Vorlesung Staatsrecht I Nr. 7: Die Gesetzgebung

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1 Prof. Dr. Dagmar Richter INP PAN Warszawa Institut für Rechtswissenschaften der Polnischen Akademie der Wissenschaften Universität des Saarlandes, WS 2014/15 Vorlesung Staatsrecht I Nr. 7: Die Gesetzgebung

2 Gesetzgeber = zwei gesetzgebende Körperschaften (vgl. Art. 59 II GG): Bundestag und Bundesrat. Zweikammersystem trägt föderaler Staatsstruktur Rechnung, ist aber nicht auf Bundesstaaten beschränkt. Erste Kammer : i.d.r. Volksvertretung (Bundestag); Zweite Kammer : i.d.r. Ländervertretung (Bundesrat). Historisch umgekehrt: Volksvertretung = Unterhaus ; Ländervertretung (vormals Feudalherren) = Oberhaus (Schweiz: Vertretung der Kantone = Ständerat). Art. 76 ff. GG: Jedes Gesetz verlangt Mitwirkung beider Gesetzgebungskörperschaften(BT und BR); Rolle des BR aber unterschiedlich stark. Liegt sog. Einspruchsgesetz vor, kann sich der BT u.u. über den Willen des BR hinwegsetzen (Art. 77 III, IV GG unechtes Zweikammersystem). Anders z.b. USA und Schweiz: Zustimmung beider Kammern immer erforderlich ( echtes Zweikammersystem). 2

3 Art. 70 GG: Zuständigkeitsvermutung zugunsten der Länder Bund benötigt Kompetenztitel (Kompetenzzuweisung). Sonst sind Länder automatisch zur Gesetzgebung zuständig. Siehe auch Art. 5 II EUV: Nach dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigungwird die Union nur innerhalb der Grenzen der Zuständigkeiten tätig, die die Mitgliedstaaten ihr in den Verträgen zur Verwirklichung der darin niedergelegten Ziele übertragen haben. Alle der Union nicht in den Verträgen übertragenen Zuständigkeiten verbleiben bei den Mitgliedstaaten. Art. 73, 74 GG: Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes sind katalogmäßig aufgelistet (Enumerationsprinzip). Rechtliche Regel (Art. 70 GG) und Wirklichkeit klaffen auseinander: Bundesgesetze überwiegen; Ländern bleiben wenige Materien (z.b. Polizei, Schulwesen, Kultur, Gemeinderecht). Verbesserungen durch Föderalismusnovelle (z.b. Streichung der MaterienStrafvollzug und Versammlungsrecht aus Art. 74 GG; Ausnahmen vom Recht der Wirtschaft in Art. 74 I Nr. 11). 3

4 Existiert kein Katalogtitel zugunsten des Bundes, ist Bundesgesetz mangels Gesetzgebungskompetenz nichtig. Aber: Bei parlamentarischen Gesetzen besitzt BVerfG Verwerfungsmonopol(Art. 100 I GG)! Gerichten und Behörden ist es untersagt, Parlamentsgesetzewegen vermeintlicher Nichtigkeit unangewendetzu lassen (s.a. Art. 20 III GG). Abgrenzungstypen: Ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes (Art. 71, 73 GG) Konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes (Art. 71, 73 GG) Siehe auch Art. 3 EUV ( Ausschließliche Zuständigkeit der Union) und Art. 4 EUV ( Geteilte Zuständigkeit der Union). 4

5 Ausschließliche Gesetzgebung des Bundes(Art. 71, 73 GG) Länder dürfen keine Gesetze erlassen, soweit keine ausdrückliche Ermächtigunggem. Art. 71 GG. Ausschließliche Kompetenzen ergeben sich aus: Art. 73 GG und allen Vorschriften des GG, in denen Regelung durch Bundesgesetz vorgesehen ist (z.b. Art. 38 III GG). 5

6 Konkurrierende Gesetzgebung des Bundes(Art. 72, 74 GG): Bezeichnung missverständlich: Bund und Länder sind bei Art. 72 I, II GG nur alternativ (subsidiär), nicht parallel gesetzgebungsbefugt! Ausnahme (echte Gesetzgebungskonkurrenz): Art. 72 III GG Voraussetzungen der konkurrierenden Gesetzgebung: 1. Katalogtitel aus Art. 74 GG muss einschlägig sein. 2. Voraussetzungen des Art. 72 müssen erfüllt sein, insbesondere Erforderlichkeiteiner bundesstaatlichen Regelung (Art. 72 II GG). Sub-Typen der konkurrierenden Gesetzgebung unterschiedlich viel Spielraum für die Länder: Kernkompetenzen des Bundes (Art. 72 I GG); Bedarfskompetenzen des Bundes (Art. 72 II GG); Abweichungskompetenzen der Länder (Art. 72 III GG). 6

7 Konkurrierende Gesetzgebung des Bundes(Art. 72, 74 GG) Kernkompetenzen(Art. 72 I GG) Bundesgesetz löst zeitliche und sachliche Sperrwirkung aus solange : Mit Verkündung des Bundesgesetzes (Art. 82 GG) tritt Sperrwirkung zulasten der Länder ein; Sperrwirkung entfällt mit Aufhebung des Bundesgesetzes. soweit : Länderzuständigkeit wird nur vollständig verdrängt, wenn Bund die Materie abschließend geregelt hat. Bei nicht im Gesetz geregelteneinzelfragen: Klärung durch Interpretation, ob abschließende Regelung vom Bund gewollt ( beredtes Schweigen ). keine weiteren Anforderungen an Bundesgesetzgeber! Frage: Könnten Bundesländer neuartige Sachenrechte neben dem BGB oder neue Straftatbestände neben dem StGB durch Landesgesetze einführen? Nein! BGB und StGB haben kodifikatorischencharakter(umfassende, abschließende Regelung) 7

8 Konkurrierende Gesetzgebung des Bundes(Art. 72, 74 GG) Bedarfskompetenzen(Art. 72 II GG) bei Kompetenz teln des Art. 72 II GG muss Bund Erforderlichkeit bundesgesetzlicher Regelung (Bedarf für Bundesgesetz) beweisen. Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse : Bundesgesetz nur zulässig, wenn sich Lebensverhältnisse in erheblicher, das bundesstaatlichesozialgefüge beeinträchtigender Weise auseinanderentwickelt haben oder sich dies konkret abzeichnet. Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit : erst wenn Rechtszersplitterung problematische Folgen für den Erhalt der Funktionsfähigkeit des Wirtschaftsraums der BRep hat und Landesregelungen oder Untätigkeit der Länder erhebliche Nachteile mit sich bringt. Erforderlichkeit en ällt später Art. 72 IV GG ermöglicht lediglich Rückgabe an Länder. Vgl. Art. 5 III EUV: Bei geteilter Zuständigkeit zwischen Union und Mitgliedstaaten gilt Subsidiaritätsprinzip. 8

9 Konkurrierende Gesetzgebung des Bundes(Art. 72, 74 GG) Abweichungskompetenzen der Länder (Art. 72 III GG) Soweit Kompetenztitel des Art. 72 III GG reichen, besteht parallele Gesetzgebungskompetenz von Bund und Ländern! Mögliche Konflikte werden mithilfe der Kollisionsregel lex posterior derogatlegipriori (späteres Gesetz verdrängt früheres Gesetz = Lex posterior-regel) gelöst. Siehe Art. 73 III 3 GG. Lex posterior-regel bewirkt keinen Geltungs-, sondern nur Anwendungsvorrang: Bundesgesetz bleibt wirksam, findet aber auf Gebiet des betreffenden Landes keine Anwendung! Lex posterior-regel kommt auch dem Bund zugute! Bund kann Landesgesetz durch neues Bundesgesetz überlagern. Aber: Bund muss grds. Karenzfristvon sechs Monaten bis zum Inkrafttreten abwarten (Art. 72 III 2 GG)! Länder können sich mit noch neueren Landesgesetzen wehren. 9

10 Grundsatzgesetzgebungskompetenz des Bundes(Art. 109 IV GG) Atypischer Fall der Kompetenz Bund bleibt auf Grundsätze beschränkt, Länder bleiben weiter regelungsbefugt. Grundsatzgesetzgebung gilt für Bund und Länder gleichermaßen. Beispiele: Haushaltsgrundsätzegesetz(HGrG); Stabilitäts- und Wachstumsgesetz (StWG). 10

11 Ungeschriebene Gesetzgebungskompetenzen des Bundes letztlich durch Auslegung aus geschriebenen Kompetenzen (Art. 73 und 74 GG) ableitbar; im Rahmen von drei Fallgruppen anerkannt: Sachzusammenhang Übernahme einer nicht zugewiesenen Materie, weil zugewiesene Materie sonst nicht vernünftig geregelt werden kann. z.b. SchwangerenhilfeergänzungsG(obligatorische Beratung vor Schwangerschaftsabbrüchen) im Sachzusammenhang mit 218 a StGB (BVerfGE 98, 320 ff.). Annex Bundesgesetz bezieht einzelne Regelungen mit ein, die mit geregelt werden müssen, für die aber isoliert betrachtet Länder zuständig sind. z.b. Regelungen der Gefahrenabwehr (Ländersache!) im Gewerberecht (Art. 74 I Nr. 11 GG). Natur der Sache z.b. Regelung der Bundessymbole Aber: Restriktive Handhabung! Grundregel des Art. 70 GG (siehe Art. 70 II GG) darf nicht unterlaufen werden! Bloße Zweckmäßigkeit einer Regelung durch Bund reicht nicht! 11

12 Lösung von Kompetenzkonflikten: Bundesrecht bricht Landesrecht (Art. 31 GG) setzt voraus, dass die Länder zunächst zur Gesetzgebung befugt waren! (Reihenfolge: 1. Wirksames Landesgesetz, 2. Bundesgesetz). spielt nur bei konkurrierender Zuständigkeit des Bundes eine Rolle. Lex posterior-regel ( i.d.r. nur innerhalb eines Rechtskreises [nur Bund oder nur Land]; Ausnahme: Spezialfall des Art. 72 III GG!). Durchsetzung der Länderrechte mithilfe des BVerfG Kompetenzkontrollverfahren(Art. 93 I Nr. 2a, II GG, 13 Nr. 6a, 76 ff. BVerfGG) = Sonderform der abstrakten Normenkontrolle (Art. 93 I Nr. 2 GG). Besonderheit: Antragsbefugnis auch der Landesparlamente (Art. 93 I Nr. 2a GG)! 12

13 Föderale Balance? Können parallele Gesetzgebungskompetenzen (Art. 72 III GG!) funktionierenoder müssen die Gesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern strikt auseinandergehalten werden (Trennsystem)? Haben Länder noch angemessen viele Befugnisse (vgl. Regelaussage der Art. 30, 70 GG) oder verläuft Entwicklung zum unitarischen Bundesstaat? Vgl. Konrad Hesse, Der unitarische Bundesstaat, Welches Maß an föderaler Rechtszerspli erung ist zur Wahrung regionaler Eigenheiten noch hinnehmbar? 13

14 Verfahren der Bundesgesetzgebung: (1) Einleitungsverfahren Gesetzesini a ve (Art. 76 GG; 75 I lit. a, 76 II GO-BT). (2) Hauptverfahren Bundestag und Bundesrat bringen Gesetz gemeinsam zustande : Art. 77 f. GG(dazu 78 ff. GO-BT) sind Ausdruck des kooperativen Bundesstaates. (3) Abschlussverfahren: Gegenzeichnung durch Mitglied der BReg(Art. 58 GG), Ausfertigung durch BPräs (Art. 82 GG), Verkündung im Bundesgesetzblatt (Art. 82 GG) mithilfe BMinJustiz. 14

15 Gesetzesinitiative: Gesetzgebungsverfahren setzt ordnungsgemäße Gesetzesvorlage(= Gesetzentwurf mit Begründung) voraus (Art. 76 GG, 75 f. GO-BT): (1) Initiativbefugt sind BReg BRat hinreichend viele BT-Abgeordnete ( aus der Mitte des Bundestages i.s.v. Art. 76 GG = Fraktion oder 5% der Mitglieder des BT [ 76 I GO-BT]). (2) Beachtung des in Art. 76 GG vorgesehenen Verfahrens. Die meisten Vorlagen stammen von BReg, müssen aber noch dem BR vorgelegt werden (Art. 76 II GG). Nur Vorlagen aus der Mitte des BT gelangen direkt in das Hauptverfahren (Art. 77 GG). (3) Zuleitung der Vorlage an BT-Präsidenten. 15

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18 Hauptverfahren (1. Teil: BT): Gesetzesvorlage wird dem BT als BT-Drucksache zugeleitet. Gesetzesberatung i.d.r. in drei Lesungen 1. Beschluss betr. Überweisung der Vorlage an zuständigen BT- Ausschuss ( 79 f. GO-BT). Beschleunigtes Verfahren nach 80 II GO-BT. 2. Beratung aufgrund Ausschussempfehlung; evtl. Änderungsanträge ( 81 ff. GO-BT). 3. Abschließende Beratung und Schlussabstimmung ( 84 ff. GO-BT). Ergebnis: Gesetzesbeschluss des BT (Art. 77 I GG) mit Mehrheit der abgegebenen Stimmen (Art. 42 II GG). Siehe zur Beschlussfähigkeit 45 GO-BT. 18

19 Hauptverfahren (1. Teil: BT) -Fortsetzung Gesetzgebung ohne Lesung? Blitzgesetze ohne Lesungen und Ausschussbeteiligung? Ja. Abweichungen von Vorgaben der GO-BT gem. 80 II GO-BT oder 126 GO-BT mit 2/3-Mehrheit. Bsp.: Währungsunion-Finanzmarktstabilitätsgesetz v Sonderfall völkerrechtliche Verträge bei völkerrechtlichen Verträgen i.s.v. Art. 59 II GG grds. nur zwei Lesungen ( 78 I GO-BT). Grund: Nach Aushandlung des Vertrages mit anderen Staaten sind Änderungswünsche des BT (= einseitiger Wunsch Deutschlands nach Änderung) nicht ohne Neuverhandlung realisierbar. 19

20 Hauptverfahren (2. Teil: Beteiligung des BR gem. Art. 77 GG): BT-Präsleitet Gesetzesbeschluss des BT unverzüglich dem BR-Präszu (Art. 77 I 2 GG). Weiteres Verfahren bestimmt sich nach Art des Gesetzes: Zustimmungsgesetze nur, wenn ausdrücklich vorgesehen (z.b. Art. 23 VII, 84 V GG); im Zweifel liegt Einspruchsgesetz vor. Häufigstes Vorkommen der Zustimmungspflicht: bei Verfassungsänderung (Art. 79 II GG), bei Einflüssen auf die Landesverwaltung (Art. 84, 85 GG) und auf die Finanzverteilung zwischen Bund und Ländern. 20

21 Hauptverfahren (2. Teil: Beteiligung des BR gem. Art. 77 GG) Fortsetzung Verfahren bei Einspruchsgesetzen (= Regelverfahren): BR kann binnen drei Wochen Vermittlungsausschuss anrufen (Art. 77 II GG). BR muss Vermittlungsausschussrechtzeitig anrufen, wenner Einsprucherheben will (Art. 77 III GG). Versäumt er rechtzeitige Anrufung des VA oder rechtzeitige Erhebung des Einspruchs, kommt Gesetz zustande (Art. 78 GG). BT kann Einspruch des BRmit Mehrheit der Mitglieder des BT zurückweisen(art. 77 IV, 121 GG). Ausnahmsweise ist 2/3-Mehrheit erforderlich (Art. 77 IV 2 GG). Mit erfolgreicher Zurückweisung des Einspruchs kommt Gesetz zustande (Art. 78 GG). 21

22 Hauptverfahren (2. Teil: Beteiligung des BR gem. Art. 77 GG): Optionen des BR bei Zustimmungsgesetzen: BR kann Zus mmung sofort erteilen Gesetz kommt zustande (Art. 78 GG). BR kann Zustimmung sofort verweigern Gesetz kommt nicht zustande (Art. 78 GG). BR kann binnen drei Wochen Vermittlungsausschuss anrufen, muss es aber nicht (Art. 77 II 1 GG). BT und BRegkönnen ebenfalls VA anrufen (Art. 77 II 4 GG). In jedem Falle muss BR in angemessener Zeit Beschluss über Zustimmung fassen (Art. 77 II a GG). 22

23 Hauptverfahren (2. Teil: Beteiligung des BR gem. Art. 77 GG): Zustimmungsgesetze spezielle Fragen: Problem der unterschiedlichen politischen Mehrheiten in BT und BR: Aufspaltung von Gesetzen in zustimmungspflichtige (i.d.r. Verfahrensbestimmungen) und nicht zustimmungspflichtige Teile (i.d.r. materiellrechtliche Bestimmungen). Zulässige Praxis! Siehe BVerfGE 105, 313 ff. Beispiel: Aufspaltung in Asylverfahrensgesetz und Aufenthaltsgesetz (früher Ausländergesetz ). 23

24 Hauptverfahren (2. Teil: Beteiligung des BR gem. Art. 77 GG): Zustimmungsgesetze spezielle Fragen: Umdeutung der Zustimmungsverweigerung in Einspruch? Nein! Unterschiedliche Voraussetzungen (insbes. Art. 77 III GG) erfordern Formenklarheit. I.d.R. dürfte auch Frist für Anrufung des VA (Art. 77 III GG) verstrichen sein. BR sollte VA immer anrufen, wenn die Zustimmungsbedürftigkeit nicht völlig zweifelsfrei ist. 24

25 Hauptverfahren (2. Teil: Beteiligung des BR gem. Art. 77 GG): Zustimmungsgesetze spezielle Fragen: Änderung von zustimmungspflichtigen Gesetzen: Änderungsgesetz ist eigenständiges Gesetz. Zustimmungspflicht bez. ursprünglichem Gesetz erfasst ganzes Gesetz, auch wenn nur einzelne Vorschriften Zustimmungspflicht ausgelöst haben (Gesetz = gesetzgebungstechnische Einheit ). Dennoch keine generelle Zustimmungsbedürftigkeit bez. Änderungsgesetz, sondern nur wenn Einzelvorschriften geändert oder hinzugefügt werden, die selbst zustimmungspflichtig sind oder es auf sonstige Weise zur Systemverschiebung zulasten der Länder kommt (BVerfGE 48, 127 ff.). Gegenmeinung: Jede Änderung löst Zustimmungspflicht aus. 25

26 Hauptverfahren/ Vermittlungsverfahren (Art. 77 II, III GG; Gemeinsame GO des BT und des BR für den VA): Vermittlungsausschuss (VA) besteht aus 16 Abgeordneten des BT und 16 Mitgliedern des BR, die alle nicht weisungsgebunden sind (Art. 38 I 2 bzw. 77 II 3 GG) paritä sche Zusammensetzung, i.e.: BT: Grundsatz der Spiegelbildlichkeit. BR: 1 Mitglied pro Land. VA tagt nicht-öffentlich, damit Kompromisse gefunden werden können. Vermittlungsverfahren ist durchlaufen ( beendet i.s.v. Art. 77 III GG = Voraussetzung für Einspruch des BR!), wenn VA Vorschriften aufhebt, ändert oder gar keine Entscheidung trifft. Änderungsvorschläge des VA erfordern erneuten Gesetzesbeschluss des BT (Art. 77 II 5 GG). Änderungsvorschläge des VA müssen sich im Rahmen des Anrufungsbegehrens halten und dürfen nicht auf ein neuartiges Gesetz hinauslaufen (BVerfGE 101, 297 ff.; 120, 56 ff.) 26

27 Hauptverfahren/ Vermittlungsverfahren (Art. 77 II, III GG; Gemeinsame GO des BT und des BR für den VA): Fall: Die BReg ruft den Vermittlungsausschuss (VA) an, weil über einen zustimmungsbedürftigen Gesetzentwurf zur Unternehmenssteuerreform unterschiedliche Auffassungen zwischen BT und BR bestehen. Es handelt sich um ein offenes Anrufungsbegehren, das konkrete Meinungsverschiedenheiten nicht benennt. Der VA erarbeitet daraufhin einen Einigungsvorschlag, den der BT gem. Art.77 Abs.2 Satz5 GGbeschließt. Die vom VA gefundene Lösung war allerdings während der parlamentarischen Beratung niemals in Betracht gezogen worden. Frage: Hat der VA seine verfassungsrechtlichen Kompetenzen überschritten? Lösung: Siehe BVerfGE 120, 56 (73 ff.) 27

28 Abschlussverfahren: Gegenzeichnung durch Mitglied der BReg(Art. 58 GG) = Vorzeichnung Ausfertigung durch BPräs (Art. 82 GG) Verkündung im Bundesgesetzblatt (Art. 82 GG) mithilfe BMinJ. Ausfertigung: Herstellung einer Urschrift des Gesetzes, welche folgende Funktionen erfüllt: Authentizitätserklärung Gesetzesbeschluss und Urkunde stimmen überein. Legalitätsfunktion Gesetzgebungsverfahren ordnungsgemäß durchlaufen. Repräsentationsfunktion Gesetz ist Wiilenserklärung demokratischer legitimierter Organe und beansprucht nach Verkündung Verbindlichkeit. 28

29 Abschlussverfahren: Verkündung im Bundesgesetzblatt (Art. 82 GG) mithilfe BMinJ. BGBL. Teil I: Bundesgesetze und -verordnungen; BGBl. Teil II: Vertragsgesetze zu völkerrechtlichen Verträgen gem. Art. 59 II GG) Verkündung ist Gebot der Rechtsstaatlichkeit: Rechtsbefolgung setzt Kenntnisnahmemöglichkeit voraus. Gesetzesdatum: Gesetz zur Regelung vom 28. November 2014 Tag der Unterzeichnung durch BPräs und BKanzlerin/BMin. Inkrafttreten: Wie am Ende des Gesetzes geregelt (Art. 82 II 1 GG) oder hilfsweise gem. Art. 82 II 2 GG. 29

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33 Prüfungsrecht des BPräs? Folgt aus der Mitwirkungsbefugnis des BPräs(Art. 82 GG) auch das Recht bzw. die Pflicht, Gesetze auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu prüfen und ggfalls. die Ausfertigung zu verweigern? Problem: An welcher Stelle kippt die Pflicht des BPräs zur Beachtung und Verteidigung des GG in einen Übergriff in die Kompetenzen des Gesetzgebers um? Kompetenz zur formellen Prüfung Einhaltung der Bes mmungen über Zuständigkeit, Verfahren und Form muss BPräsprüfen (siehe Wortlaut des Art. 82 GG. S.a. Art. 20 III GG). Nö genfalls Verweigerung der Unterschrift. Kompetenz zur materiellen Prüfung Str.! H.M.: nur eklatante bzw. eindeutige Verstöße gegen GG. Alternative für BPräs: Trotz verfassungsrechtlicher (materiell-rechtlicher) Bedenkenunterzeichnen und darauf setzen, dass betroffene Organe das BVerfG anrufen. 33