Verwaltungsrechts-Zeitschrift für die Länder Berlin Brandenburg Sachsen Sachsen-Anhalt Thüringen

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1 LKV Landes Jahrgang, Rechtsprechung Seiten NJ und Kommunalverwaltung Verwaltungsrechts-Zeitschrift für die Länder Berlin Brandenburg Sachsen Sachsen-Anhalt Thüringen Herausgeber: Dr. Michael Benndorf, Präsident des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt, Magdeburg Prof. Dr. Michael Brenner, Universität Jena Prof. Dr. Bernd Dammert, Rechtsanwalt und Fachanwalt für Verwaltungsrecht, Leipzig Prof. Dr. Matthias Dombert, Rechtsanwalt und Fachanwalt für Verwaltungsrecht, Potsdam Dr. Claus Esser, Rechtsanwalt und Fachanwalt für Verwaltungsrecht, Erfurt Dr. Matthias Grünberg, Vizepräsident des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts, Bautzen Dr. Henry Hasenpflug, Präsident der Landesdirektion Dresden Jürgen Kipp, Präsident des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg Prof. Dr. Winfried Kluth, Universität Halle-Wittenberg Dr. Raimund Körner, Rechtsanwalt und Fachanwalt für Verwaltungsrecht, Berlin Thomas Leimbach, Präsident des Landesverwaltungsamtes Sachsen-Anhalt, Halle Joachim Lindner, Vizepräsident des Thüringer Oberverwaltungsgerichts, Weimar Dr. Michael Moeskes, Rechtsanwalt und Fachanwalt für Verwaltungsrecht, Magdeburg, Präsident der Rechtsanwaltskammer Sachsen-Anhalt Prof. Dr. Dr. h.c. Franz-Joseph Peine, Europa-Universität Viadrina, Frankfurt (Oder) Prof. Dr. Jochen Rozek, Universität Leipzig Prof. Dr. Helge Sodan, Freie Universität Berlin Dr. Joachim Vetter, Senatsdirigent, Senatsverwaltung für Justiz, Berlin Länderreferenten: Berlin: Dr. Ulrich Marenbach, Richter am Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg Brandenburg: Ruben Langer, Richter am Verwaltungsgericht, Potsdam Sachsen: Prof. Dr. Wolf-Uwe Sponer, Fachhochschule der Sächsischen Verwaltung Meißen Sachsen-Anhalt: Lars Bechler, Richter am Verwaltungsgericht, Halle Thüringen: Dr. Hans-Jürgen Kulke, Universität Jena Schriftleitung: Dr. Klaus Herrmann, Rechtsanwalt und Fachanwalt für Verwaltungsrecht, Potsdam (Hauptschriftleiter) Ruben Langer, Richter am Verwaltungsgericht, Potsdam Dr. Ulrich Marenbach, Richter am Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg Die Versammlungsfreiheit in der Verfassung des Landes Brandenburg Professor Dr. Guido Kirchhoff, Oranienburg* I. Einleitung Die Bundesländer haben begonnen, das Versammlungsgesetz des Bundes (im Folgenden: VersG) durch eigene Regelungen zu ersetzen. Man darf gespannt sein, wie der Brandenburgische Gesetzgeber dabei mit den Vorgaben des Art. 23 Bbg Verf umgehen wird, der die Versammlungsfreiheit über den Schutz durch Art. 8 GG hinaus erweitert und auch sonst einige Besonderheiten enthält. II. Ablösung des Versammlungsgesetzes des Bundes Mit der im Sept in Kraft getretenen Föderalismusreform ist die zuvor in Art. 74 I Nr. 3 GG für den Bund geregelte Gesetzgebungszuständigkeit für das Versammlungsrecht entfallen. Seitdem sind daher allein die Bundesländer befugt, Versammlungsgesetze zu erlassen (Art. 70 I GG). Dennoch wird das VersG weiterhin in den meisten Bundesländern als gesetzliche Grundlage für Eingriffe in die Versammlungsfreiheit herangezogen. Dies liegt daran, dass das VersG mit der Föderalismusreform nicht etwa mangels Gesetzgebungszuständigkeit formell verfassungswidrig geworden ist und damit keine rechtliche Grundlage für Eingriffe in die Versammlungsfreiheit sein könnte. Vielmehr gilt das VersG gem. Art. 125a I GG zeitlich unbefristet 1 in jedem Bundesland so lange als Bundesrecht fort, bis es durch Landesrecht ersetzt wird. Seitdem Bayern im Juli 2008 als erstes Bundesland ein eigenes Versammlungsgesetz verabschiedet hat 2, ist dies damit einer der gar nicht so häufigen Fälle, in denen ein Bundesgesetz nicht bundesweit gilt. Auch Brandenburg wird sich wie alle anderen Länder früher oder später ein eigenes Versammlungsgesetz geben. Die neuen Versammlungsgesetze der Länder werden sich zwar am VersG orientieren, sich aber auch in wesentlichen Punkten von dieser Vorlage unterscheiden. Die Länder werden zunächst hoffentlich die Gelegenheit nutzen und problematische Vorschriften verfassungskonform neu formulieren. Das gilt insbesondere für die in 14 VersG enthaltene Anmeldepflicht. Das neue Versammlungsrecht der Länder wird sich aber auch deshalb von den bisherigen Regelungen unterscheiden, weil die Landesparlamente nunmehr neben den Anforderungen des Art. 8 GG auch die der jeweiligen Landesverfassung beachten müssen. * Der Autor ist Professor für Staats-, Verfassungs- und Europarecht an der Fachhochschule der Polizei des Landes Brandenburg in Oranienburg sowie Lehrbeauftragter an der Technischen Fachhochschule Wildau. 1 Haratsch, in: Sodan, GG, 2009, Art. 125a Rn BayVersG vom , GVBl S LKV 5/

2 Aufsätze Kirchhoff - Die Versammlungsfreiheit in der Verfassung des Landes Brandenburg III. Der Schutzbereich des Art. 23 BbgVerf In Brandenburg ist die Versammlungsfreiheit in Art. 23 Bbg Verf geregelt. Zwar wird behauptet, dass die Formulierungen des Art. 23 BbgVerf dem Art. 8 GG und der Rechtsprechung des BVerfG entsprächen 3. Schon der Wortlaut dieses Grundrechts der mit dem Wortlaut des Art. 123 der Weimarer Reichsverfassung (WRV) weitgehend übereinstimmt zeigt jedoch, dass der geschützte Umfang der Versammlungsfreiheit mit dem des Art. 8 GG nicht völlig identisch ist. Art. 23 BbgVerf lautet: (1) Alle Menschen haben das Recht, sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und unbewaffnet zu versammeln. (2) Versammlungen und Demonstrationen unter freiem Himmel können anmeldepflichtig gemacht und bei unmittelbarer Gefahr für die öffentliche Sicherheit unter strikter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit eingeschränkt, aufgelöst oder verboten werden. Entscheidungen des Landesverfassungsgerichts, die Aufschluss über Schutzbereich und Beschränkungsmöglichkeiten des Art. 23 BbgVerf geben könnten, gibt es bisher nicht. Dies wird sich ändern, sobald das Parlament in Potsdam ein eigenes Versammlungsgesetz verabschiedet hat. 1. Menschenrecht statt Bürgerrecht Der auffälligste Unterschied zwischen der bundes- und der landesverfassungsrechtlichen Versammlungsfreiheit besteht darin, dass diese in Brandenburg als Jedermann-Grundrecht ausgestaltet ist. Auch über die Versammlungsfreiheit hinaus sind der BbgVerf Differenzierungen zwischen Deutschen und Ausländern fremd. Es fehlen nicht nur Grundrechte, die allein Deutschen vorbehalten sind. Anders als Art. 3 III GG 4 verbietet Art. 12 II BbgVerf dem Gesetzgeber sogar generell, Personen wegen ihrer Nationalität zu bevorzugen oder zu benachteiligen. Damit ist es dem Landesgesetzgeber verwehrt, in einem brandenburgischen Versammlungsgesetz unterschiedliche Anforderungen für Deutsche und Ausländer aufzustellen. Unzulässig wäre es insbesondere, für Versammlungen von Ausländern eine behördliche Genehmigung vorzusehen. Allerdings ändert sich insoweit nichts an der bestehenden Rechtslage. Zwar hätte der Bundesgesetzgeber im VersG durchaus zwischen Versammlungen von Deutschen und Ausländern differenzieren dürfen. Er hat dies aber aus guten Gründen nicht getan und das VersG zu einem Jedermann-Gesetz gemacht (siehe insbesondere 1 VersG). Dies war verfassungsrechtlich unbedenklich, da die Bürger durch das VersG mehr Rechte erhielten, als Art. 8 GG zwingend vorschreibt. Auf den ersten Blick könnte man meinen, dass die Versammlungsfreiheit in Brandenburg nicht für juristische Personen des Privatrechts gilt, da Art. 23 I BbgVerf ausdrücklich auf Menschen abstellt. Hier gilt aber nichts anderes als bei Art. 8 GG. Denn nach Art. 5 III BbgVerf gelten die Grundrechte auch für inländische juristische Personen, soweit sie 194 ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind. Juristische Personen können sich zwar nicht i.s.v. Art. 23 I BbgVerf versammeln, da dies die physische Anwesenheit natürlicher Personen voraussetzt. Sie können aber Veranstalter von Versammlungen sein. Das Grundrecht ist daher insoweit seinem Wesen nach auf juristische Personen des Zivilrechts anwendbar Begriff der Versammlung Wie Art. 8 I GG gewährt Art. 23 I BbgVerf das Recht, sich zu versammeln. Das deutet darauf hin, dass der Versammlungsbegriff des bundes- und landesverfassungsrechtlichen Grundrechts identisch ist. a) Örtliche Zusammenkunft einer Personenmehrheit. Auch das brandenburgische Grundrecht setzt zunächst eine örtliche Zusammenkunft einer Personenmehrheit voraus 6. Hierfür genügen bereits zwei Personen, denn der Schutzzweck des Art. 23 BbgVerf ist die gemeinsame Willensbildung und Willenskundgabe mit anderen 7. Die Frage, wie viele Teilnehmer eine Veranstaltung haben muss, um eine Versammlung zu sein, wird allerdings nicht einheitlich dahingehend beantwortet, dass schon zwei Personen genügen. Teilweise werden als Mindestzahl drei oder gar sieben Personen gefordert 8. Das BVerfG musste hierzu bisher noch nicht Stellung nehmen. Daher sollte der Landesgesetzgeber erwägen, im Versammlungsgesetz festzulegen, dass eine Versammlung bereits ab einer Teilnehmerzahl von zwei Personen vorliegt 9, soweit auch die weiteren Voraussetzungen einer Versammlung erfüllt sind. Sollte das Landesverfassungsgericht später eine Versammlung nur bei einer größeren Personenzahl annehmen, wäre das Landesversammlungsgesetz deshalb nicht verfassungswidrig. Denn die Bürger erhielten dadurch schon eher den Schutz der Versammlungsfreiheit und damit mehr Rechte, als Art. 23 BbgVerf zwingend vorsieht. Das Land hätte im Gegenzug den Vorteil, dass sie wegen der Anmeldepflicht auch von diesen kleinen Versammlungen erfährt und die Gefahrenlage analysieren kann. Denn oft macht es gar keinen Unterschied, ob sich nur zwei oder mehr als zwei Personen zusammenfinden. In beiden Fällen kann es beispielsweise zu gewalttätigen Reaktionen Dritter kommen, 3 So z.b. von Brünneck, in: von Brünneck/Peine, Staats- und Verwaltungsrecht für Brandenburg, 2004, S. 23 (40); von Brünneck/Epting, in: Simon/Franke/Sachs, Handbuch der Verfassung des Landes Brandenburg, 1994, S. 339 (347). 4 Pieroth/Schlink, Grundrechte, 2006, Rn So auch Lieber/Iwers/Ernst, Verfassung des Landes Brandenburg, 2003, Art. 23 Anm. 2. Zu Art. 8 GG Ipsen, Staatsrecht II, 2007, Rn. 527; Höfling, in: Sachs, GG, 2007, Art. 8 Rn. 47; Kniesel/Poscher, in: Lisken/ Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 2007, J Rn. 80; Brenneisen/ Wilksen, Versammlungsrecht, 2006, S So zu Art. 8 GG Sodan, in: Sodan (o.fußn. 1), Art. 8 Rn So zu Art. 8 GG auch Höfling (o.fußn. 5), Art. 8 Rn. 9; Manssen, Staatsrecht II, 2007, Rn. 451; Sodan, in: Sodan (o.fußn. 1), Art. 8 Rn. 2; Pieroth/ Schlink (o.fußn. 4), Rn. 695; Kniesel/Poscher (o.fußn. 5), J Rn. 46; Frenz, JA 2007, Vgl. Pieroth/Schlink (o.fußn. 4), Rn Vgl. Art. 2 I BayVersG: Eine Versammlung ist eine Zusammenkunft von mindestens zwei Personen. LKV 5/2009

3 Die Versammlungsfreiheit in der Verfassung des Landes Brandenburg - Kirchhoff Aufsätze auf die die Polizei durch die Anmeldung im Interesse des Schutzes der Personen, die sich zusammengefunden haben, vorbereitet sein sollte. Abzuraten ist allerdings davon, im Landesversammlungsgesetz eine höhere Teilnehmerzahl festzulegen. Schließt sich das Landesverfassungsgericht oder das BVerfG der Auffassung an, dass eine Versammlung schon ab zwei Teilnehmern bestehen kann, wäre das Landesgesetz verfassungswidrig und damit zu korrigieren. b) Gemeinsamer Zweck. Eine Versammlung i.s.d. Art. 23 BbgVerf liegt aber nicht schon bei bloßen Ansammlungen von Personen vor, die sich beispielsweise alltäglich vor Supermarktkassen, im Fußballstadion oder im Theatersaal bilden. Um eine Versammlung handelt es sich nur dann, wenn die Teilnehmer nicht nur einen gleichzeitigen Zweck, sondern einen gemeinsamen verfolgen. Sie müssen eine innere Verbindung haben, diesen Zweck gerade durch das gemeinsame Vorgehen erreichen zu wollen 10. c) Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung. Fraglich ist aber, ob für eine Versammlung i.s.d. Art. 23 BbgVerf ein beliebiger gemeinsamer Zweck ausreicht 11. Diese nach wie vor umstrittene Frage hat das BVerfG ausgehend vom Zweck der Versammlungsfreiheit dahingehend entschieden, dass es sich nur dann um eine Versammlung i.s.d. Art. 8 GG handelt, wenn der gemeinsame Zweck auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtet ist 12. Das Landesverfassungsgericht ist nicht gezwungen, Art. 23 BbgVerf ebenso auszulegen, so lange die eigene Auslegung nicht hinter der Versammlungsfreiheit des Grundgesetzes zurückbleibt, sondern den Bürgern mehr Rechte gibt als die Bundesverfassung. Zulässig wäre es daher, bei einer Versammlung i.s.d. Art. 23 I BbgVerf jeden gemeinsamen Zweck genügen zu lassen. Eine solche über den engen Versammlungsbegriff des BVerfG hinausgehende Auslegung auf Landesebene ließe sich damit begründen, dass die BbgVerf als modernere Verfassung den Bürgern auch an anderen Stellen ausdrücklich mehr Rechte zuweist als das Grundgesetz, wie man beispielsweise schon daran erkennt, dass sie keine Deutschen-, sondern nur Jedermann-Grundrechte kennt und Rechte gewährleistet, die die Bundesverfassung nicht einmal über die allgemeine Handlungsfreiheit schützt (siehe Art. 21 IV Bbg Verf: Recht auf Akteneinsicht). Allerdings fehlt dem Art. 23 BbgVerf selbst ein Hinweis darauf, dass der Verfassungsgeber von einem anderen Versammlungsbegriff ausging als das Grundgesetz oder das BVerfG. Im Gegenteil: Die Versammlungsfreiheit steht unter der Abschnitts-Überschrift Politische Gestaltungsrechte, um ihre Bedeutung für den demokratischen Willensbildungsprozess hervorzuheben 13. Damit wird deutlich, dass die Versammlungsfreiheit jedenfalls in Brandenburg gerade den Zweck erfüllen soll, zur Erörterung öffentlicher Angelegenheiten beizutragen 14. Der brandenburgische Versammlungsbegriff ist daher ebenso auszulegen wie der grundgesetzliche Begriff durch das BVerfG. d) Demonstration Versammlung? In der Formulierung des Art. 23 II BbgVerf gibt es einen weiteren Unterschied gegenüber der grundgesetzlichen Versammlungsfreiheit. Danach können Versammlungen und Demonstrationen anmeldepflichtig gemacht werden, während in Art. 8 II GG nur von Versammlungen die Rede ist. Auch Versammlungen mit Demonstrationscharakter unterfallen jedoch dem Schutzbereich der Versammlungsfreiheit 15 und hätten daher in Art. 23 II BbgVerf nicht gesondert erwähnt werden müssen. Demonstrationen sind gerade der wichtigste Fall, in dem sich die Versammlungsfreiheit bewähren muss. Daher wird die Versammlungsfreiheit heute bereits gelegentlich als Demonstrationsrecht bezeichnet 16. Die BbgVerf ist an vielen Stellen bewusst so formuliert, dass auch juristisch weniger erfahrene Bürger verstehen, um was es geht. Über diese an den Bürger gerichtete Klarstellung, dass die Versammlungsfreiheit auch Demonstrationen erfasst, dürfte die Erwähnung der Demonstrationen nicht hinausgehen. Art. 23 II BbgVerf ist daher nicht so zu verstehen, dass Demonstrationen in Brandenburg keine Versammlungen sind. Vielmehr handelt es sich bei Demonstrationen wegen der damit verbundenen Ortswechsel um Versammlungen, die häufiger mit Gefahren für die öffentliche Sicherheit verbunden sind. Gerade deshalb dürfen insbesondere die Demonstrationen unter den dort genannten Voraussetzungen beschränkt werden. 3. Friedlich und unbewaffnet Art. 23 I BbgVerf schützt wortgleich mit Art. 123 I WRV nur Versammlungen, die friedlich und unbewaffnet stattfinden. In Art. 8 I GG heißt es dagegen ohne Waffen statt unbewaffnet. Damit ist aber kein inhaltlicher Unterschied verbunden. Die brandenburgische Formulierung ist daher ebenso auszulegen wie die des Grundgesetzes So zu Art. 8 GG z.b. Sodan, in: Sodan (o.fußn. 1), Art. 8 Rn. 3; Gusy, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, 2005, Art. 8 Rn So zu Art. 8 GG z.b. Höfling (o.fußn. 5), Art. 8 Rn. 11 ff.; Pieroth/Schlink (o.fußn. 4), Rn. 692 ff.; Ipsen (o.fußn. 5), Rn 529a; Gusy (o.fußn. 10), Art. 8 Rn. 17 f.; Dietlein, Die Grundrechte in den Verfassungen der neuen Bundesländer, 1993, S BVerfGE 104, 92 (104); 111, 147 (154); so auch BVerwG, NVwZ 2007, 1434; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 2007, Art. 8 Rn. 3; Bergmann, in: Hömig, GG, 2007, Art. 8 Rn. 4; Meßmann, JuS 2007, 524 (525). 13 Von Brünneck, in: von Brünneck/Peine (o.fußn. 3), S. 23 (40); von Brünneck/Epting (o.fußn. 3), S. 339 (347); Lieber/Iwers/Ernst (o.fußn. 5), Art. 23 Anm. 1; Sachs, LKV 1993, 241 (243). 14 Krit. hierzu Lieber/Iwers/Ernst (o.fußn. 5), Art. 23 Anm. 1; Dietlein (o Fußn. 11), S. 98 f.; Höfling (o.fußn. 5), Art. 8 Rn. 5 ff. 15 Vgl. BVerfGE 69, 315 (343); Gusy (o.fußn. 10), Art. 8 Rn. 18; Kniesel/ Poscher (o.fußn. 5), J Rn. 40; Jarass (o.fußn. 12), Art. 8 Rn. 4; Manssen (o.fußn. 7), Rn. 451; Höfling (o.fußn. 5), Art. 8 Rn. 18; Lieber/Iwers/Ernst (o.fußn. 5), Art. 23 Anm Mann, in: Tettinger/Erbguth/Mann, Besonderes Verwaltungsrecht, 2007, Rn. 742; Pieroth/Schlink (o.fußn. 4), Rn. 688; da Demonstrationen aber nur ein Unterfall der Versammlungen sind, zu Recht krit. Ipsen (o.fußn. 5), Rn Siehe dazu z.b. Jarass (o.fußn. 12), Art. 8 Rn. 7 ff.; Sodan, in: Sodan (o Fußn. 1), Art. 8 Rn. 5 f. LKV 5/

4 Aufsätze Kirchhoff - Die Versammlungsfreiheit in der Verfassung des Landes Brandenburg Eine Versammlung fiele damit beispielsweise schon aus dem Schutzbereich des Art. 23 BbgVerf heraus 18, wenn sie einen gewalttätigen oder aufrührerischen Verlauf nimmt oder erwarten lässt 19. Das Verhalten Einzelner genügt hierfür so lange nicht, wie dieses nicht von den übrigen Teilnehmern der Versammlung gebilligt wird Umfassende Selbstbestimmung Handelt es sich um eine solche friedliche Versammlung, dann schützt Art. 23 I BbgVerf ebenso wie Art. 8 I GG alle Verhaltensweisen, die mit der Versammlung in unmittelbarem sachlichem Zusammenhang stehen 21, insbesondere die Wahl von Ort, Zeitpunkt, Gestaltung und Thema der Versammlung 22. IV. Eingriffe in die Versammlungsfreiheit Die Frage, wann ein Eingriff in die Versammlungsfreiheit vorliegt, ist nach allgemeinen Regeln zu beurteilen. Hier gibt es im Vergleich zu Art. 8 GG keine Besonderheiten. V. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung von Eingriffen 1. Qualifizierter Gesetzesvorbehalt Art. 23 II BbgVerf enthält einen qualifizierten Gesetzesvorbehalt 23. Danach sind Beschränkungen nur insoweit zulässig, als sie sich gegen Versammlungen unter freiem Himmel richten. Denn diese weisen wegen des Kontakts zu Dritten (z.b. Teilnehmer am Straßenverkehr oder Gegendemonstranten) ein höheres Gefahrenpotential auf als Versammlungen in geschlossenen Räumen 24. Zudem besteht ein höherer Regelungsbedarf, um die realen Voraussetzungen für die Ausübung des Versammlungsrechts zu schaffen 25. So ist beispielsweise der Verkehr auf Straßen, die ein Demonstrationszug nutzen möchte, im Interesse sowohl der Versammlungs- als auch der Verkehrsteilnehmer während der Versammlung umzuleiten. Daher kommt es bei Versammlungen unter freiem Himmel nur auf die räumliche Umschlossenheit zu den Seiten hin an und nicht darauf, ob die Versammlung unter einem Dach stattfindet 26. Denn nur diese räumliche Umschließung verhindert den Kontakt zu Dritten. Möchte der Gesetzgeber wie im noch bestehenden VersG in das neue Landesversammlungsgesetz auch beschränkende Regelungen für andere Versammlungen aufnehmen, so ist dies nur zulässig, wenn dies zum Schutz von Grundrechten Dritter oder anderer mit Verfassungsrang ausgestatteter Rechtswerte erforderlich ist. 2. Anmeldepflicht Die in Art. 23 II BbgVerf enthaltene Schranke erlaubt anders als Art. 8 II GG, aber ebenso wie zuvor Art. 123 II WRV ausdrücklich, Versammlungen unter freiem Himmel anmeldepflichtig zu machen. Damit ist auf Ebene der Landesverfassung die Frage, ob eine Anmeldepflicht angesichts des klaren Wortlauts in Art. 23 I BbgVerf ( ohne Anmeldung oder Erlaubnis ) überhaupt verfassungskonform ist 27, eindeutig zu 196 beantworten: Anders als das Grundgesetz lässt die BbgVerf dies eindeutig zu. Für Versammlungen unter freiem Himmel darf ein brandenburgisches Versammlungsgesetz daher eine verhältnismäßige Anmeldepflicht vorsehen. Die bisherige Frist von 48 Stunden vor Bekanntgabe der Versammlung ist dabei ebenso verhältnismäßig wie eine Frist von Stunden. Längere Fristen 29 sind dagegen allenfalls für Großveranstaltungen oder überörtliche Versammlungen verhältnismäßig, hat sich doch gezeigt, dass die bisherige Frist von 48 Stunden im Regelfall geeignet war, Vorsorge für die Gefahrenabwehr zu treffen. Theoretisch könnte der Gesetzgeber die Anmeldepflicht auch von der voraussichtlichen Größe der Versammlung abhängig machen (z.b. bis 100 Teilnehmer: 24 Stunden; bis Teilnehmer: 48 Stunden; bis Teilnehmer: 72 Stunden; über Teilnehmer: 96 Stunden). Die Größe einer Versammlung ist aber oft nur schwer vorhersehbar. Daher wäre dieses Vorgehen zu streitträchtig und damit nicht empfehlenswert. Wichtig ist, dass die Anmeldepflicht nicht dazu führen darf, dass bestimmte Versammlungen gar nicht mehr stattfinden können. Daher sind Spontanversammlungen, die sich aus aktuellem Anlass augenblicklich bilden 30, ausdrücklich von der Anmeldepflicht auszunehmen. Bei Eilversammlungen, die zwar eine Anmeldung zulassen, nicht aber innerhalb der versammlungsgesetzlichen Frist 31, kann eine Anmeldepflicht bestehen bleiben. Hier darf allerdings die Einhaltung der Frist nicht zwingend angeordnet werden, da Eilversammlungen sonst unmöglich würden. Auch darüber hinaus ist zu beachten, dass eine Verletzung der Anmeldepflicht nicht schematisch zum Verbot oder zur Auflösung einer Versammlung berechtigen darf 32. Auch hier bietet es sich daher an, den mangelhaft formulierten 15 III VersG im landesrechtlichen Versammlungsgesetz zu verbessern oder auf eine solche Vorschrift wie in Bayern gleich ganz zu verzichten. Denn wenn die Versammlung eine Gefahr 18 Lieber/Iwers/Ernst (o.fußn. 5), Art. 23 Anm. 2. Zu Art. 8 GG z.b. BVerfGE 69, 315 (360); Ipsen (o.fußn. 5), Rn. 534; Kniesel/Poscher (o.fußn. 5), J Rn BVerfGE 69, 315 (361); Sodan, in: Sodan (o.fußn. 1), Art. 8 Rn BVerfG, NJW 2007, 2167 (2170); BVerfGE 69, 315 (361); Sodan, in: Sodan (o.fußn. 1), Art. 8 Rn Sodan, in: Sodan (o.fußn. 1), Art. 8 Rn Vgl. BVerfG, NJW 2007, 2167 (2169); BVerfGE 87, 399 (406); 69, 315 (343); BVerwG, NVwZ 2007, 1431 (1432). 23 So auch Scheffczyk/Wolff, LKV 2007, 481 (483). 24 So zu Art. 8 GG Sodan, in: Sodan (o.fußn. 1), Art. 8 Rn. 10; Höfling (o. Fußn. 5), Art. 8 Rn. 55; Bergmann (o.fußn. 12), Art. 8 Rn BVerfGE 87, 399 (406); 69, 315 (348). 26 So zu Art. 8 GG Höfling (o.fußn. 5), Art. 8 Rn. 55; Manssen (o.fußn. 7), Rn. 458; Sodan, in: Sodan (o.fußn. 1), Art. 8 Rn. 10; Bergmann (o. Fußn. 12), Art. 8 Rn. 13; Gusy, Polizeirecht, 2006, Rn. 417; Brenneisen/ Wilksen (o.fußn. 5), S Zu Art. 8 GG verneinend Höfling (o.fußn. 5), Art. 8 Rn. 58; Jarass (o Fußn. 12), Art. 8 Rn So der Regelfall in Bayern, siehe Art. 13 I BayVersG. 29 In Bayern sind überörtliche Versammlungen 96 Stunden vor ihrer Bekanntgabe anzuzeigen, siehe Art. 13 I BayVersG. 30 BVerfGE 69, 315 (350); Sodan, in: Sodan (o.fußn. 1), Art. 8 Rn Sodan, in: Sodan (o.fußn. 1), Art. 8 Rn BVerfGE 69, 315 (350); Gusy (o.fußn. 10), Art. 8 Rn. 69. LKV 5/2009

5 Die Versammlungsfreiheit in der Verfassung des Landes Brandenburg - Kirchhoff Aufsätze für die öffentliche Sicherheit verursacht, die von der Polizei nur mangels Vorbereitung nicht abgewehrt werden kann, dann genügt für die erforderlichen Beschränkungen des Versammlungsrechts eine allgemeine Regelung zum Schutze der öffentlichen Sicherheit. Zulasten der Versammlungsteilnehmer entfallen dabei mildere Mittel, die nur nach Vorbereitungen verfügbar sind, wenn die Polizei mangels Anmeldung von der Versammlung nichts wissen und diese Vorbereitungen daher nicht treffen konnte. 3. Unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit Während Art. 8 II GG lediglich ausführt, dass die Versammlungsfreiheit für Versammlungen unter freiem Himmel durch oder aufgrund eines Gesetzes beschränkt werden darf, wird Art. 23 II BbgVerf konkreter: Danach können solche Versammlungen nur bei unmittelbarer Gefahr für die öffentliche Sicherheit eingeschränkt, aufgelöst oder verboten werden. Der brandenburgische Wortlaut ist damit gegenüber der grundgesetzlichen Versammlungsfreiheit teilweise klarer, teilweise aber auch unklarer. Unklarer ist er insoweit, als die Grundrechtsbeschränkung in Brandenburg so formuliert ist, als könnte die Exekutive eine Versammlung direkt auf Grundlage des Art. 23 II BbgVerf einschränken. Das ist aber nicht so. Wie bei jedem anderen Grundrecht ist es wegen des Gewaltenteilungsgrundsatzes Sache des Gesetzgebers, darüber zu entscheiden, ob er den Behörden per Gesetz Eingriffe in die Grundrechte der Bürger ermöglichen möchte oder nicht. Dies ergibt sich auch aus Art. 5 II BbgVerf, der verdeutlicht, dass Grundrechte nur durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes eingeschränkt werden können. Klarer ist Art. 23 II BbgVerf gegenüber der grundgesetzlichen Versammlungsfreiheit aber insoweit, als dort deutlich gemacht wird, dass Versammlungen nur bei einer unmittelbaren Gefahr für die öffentliche Sicherheit eingeschränkt werden dürfen. Zwar wird wohl zu Recht darauf verwiesen, dass der Verfassungsgeber aufgrund der Rechtsprechung des BVerfG an die unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit angeknüpft hat 33. Tatsächlich ist diese Formulierung aber viel älter: Sie findet sich wörtlich schon in Art. 123 II WRV. Es bietet sich an, diese Voraussetzung wortgetreu in ein neues Versammlungsgesetz zu übernehmen. Wann eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit gegeben ist, ist nach den aus dem Polizei- und Ordnungsrecht bekannten Grundsätzen zu bestimmen 34. Dass das Versammlungsrecht nur bei unmittelbarer Gefahr für die öffentliche Sicherheit beschränkt werden darf, schließt nicht generell aus, durch Gesetz befriedete Bezirke insbesondere um das Landtagsgebäude in Potsdam einzurichten. Denn in einer freiheitlichen demokratischen Verfassungsordnung ist nicht nur die Tätigkeit, sondern bereits das ungestörte Zusammentreten von Verfassungsorganen ein besonders hohes Schutzgut 35. Allerdings muss ein solches Gesetz der Sache nach an eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit anknüpfen und Versammlungen zulassen, bei denen eine Gefahr für ein ungestörtes Zusammentreten der Verfassungsorgane unwahrscheinlich ist. Das ist insbesondere an sitzungsfreien Tagen oder dann der Fall, wenn keine erheblichen Störungen durch die Versammlungsteilnehmer zu erwarten sind. 4. Gefahr für die öffentliche Ordnung Indem die BbgVerf nur bei einer unmittelbaren Gefahr für die öffentliche Sicherheit eine Einschränkung der Versammlungsfreiheit zulässt, scheidet eine Beschränkung zum Schutze der öffentlichen Ordnung in Brandenburg aus 36. Anders als 15 I VersG wird ein brandenburgisches Versammlungsgesetz damit eine Beschränkung der Versammlungsfreiheit zum Schutze der öffentlichen Ordnung nicht vorsehen können. Die BbgVerf ist in einer Zeit entstanden, als die Landesgesetzgeber das Schutzgut der öffentlichen Ordnung wegen seiner problematischen Unbestimmtheit zunehmend aus dem Polizei- und Ordnungsrecht herausgenommen haben. Schon bisher konnte eine bloße Gefährdung der öffentlichen Ordnung auch auf Bundesebene ein Versammlungsverbot in der Regel 37 nicht rechtfertigen 38. Auf der Grundlage des VersG waren zum Schutz der öffentlichen Ordnung aber Auflagen möglich 39, die in den zurückliegenden Jahren gar nicht selten waren 40. Möglich waren insbesondere Auflagen gegen rechtsextreme Versammlungen, die an einem Tag stattfinden sollten, dem ein in der Gesellschaft eindeutiger Sinngehalt mit gewichtiger Symbolkraft zukommt (z.b. Holocaust-Gedenktag), der bei Durchführung des Aufzuges an diesem Tag in einer Weise angegriffen wird, dass dadurch zugleich grundlegende ethische Anschauungen in erheblicher Weise verletzt werden 41. Zudem kamen zum Schutz der öffentlichen Ordnung beispielsweise Auflagen in Betracht, die ein aggressives und provokatives, die Bürger einschüchterndes Verhalten der Teilnehmer der Versammlung verhindern sollten, durch das ein Klima der Gewaltdemonstration und potentieller Gewaltbereitschaft erzeugt wird So Lieber/Iwers/Ernst (o.fußn. 5), Art. 23 Anm Vgl. BVerfGE 69, 315 (352). 35 Mann (o.fußn. 16), Rn. 756; siehe aber auch Höfling (o.fußn. 5), Art. 8 Rn Daher ist auch die Verfassungsmäßigkeit des Art. 15 I BayVersG zweifelhaft, da die in Art. 113 BayVerf garantierte Versammlungsfreiheit gem. Art. 98 S. 2 BayVerf nur zum Schutz der öffentlichen Sicherheit, Sittlichkeit, Gesundheit und Wohlfahrt zulässig ist. Allerdings lässt Art. 48 I BayVerf gewisse Einschränkungen zum Schutz der öffentlichen Ordnung zu. 37 In Ausnahmefällen sollen auf Grundlage des 15 I VersG nach wie vor zum Schutz der öffentlichen Ordnung auch Verbote in Betracht kommen; vgl. BVerfGE 111, 147 (157). 38 BVerfG, NJW 2007, 2167 (2169); NJW 2001, 1409 (1410); BVerfGE 69, 315 (353); Gusy (o.fußn. 10), Art. 8 Rn. 80; Frenz, JA 2007, 334 (335); Brenneisen/Wilksen (o.fußn. 5), S BVerfG, NJW 2001, 1409 (1410); Gusy (o.fußn. 10), Art. 8 Rn. 80; Frenz, JA 2007, 334 (335). 40 Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, 2007, 20 Rn So z.b. BVerfG, NJW 2001, 1409 (1410); BVerfGE 111, 147 (156 f.). 42 BVerfGE 111, 147 (156 f.). LKV 5/

6 Aufsätze Koreng - Rechtsfragen der Videoüberwachung in öffentlichen Gebäuden Hier werden versammlungsbeschränkende Maßnahmen in Brandenburg daher schwieriger werden als zuvor, da Art. 23 II BbgVerf nicht nur Verbote, sondern ganz allgemein Einschränkungen zum Schutze der öffentlichen Ordnung nicht mehr erlaubt. Der Gesetzgeber wird in diesem Zusammenhang auch bei Einschränkungen, die direkt in das Versammlungsgesetz aufgenommen werden könnten, darauf achten müssen, dass diese nicht lediglich eine Umschreibung der öffentlichen Ordnung darstellen und damit verfassungswidrig wären. So wird der Gesetzgeber beispielsweise eine dem 15 II VersG i.v.m. 1 des brandenburgischen Gesetzes zu 15 II 1 Nr. 1 VersG entsprechende Regelung erlassen dürfen, da diese dem Schutz der Würde der noch lebenden und verstorbenen Opfer dient 43. Verfassungswidrig wären dagegen allgemeine Beschränkungen mit dem Ziel, Versammlungen an besonders symbolträchtigen Tagen auch dann zu verhindern, wenn gegen bestimmte Gesetze nicht verstoßen wird und Rechte von Menschen oder des Staates nicht verletzt werden 44, kurz: wenn das Gesetz nicht von einer unmittelbaren Gefahr für die öffentliche Sicherheit ausgeht. 5. Verhältnismäßigkeit Für das Verständnis der Versammlungsfreiheit zwar förderlich, der Sache nach aber überflüssig ist der Hinweis in Art. 23 II BbgVerf, dass die Versammlungsfreiheit nur unter strikter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit eingeschränkt werden darf. Zwar nutzt auch das BVerfG diese Formulierung 45. Diese Voraussetzung stellt die BbgVerf aber in Art. 5 II bereits vor den Anfang des Grundrechtskatalogs. Schon deshalb ist die Exekutive bei jeder belastenden staatlichen Maßnahme verpflichtet, die Verhältnismäßigkeit der Mittel zu wahren. Die Wiederholung in Art. 23 II BbgVerf mit der Anordnung, dass die Verhältnismäßigkeit strikt zu beachten ist, wäre jedenfalls falsch verstanden, wenn man bei belastenden Maßnahmen außerhalb des Versammlungsrechts eine nicht strikte Wahrung der Verhältnismäßigkeit als ausreichend ansähe. Bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit ist zu beachten, dass die Versammlungsfreiheit in einer Demokratie einen besonders hohen Stellenwert hat, sodass im Zweifel zugunsten der Versammlungsfreiheit zu entscheiden ist. Einschränkungen sind nur zum Schutz von Rechtsgütern zulässig, die dem Versammlungsrecht mindestens gleichwertig sind 46. VI. Fazit Der Schutz der Versammlungsfreiheit durch Art. 23 BbgVerf geht über den Schutz des Art. 8 GG hinaus: In Brandenburg gilt das Grundrecht für Jedermann und nicht nur für Deutsche. Zudem kommen Einschränkungen zum Schutz der öffentlichen Ordnung in Brandenburg nicht in Betracht. Dagegen ermöglicht Art. 23 II BbgVerf deutlicher als Art. 8 II GG, in einem Versammlungsgesetz für Versammlungen unter freiem Himmel eine Anmeldepflicht vorzusehen. Darüber hinaus entspricht der Schutz des Art. 23 BbgVerf dem durch Art. 8 GG gewährleisteten Umfang. 43 Siehe hierzu auch Knape, Die Polizei 2007, 151 (152). 44 Zur Verfassungsmäßigkeit des Brandenburgischen Gräberstätten- Versammlungsgesetzes siehe Scheffczyk/Wolff, LKV 2007, 481 (487). 45 BVerfG, NJW 2001, 1409 (1410); BVerfGE 69, 315 (349). 46 BVerfG, NJW 2007, 2167 (2169); BVerfGE 87, 399 (409); 69, 315 (353); Jarass (o.fußn. 12), Art. 8 Rn. 19; Frenz, JA 2007, 334 (335). Rechtsfragen der Videoüberwachung in öffentlichen Gebäuden Ansgar Koreng, Leipzig* I. Problemstellung 198 Im Kontext einer allgemein zu beobachtenden Tendenz zu immer umfangreicher werdender Datenerfassung im öffentlichen Raum 1 gehen öffentliche Institutionen wie Schulen 2, Universitäten 3 und kommunale Einrichtungen zunehmend dazu über, auch in ihren eigenen Räumlichkeiten das Instrument der Videoüberwachung einzusetzen. Die Motivationslagen sind dabei unterschiedlich, so wird die Videoüberwachung zu präventiv-gefahrenabwehrrechtlichen, aber auch zu repressiv-strafverfolgungsrechtlichen oder anderen Zwecken, wie etwa der Leistungskontrolle oder zu sonstiger Informationsgewinnung, genutzt. Diese Motivationslagen treten teilweise alternativ, aber auch kumulativ auf. Der Nutzen solcher Überwachungseinrichtungen wird zunehmend in Zweifel * Der Verf. ist wissenschaftlicher Mitarbeiter und Doktorand am Lehrstuhl für Staats- und Verwaltungsrecht, Prof. Dr. C. Degenhart, Universität Leipzig. Der Beitrag basiert auf einem Gutachten, das der Autor im Auftrag des StudentInnenrates der Universität Leipzig erstattet hat. 1 Vgl. nur Roggan, NVwZ 2001, 134 (134 f.); krit. dazu Maske, NVwZ 2001, Suttmann, NWVBl 2008, Degenhart/Haack, SächsVBl 2007, 1 ff. LKV 5/2009