirkungszusammenhang, eine innere Einheit. Subsumtion: Es gibt zwar Entführungen, aber es gibt keine Anhaltspunkte, dass eine Reise nach Afghanistan zwangsläufig darin endet, entführt zu werden. Außerdem trifft E Vorkehrungen gegen eine Entführung. Dazu VG Braunschweig, aao, juris Rn. 22: Als Verursacher im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht wird derjenige beschrieben, dessen Verhalten die Gefahr unmittelbar herbeigeführt, also bei einer wertenden Zurechnung die polizeirechtliche Gefahrenschwelle überschritten hat. Personen, die entferntere, nur mittelbare Ursachen für den eingetretenen Erfolg gesetzt, also nur den Anlass für die unmittelbare Verursachung durch andere gegeben haben, sind in diesem Sinne keine Verursacher. Nach der gebotenen wertenden Betrachtungsweise kann allerdings auch ein als Zweckveranlasser auftretender Hintermann (mit) verantwortlich sein, wenn dessen Handlung zwar nicht die polizeirechtliche Gefahrenschwelle überschritten hat, aber mit der durch den Verursacher unmittelbar herbeigeführten Gefahr oder Störung eine natürliche Einheit bildet, die die Einbeziehung des Hintermanns in die Polizeipflicht rechtfertigt noch vermag die Kammer festzustellen, dass diese Tätigkeit bei wertender Betrachtung eine solche Nähe zu einer Entführung in sich birgt, dass diese Entführung quasi zwangsläufig eintritt und deshalb nunmehr der Klägerin zuzurechnen wäre.

7 Prof. Dr. Jörg Ennuschat 238 Polizei- und Ordnungsrecht (SS 2018) 3. Mögl.: subjektive Voraussetzungen einer Zweckveranlassung Manche verlangen zusätzlich/alternativ ein subjektives Element. Absicht wird von den meisten Stimmen in Lit. und Rspr. nicht verlangt. Es genügt bedingter Vorsatz (oder sicheres Wissen). Subsumtion: E hält eine Entführung zwar für möglich, findet sich damit aber gerade nicht ab, sondern trifft Vorkehrungen, eine Entführung zu verhindern. Also weder Absicht noch sicheres Wissen noch bedingter Vorsatz. 2. Ergebnis Die Tatbestandsvoraussetzungen der EGL liegen nicht vor. Anm.: Wären die TBV erfüllt, gäbe es auf Rechtsfolgenseite gebundene Verwaltung. Die Beschränkung ist rechtswidrig. Die Anfechtungsklage ist begründet.