Einführung in die Politikgeschichte des industriellen Zeitalters

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1 Einführung in die Politikgeschichte des industriellen Zeitalters A. Politische Grundbegriffe 9. Gewaltenteilung (Nohlen/Grotz, S. 185ff.) Ausgangsthese Gewaltenteilung gilt als unverzichtbarer Grundsatz freiheitlicher Gesellschaften und Staatsordnungen. Die Konstruktionsidee der Gewaltenteilung wurde als institutionelle Vorkehrung gegen Machtmissbrauch wirkungsmächtig. Ihr Kerngedanke ist die Begrenzung, Hemmung und Kontrolle staatlich-politischer Macht. Der Zweck besteht darin, eine übermäßige Ausdehnung und Konzentration der Staatsmacht und deren Missbrauch auf Kosten individueller und gesellschaftlicher Freiheit zu verhindern. 1

2 Es ist sinnvoll, den Begriff der Gewalten nach zwei Dimensionen zu differenzieren: nach der institutionellen Dimension (Träger/Organe der Gewalten) der funktionalen Dimension (Kompetenzbereiche der Gewalten) Es geht bei der Gewaltenteilung nicht um ein System starrer mechanischer Gewaltentrennung, etwa nach dem Prinzip, alle Staatsfunktionen und Kompetenzen starr jeweils nur einem bestimmten Organ zuzuordnen, sondern es geht um ein System der Funktionsaufteilung und Gewaltenverschränkung, also auch um die Aufteilung ein- und derselben Kompetenz auf mindestens zwei unabhängige, aber aufeinander bezogene und auf Kooperation angewiesene Gewalten, die sich wechselseitig kontrollieren und in Schranken halten im Sinne eines machtpolitischen Gleichgewichts der Gewalten. Es geht um Machtteilung, um Machtkonzentration und Machtmissbrauch vorzubeugen. Dies verbirgt sich hinter einem Zentralbegriff des klassisch angelsächsischen Verfassungsdenkens, den vielzitierten checks and balances. In verzerrter popularisierter Form taucht die Theorie der Gewaltenteilung bis heute als starres Modell einer strikten institutionellen Gewaltentrennung auf: nach der Maxime: Parlament gleich Legislative, Regierung gleich Exekutive, Gerichte gleich Judikative. Solche Modelle verdecken das Grundanliegen der Gewaltenverschränkung und Funktionsaufteilung, um Machtkonzentration und Machtmissbrauch vorzubeugen. 2

3 Es lassen sich mehrere Typen und Modelle der Gewaltenteilung unterscheiden: Horizontale Gewaltenteilung Vertikale Gewaltenteilung Sozial-pluralistische und kulturelle Gewaltenteilung Zeitliche Gewaltenteilung Zur horizontalen Gewaltenteilung Horizontale Gewaltenteilung meint die Parallel-Existenz gleichrangiger Gewalten, bei denen es kein Abhängigkeitsgefälle und kein Über- oder Unterordnungsverhältnis gibt. Dieses traditionelle Verständnis von horizontaler Gewaltenteilung unterscheidet zwischen Legislative (gesetzgebender Gewalt) Exekutive (vollziehender Gewalt) Judikative (rechtsprechender Gewalt). 3

4 Diese drei Gewalten können institutionell weiter aufgeteilt sein im Sinne der Gewaltenbeschränkung- und verschränkung. Weit verbreitet ist die Aufteilung der gesetzgebenden Gewalt auf mehrere Instanzen, auf zwei Vertretungskörperschaften im Sinne eines Zweikammersystems : z. B. Ober- und Unterhaus in England oder Staaten- und Volkshaus wie im Deutschen Kaiserreich mit Reichstag und Bundesrat, wobei die eine Kammer eher die Interessen breiter Bevölkerungsschichten repräsentiert, und die andere entweder einen Querschnitt der privilegierten Schichten und Stände versammelt und oder die Regionen eines Staaten repräsentiert. auf mehr als zwei Verfassungsorgane wie in den USA, in Preußen zwischen 1848 und 1918 oder in der Bundesrepublik Deutschland, wobei in den USA Parlament, Präsidialgewalt und Oberster Gerichtshof, in Preußen das Abgeordnetenhaus, das Herrenhaus und der König und in der heutigen Bundesrepublik Deutschland die beiden Parlamentskammern und das Bundesverfassungsgericht Träger der gesetzgebenden Gewalt sind. 4

5 Zur vertikalen Gewaltenteilung Vertikale Gewaltenteilung zielt auf das Verhältnis rangabgestufter Gewalten. Gewaltenteilung meint in diesem Fall, dass die minderrangigen Gewalten eine relative Selbständigkeit und Unabhängigkeit gegenüber den höherrangigen Gewalten beanspruchen können. Gemeint ist damit eine dezentrale Staatsorganisation, bei der die Staatszentrale Entscheidungsbefugnisse an dezentrale Entscheidungsträger abgibt. Man spricht auch von föderalistischer Gewaltenteilung oder von Föderalismus. Dem Prinzip der vertikalen Gewaltenteilung liegt als ordnungspolitisches Prinzip das sog. Subsidiaritätsprinzip zugrunde. Dieser Grundsatz meint, dass übergeordnete gesellschaftliche Einheiten nur solche Aufgaben übernehmen sollen, die von unteren Einheiten nicht wahrgenommen werden können. Dieses dezentral-förderalistische Denken erfuhr in Europa durch die Beschreibung der jungen US-amerikanischen Demokratie durch Alexis de Tocqueville (1839) starken Auftrieb. 5

6 Zur sozial-pluralistischen und kulturellen Gewaltenteilung Populäre Gewaltenteilungskonzepte beschränken sich zu sehr auf die Binnenorganisation der staatlichen Hoheitsgewalt und die Ausdifferenzierung ihrer Träger, begreifen aber zu wenig das Verhältnis von Staat und Gesellschaft ein, also die Frage nach der Reichweite staatlicher Macht im außerstaatlichen sozialen Leben. Auch das Gewicht außerstaatlicher Machtträger entscheidet darüber, wie sehr Gewaltenteilung als Freiheitssicherung im Sinne von Gewaltenbeschränkung und Gewaltenkontrolle wirksam werden kann. Auch in dieser Frage kommt das Subsidiaritätsprinzip zur Geltung, allerdings nicht auf untere staatliche Einheiten bezogen, sondern auf die Frage, welche gesellschaftlichen Aufgaben vorrangig der Staat und welche Aufgaben dezentral eine Vielzahl außerstaatlicher Instanzen wahrnehmen soll. Bei dieser Machtsphäre handelt es sich um ein pluralistisches System konkurrierender und sich ergänzender gesellschaftlicher Machtfaktoren wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Art, die von der Staatsmacht unabhängig sind und als wirtschaftliche, soziale oder kulturelle Organisationen ein machtvolles Gegengewicht gegenüber der Staatsgewalt darstellen: freie Wirtschaft (breitgefächerte konkurrierende Unternehmenswelt) unabhängige Kommunikationsmedien (Zeitungen, Rundfunk, Internet-Suchmaschinen etc.) Freizeitorganisationen (Sport- u. Musikvereine etc.) unabhängige weltanschauliche Deutungsmächte o Religionsgemeinschaften (Kirchen etc., Prinzip der Trennung von Kirche und Staat, staatliches Neutralitätsprinzip) o hochrangige Ausbildungsstätten (Universitäten etc.) o Forschungseinrichtungen o Privatschulwesen 6

7 Historische Ansätze der Gewaltenteilung Verfassungslehre des Aristoteles aus dem 4. Jahrhundert vor Chr.: Reine, ohne Gewaltenteilung auskommende Formen der Monarchie der Aristokratie der Politie Entartete Formen: aus der Monarchie entsteht die Tyrannis, aus der Aristokratie die Oligarchie, aus der Politie die Demokratie. Erst eine aus allen drei Einzelformen gemischte und auf die verschiedenen Gruppen der Gesellschaft aufgeteilte Verfassung, die Mischverfassung, zwingt die jeweils Mächtigen zur Mäßigung und Selbstbeherrschung. Man könnte sagen: Gewaltenaufteilung dämmt den Machttrieb ein, setzt ihm klare, notwendige Grenzen und beugt damit der ständig lauernden Gefahr des Machtmissbrauchs vor. 7

8 Gewaltenteilungslehre des französischen Rechtsgelehrten und Staatstheoretikers Charles Louis de Montesquieu Hauptwerk von 1748: Vom Geist der Gesetze (De L esprit des Lois) Nicht an abstrakten Staatsfunktionen wie der gesetzgebenden, vollziehenden und richterlichen Gewalt orientierte er sein Modell der Gewaltenteilung, vielmehr machte er zum Dreh- und Angelpunkt seiner Staatsrechtslehre die institutionelle Seite der Gewaltenteilung. Es ging ihm um Machtteilung zum Zwecke der Rechtsstaatlichkeit und Freiheitssicherung, d.h. um die Vermeidung von Machtkonzentration und Machtmissbrauch. Dabei orientierte sich an den konkreten politischen und sozialen Machtfaktoren seiner Zeit, namentlich an der Krone, am Adel und am Bürgertum. Diese drei sozialen Machtfaktoren sollten sich in drei Staatsfunktionen teilen: die gesetzgebende, die vollziehende und die rechtsprechende. Adel und Volk sollten sich in einem Zweikammersystem (einer Volks- und einer Adelskammer) zusammen mit dem Monarch die Gesetzgebung teilen, wobei dem Monarch das Vetorecht zufiel. Der Monarch sollte mit seinen Ministern die vollziehende Gewalt innehaben, wobei das Haushalts(Budget)recht der Parlamentskammern den König in seinen Exekutivfunktionen beschnitt. Die dritte, die richterliche Gewalt, sollte nicht einer personal fest etablierten Institution übertragen werden, sondern es sollten Volksgerichte per Losentscheid zusammentreten und ein Adelsgericht als Ausschuss der Adelskammer. Er glaubte im Rahmen seiner Balancetheorie die Gewalten verschränken und beschränken zu können. Sie sollten ausbalanciert sein im Sinne eines Machtgleichgewichts, damit Freiheit und Rechtsstaatlichkeit gesichert werden konnten. 8

9 Federalist Papers der US-amerikanischen Verfassungsväter von 1787/88: Einführung der vertikalen Gewaltenteilung: Eine stark dezentral orientierte bundesstaatliche Verfassungsordnung sollte der Gewalteneindämmung dienen und zentralistischer Gewaltenkonzentration vorbeugen. Man sah eine doppelte Gefahr: die Gefahr einer Diktatur einer kleinen Minderheit über die Mehrheit und umgekehrt eine rücksichtlose Majorisierung von Minderheiten, also - zugespitzt formuliert die Diktatur der Mehrheit über die Minderheit. Der französische Staatstheoretiker Alexis de Tocqueville sprach in seiner zweibändigen Analyse der amerikanischen Demokratie 1840 von der Gefahr einer Tyrannei der Mehrheit. Auch demokratische Mehrheiten bedürfen im Sinne der Gewaltenteilung klarer Grenzziehungen, Schranken und Kontrollen durch andere einhegende Gewalten als Gegengewichte, um der Missbrauchsgefahr zu wehren. Seinen Niederschlag fand diese Skepsis gegenüber dem freiheitsbedrohlichen Potential aller Herrschaft in der stark föderalistischen Komponente der Verfassung der USA mit einem zweigegliederten Parlament auf der zentralstaatlichen Ebene, das in Gestalt des Kongresses ein Zweikammersystem mit einer stark ausgebildeten föderalistischen Komponente beinhaltete. Der Senat als Staatenhaus sollte der Majorisierung der kleinen Staaten durch ie großen bevölkerungsreichen vorbeugen. 9

10 Das gesamte Verfassungssystem der USA ist auf dem checks and balances - Prinzip aufgebaut, auf der gegenseitigen Kontrolle mehrerer in sich verschränkter Machtorgane, die sich die Staatsfunktionen teilen. Gefahr droht der Gewaltenteilung in den letzten Jahrzehnten vor allem durch den Wandel und das Wachstum der Staatsaufgaben, was die Macht von Regierungen und Verwaltungen beträchtlich stärkt und die Kontroll- und Einflusschancen der Parlamente schwächt. Jüngere Ansätzen nehmen zur Sicherstellung der Gewaltenteilung und ausbalancierung auch die politische Willensbildung im vorstaatlichen Raum in den Blick. Damit öffnet sich der Blick für die Beteiligungschancen der Bevölkerung in der modernen Massendemokratie, in der neben den Massenmedien auch den Parteien und Interessenverbänden großes Gewicht zufällt. 10