Arbeitsgemeinschaft zum Staatsorganisationsrecht. Wintersemester 2008/2009. Übungsfall 7 Gesetzgebungsverfahren / Normenkontrolle Lösungsvorschlag

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1 Sophie Oldenburg Raum PAL 117 Arbeitsgemeinschaft zum Staatsorganisationsrecht Wintersemester 2008/2009 Übungsfall 7 Gesetzgebungsverfahren / Normenkontrolle Lösungsvorschlag Ein Antrag der Landesregierung Berlins an das BVerfG hat Erfolg, wenn er zulässig und begründet ist. In Betracht kommt als Verfahrensart die abstrakte Normenkontrolle nach Art. 93 I Nr. 2 GG, 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG. A. Zulässigkeit I. Antragsberechtigung Die Antragsberechtigten der abstrakten Normenkontrolle sind in 76 Abs. 1 BVerfGG abschließend benannt. Zu den Antragsberechtigten gehört auch eine Landesregierung. Zuständig ist die Regierung in ihrer Gesamtheit, so dass die Entscheidung durch Kabinettsbeschluß zu treffen ist. II. Antragsgegenstand Gegenstand der abstrakten Normenkontrolle können gem. 76 Abs. 1 BVerfGG alle Bundes- oder Landesgesetze im formellen oder materiellen Sinn sein. Das GFG als formelles Gesetz gehört unproblematisch zum Kreis der zulässigen Prüfungsgegenstände. (Exkurs: anders als bei der konkreten Normenkontrolle, Art. 100 GG, die auf die Überprüfung formeller nachkonstitutioneller Gesetze beschränkt ist, kann die abstrakte Normenkontrolle auch Verordnungen und Satzungen überprüfen.) III. Antragsgrund/ Antragsbefugnis Nach Art. 93 I Nr. 2 GG müssen Meinungsverschiedenheiten oder Zweifel über die förmliche und sachliche Vereinbarkeit von Bundesrecht oder Landesrecht mit diesem Grundgesetz bestehen. Demgegenüber fordert die Vorschrift des 76 Abs. 1 Nr. 1 BVerfGG, dass der Antragsberechtigte die Norm für nichtig hält. Die Regierung hat jedoch lediglich Zweifel an der Gültigkeit. Die Diskrepanz ist aufzulösen nach der Rangordnung der Rechtsquellen. Da das Grundgesetz dem einfachen Recht, zu dem auch das BVerfGG gehört, im Rang vorgeht, kann eine in Art. 93 I Nr. 2 GG nicht vorgesehene Einschränkung durch 76 BVerfGG nicht wirksam erfolgen. Die Vorschrift des 76 BVerfGG ist insoweit verfassungskonform auszulegen. Ein Antragsgrund für den Antrag der Berliner Landesregierung ist gegeben. IV. Ergebnis Da ein Verstoß gegen etwaige weitere Zulässigkeitsanforderungen nicht ersichtlich ist, der Antrag insbesondere nicht fristgebunden ist, und von der Einhaltung der Schriftform

2 nach 23 BVerfGG ausgegangen werden kann, ist der Antrag zulässig. B. Begründetheit Der Antrag ist begründet, wenn das GFG als Bundesrecht mit dem Grundgesetz unvereinbar ist, 78 BVerfGG. Ein derartiger Verstoß könnte sowohl formelle wie materielle Vorschriften betreffen. I. Formelle Verfassungsmäßigkeit 1. Gesetzgebungskompetenz Dem Bund müsste die Gesetzgebungskompetenz für das GFG zukommen. Wegen der prinzipiellen Vermutung für die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder in Art. 70 GG müsste der Bund den Erlass des GFG auf eine Bundeskompetenz stützen können. In Betracht kommen vorliegend die Kompetenztitel für Hochschulzulassung und Hochschulabschlüsse, Art. 74 I Nr. 33 GG sowie Ausbildungsbeihilfen GG und für die Förderung der wissenschaftlichen Forschung, Art. 74 I Nr. 13 GG. a. Art. 74 Abs. 1 Nr. 33 GG Konstitutiv für eine Hochschule ist, dass nicht nur geforscht, sondern auch gelehrt wird. Die Befugnis zur Regelung der Hochschulzulassung gibt dem Bund die Möglichkeit, Zulassungsbeschränkungen für Studiengänge einzuführen, die vorhandenen Ausbildungskapazitäten zu ermitteln und deren Ausschöpfung und das Auswahlverfahren, sowie die Vergabe der Studienplätze bundeseinheitlich zu regeln. Nicht davon erfasst werden die Auswahl zur Erlangung eines Promotionsstipendiums, denn sie betrifft nicht die Zulassung zu einer Hochschule. Die Zuständigkeit im Bereich der Hochschulabschlüsse umfasst im Interesse der Vergleichbarkeit und Gleichwertigkeit von Hochschulabschlüssen die Festlegung von Regelstudienzeiten und Abschlussniveaus im Sinne eines Qualifikationsniveaus der Studienausbildung. Bei den Hochschulabschlüssen geht es vor allem um die Vergleichbarkeit der berufsqualifizierenden Studienabschlüsse. Die Promotion ist der Regel kein berufsqualifizierender Bildungsabschluss, lediglich für die Möglichkeit einer Habilitation ist sie Voraussetzung. Mit ihr wird die Befähigung zur wissenschaftlichen Arbeit nachgewiesen. Die Mehrheit der Promovierten schlägt auch keine Hochschullaufbahn ein. Die Einführung des GFG fällt folglich nicht unter diesen Kompetenztitel. b. Art. 74 Abs. 1 Nr. 13 GG Das GFG könnte von der Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für die Ausbildungsbeihilfen, Art. 74 I Nr. 13, 1. Alt GG, gedeckt sein. Dieser Gesetzgebungsgegenstand umfasst die individuelle Förderung des in Ausbildung Stehenden. Das GFG will einzelne Promotionskandidaten finanziell unterstützen. Unklar ist aber, ob das Anfertigen einer Doktorarbeit noch unter den Begriff der Ausbildung isd Art. 74 I Nr. 13, 1. Alt. GG fällt. Der Wortlaut der Norm setzt eine ausbildende Stelle und einen Auszubildenden voraus. Dies trifft auf das Promotionsverhältnis, welches gemeinhin als Betreuungs- oder Beratungsverhältnis gekennzeichnet wird, nicht zu. Der Promotionskandidat muss vielmehr eine eigenständig Arbeit erstellen. Die Promotion lässt sich daher nicht als wissenschaftliche Ausbildung, sondern eher als wissenschaftliche Selbstbildung betrachten.

3 Die Forschungsförderung des Art. 74 I Nr. 13, 2. Alt GG meint finanzielle, organisatorische, planende und kontrollierende Maßnahmen. Auch die personenbezogene finanzielle Förderung von wissenschaftlicher Forschung wird hierzu gerechnet. Die Promotionskandidaten müssen, wie oben bereits erwähnt, selbständig arbeiten, betreiben also wissenschaftliche Forschung. Zumindest für 1 GFG, der eine finanzielle Unterstützung der Promotionskandidaten vorsieht, kann sich der Bund deshalb auf Art. 74 I Nr. 13, 2. Alt GG berufen.die in 2 GFG niedergelegten Verfahrensbestimmungen für die Promotionsvergabe lassen sich als organisatorische Maßnahmen zur Forschungsförderung begreifen. Auch 2 GFG kann deshalb aufgrund des Art. 74 I Nr. 13, 2.Alt. GG ergehen. 3 GFG findet jedoch keine Grundlage in der Forschungsförderungskompetenz des Bundes. Die Forschungstätigkeit der Stipendiaten ist von ihrer Mitwirkung in den Fachbereichsgremien unabhängig. Für den Erlaß von 1 und 2 GFG besteht eine Bundeskompetenz aus Art. 74 I Nr. 13, 2.Alt. GG. In Bezug auf 3 GFG fehlt dem Bund die Gesetzgebungszuständigkeit. Die bundesrechtliche Regelung muss darüber hinaus nach Art. 72 Abs. 2 GG zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder zur Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit erforderlich sein. (Die Prüfung des Art. 72 II GG erfolgt in zwei Schritten: Zunächst geht es darum zu ermitteln, ob das GFG die Ziele verfolgt, gleichwertige Lebensverhältnisse herzustellen oder die Rechts- oder Wirtschaftseinheit zu wahren. Danach soll erörtert werden, ob das GFG im gesamtstaatlichen Interesse erforderlich ist.) Die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse wird angestrebt, wenn die sozialen Gegebenheiten in den Bundesländern einander angenähert werden. Das GFG sieht einheitliche Stipendiensätze für alle Bundesländer vor und trägt damit, besonders in den Bundesländern die bislang keine Promotionsförderung kennen, zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse bei. Das GFG dient auch der Rechtseinheit, da Stipendien und Vergabeverfahren bundesweit vereinheitlicht werden. Die Herstellung von Rechtseinheit wird von der Rechtsprechung ebenfalls unter die von Art. 72 II GG geforderte Wahrung der Rechtseinheit gefasst. Das GFG müsste auch im gesamtstaatlichen Interesse erforderlich sein. Ein Bundesgesetz ist jedenfalls nicht erforderlich i.s.d. Art 72 II GG, wenn Landesgesetze das Vereinheitlichungsziel ebenso erreichen. Hier könnte man darauf hinweisen, dass die Promotionsverfahren von Studiengang zu Studiengang an der gleichen Universität variieren, so dass - trotz einheitlicher Finanzierung - gravierende Unterschiede zwischen den einzelnen Promotionsstipendiaten bestehen bleiben. Laut Sachverhalt wird hat die Kulturministerkonferenz der Länder ein Mustergesetz zur Promotionsförderung bereits vorbereitet. Musterentwürfe der Länderministerkonferenzen werden erfahrungsgemäß von allen Bundesländern umgesetzt. Man könnte das GFG deshalb für nicht erforderlich isd Art. 72 II GG halten. Dies widerspricht jedoch der Bewertung des Art. 7 Abs. 3 GG, wonach es den Ländern freisteht, von ihrer Abweichungskompetenz Gebrauch zu machen. Die Erforderlichkeit ist damit gegeben. (Andere Ansichten gut vertretbar) 2. Gesetzgebungsverfahren Ein Verfahrensverstoß könnte im Hinblick auf gleichzeitige Zuleitung des Gesetzentwurfs an den Bundestag und Bundesrat als auch im Hinblick auf die Mehrheiten beim Gesetzesbeschluss liegen. a. Einleitungsverfahrensfehler Es kommt ein Verstoß gegen Art. 76 Abs. 2 S. 1 GG beim Einleitungsverfahren in Betracht. Nach dieser Vorschrift sind Gesetzesvorlagen der Bundesregierung zunächst dem Bundesrat zuzuleiten. Vorliegend hat der Bundesrat lediglich zeitgleich mit dem Bundestag die Gesetzesvorlage zugeleitet bekommen. Aus dem Zweck der Vorschrift,

4 Konflikte mit den Ländern schon bei der Lesung und Abstimmung im Bundestag berücksichtigten zu können und damit die Effektivität des Gesetzgebungsverfahren zu erhöhen, entspricht es, das zunächst auch i.s.v. Vorher auszulegen. Damit verstößt die Zuleitung gegen Art. 76 Abs. 2 S. 1 GG. Nicht jeder formelle Verstoß gegen die Verfassung führt jedoch zur Nichtigkeit eines Gesetzesvorhabens. Zu einer Nichtigkeit führen wesentliche Verfahrensvorschriften des Grundgesetzes, unberücksichtigt bleiben dagegen bloße Ordnungsvorschriften. Eine Verfahrensvorschrift ist dann wesentlich, wenn sie Rechte von am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organen gewährleisten soll. Für eine Auslegung als zwingend spricht der Wortlaut des Art. 76 Abs. 2 S. 1, der die Zuleitung nicht zur Dispostion der Bundesregierung stellt. Nach dem Regelungszweck des wird in Art. 76 Abs. 2 GG der erste Durchgang der Gesetzesvorlage beim Bundesrat geregelt zum Zweck der frühzeitigen Beteiligung und Berücksichtigung der Interessen des Bundesrates. Dem Bundesrat bleibt das Recht des Art. 76 Abs. 2 erhalten, innerhalb von 6 Wochen zu dem Vorhaben Stellung zu nehmen, soweit der Bundestag nicht vorher entscheidet. Der Bundesrat hat aus Art. 20 Abs. 1 GG (Bundesstaatsprinzip) die Aufgabe, die Länderinteressen im Bund zu vertreten. Die Beteiligung des Bundesrates bei der Gesetzgebung wird im wesentlichen durch Art. 77 GG gewährleistet; im sog. zweiten Durchgang des Gesetzgebungsverfahrens, nach dem Gesetzesbeschluss kann der Bundesrat Einspruch einlegen, den Vermittlungsausschuss anrufen oder ggf. seine Zustimmung verweigern. Selbst wenn die erste Lesung vor der Stellungnahme des Bundesrates erfolgt, kommt es nicht zu einer Verletzung der Rechte des Bundesrates. b. Beschlussfehler Zweifel ergeben sich bei einer Abstimmung von nur 224 Abgeordneten im Hinblick auf die Beschlussfähigkeit, weiterhin müsste der Beschluss mit der Erforderlichen Mehrheit beschlossen worden sein. (1.)Beschlussfähigkeit Gemäß 45 Abs. 1 GOBT ist der Bundestag beschlussfähig, wenn mehr als die Hälfte seiner Mitglieder im Sitzungssaal anwesend sind. Der (16.) Deutsche Bundestag besteht derzeit aus 612 Mitgliedern. Für die Beschlussfähigkeit wäre demnach eine Anwesenheit von 307 Abgeordneten erforderlich gewesen. Eine Beschlussfähigkeit lag damit nicht vor. Die Beschlussunfähigkeit muss jedoch, um im parlamentarischen Ablauf Wirkung zu entfalten, gem. 45 Abs. 2 GOBT vor der Abstimmung vom Bundestag selbst festgestellt werden. Wird eine solche Feststellung nicht getroffen, gilt der Bundestag als beschlussfähig. (2.)Mehrheitsbeschluss Fraglich ist, ob der Beschluss mit der erforderlichen Mehrheit gefasst wurde. Es lag eine Zahl von 11 Stimmen Mehrheit der Ja-Stimmen vor den Nein-Stimmen vor. Jedoch übersteigt die Zahl der Nein-Stimmen, bei Hinzurechnung der 15 Stimmenenthaltungen die Zahl der Ja-Stimmen. Gem. Art. 77 Abs. 1 GG ist für den Gesetzesbeschluss die Mehrheit der abgegebenen Stimmen maßgeblich. Nach allgemeiner Meinung zählen Enthaltungen nicht mit. Dafür wird angeführt, dass es

5 sich bei Enthaltungen schon dem Wortlaut nach nicht um eine Stimmenabgabe handelt. Teilweise wird auf das historische Verständnis und überkommenen Verfahrensablauf abgestellt, danach waren die Stimmenenthaltungen nie relevant. Auch aus 46 GOBT ergibt sich, dass die Abstimmungen mit Ja und Nein beantwortet werden. Eine weitere Stimmenkategorie gibt es nicht. Folglich ist ein Mehrheitsbeschluss mit einer Mehrheit von 11 Ja -Stimmen wirksam gefasst worden. II. Materielle Verfassungsmäßigkeit Üblicherweise liegen die Problemschwerpunkte von im Rahmen der juristischen Ausbildung gestellten Aufgaben auf dem Bereich des materiellen Rechts. Dies beträfe hier etwa die Befassung mit der Problematik, ob die Regelungsmaterie des GFG als solche inhaltlich gegen höherrangiges Recht, etwa gegen Grundrechte oder eines der Staatsformmerkmale des Art. 20 GG, verstößt. Soweit der Bearbeiter zum Ergebnis formeller Rechtswidrigkeit gelangt, sind die materiellen Fragen in einem Hilfsgutachten zu prüfen. Da dieser Besprechungsfall jedoch nicht auf Erörterung der materiellen Probleme angelegt ist, wird die Prüfung hier an dieser Stelle ausnahmsweise beendet. Dies darf in Hausarbeiten oder Klausuren hingegen niemals geschehen: Die Übungsaufgabe, in welcher der Aufgabensteller nicht die Erörterung materieller Probleme erwartet, gibt es nicht. Eine Ausnahme wäre allenfalls bei eindeutiger Fragestellung des Aufgabentextes denkbar (z.b. Kommt dem Bund die Gesetzgebungskompetenz für die Regelung dieser Materie zu? ), dürfte in der Praxis aber kaum vorkommen. Ergebnis: Die Normenkontrolle ist zulässig und begründet. Unter verfassungskonformer Reduktion auf die 1 und 2 GFG ist das Gesetz jedoch nicht nichtig.