Fall 9: Mitwirkung der Länder an Gesetzgebung und Verwaltung

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1 Fall 9: Mitwirkung der Länder an Gesetzgebung und Verwaltung Parteienstreit im Bundesrat Um dem Arbeitskräftemangel bei den neuen Informationstechnologien abzuhelfen, beschließt die Bundesregierung im Frühjahr 2007 ein zweites Sofortprogramm zur Deckung des Internet-Fachkräftebedarfs in Deutschland. Dazu soll bis zu IT- Fachkräften aus dem Ausland, die über eine Hochschulausbildung verfügen, die Arbeitsaufnahme in Deutschland ermöglicht werden; sie (und ihre Familien) sollen hierzu eine zunächst befristete Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis erhalten können. Um diesen Zweck zu erreichen, bedarf es einer Änderung des Aufenthaltsgesetzes (AufenthG): Geändert werden müssen sowohl die materiellen Voraussetzungen für die Erteilung der Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis ( 3 ff. AufenthG) als auch einige Verfahrensvorschriften ( 71 ff. AufenthG). Da das Aufenthaltsgesetz von den Ländern vollzogen wird und das Vorhaben parteipolitisch umstritten ist, ist im Bundesrat von mehreren Ländern politischer Widerstand gegen die Pläne der Bundesregierung zu erwarten. Die Bundesregierung beschließt daher, das Vorhaben in zwei separate Gesetze aufzuspalten: in einen materiell - rechtlichen Teil, der die Erleichterungen für die Erteilung der Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis enthält, und in ein gesondertes Gesetz, das die verfahrensrechtlichen Vorgaben für den Gesetzesvollzug beinhaltet. Das erste (Teil- )Gesetz stößt im Sommer 2007 im Bundesrat zwar auf Widerstand; ihn kann der Bundestag aber mit der Mehrheit der Stimmen der die Regierung tragenden Parteien überwinden; das Gesetz tritt daher wie geplant im September 2007 in Kraft. Das zweite (Teil- )Gesetz, das die verfahrensrechtlichen Vorschriften enthält, bringt die Bundesregierung im Oktober 2007 im Bundestag ein. Die Länder sind mit der Aufspaltung des Vorhabens nicht einverstanden. Der Bundesrat will wissen, ob dieses Vorgehen verfassungsrechtlich zulässig ist. (1) Die Regierung des Landes B beschließt mehrheitlich, dass ihre Vertreter im Bundesrat bei der Beschlussfassung über das erste Gesetz in jedem Fall mit Nein zu stimmen hätten. Vor der entscheidenden Sitzung des Bundesrates kommen die Vertreter des Landes jedoch zur Überzeugung, auf das Vorhaben könne im Interesse der Wirtschaft nicht verzichtet werden. Sie stimmen daher entgegen der ihnen erteilten und allgemein bekannten Weisung geschlossen dem Vorhaben zu. Rechtsfolgen? (2) Das Land L ist im Bundesrat mit vier Stimmen vertreten; es wird von einer Koalitionsregierung geführt, deren Parteien die Änderung des AufenthG unterschiedlich bewerten. Der der S-Partei angehörende Ministerpräsident und zwei Minister sind für das Vorhaben, der der C-Partei angehörender Innenminister ist dagegen. Da sich die Mitglieder der Landesregierung nicht einigen konnten, stimmt in der Sitzung des Bundesrates zunächst ein Minister für das Vorhaben, der Innenminister danach gegen das Gesetz. Als der Bundesratspräsident die Uneinheitlichkeit der Stimmabgabe feststellt und an den Ministerpräsidenten die Frage richtet, wie das Land L. abstimmt, verkündet dieser: Als Ministerpräsident des Landes L. erkläre ich hiermit Ja. Der Bundesratspräsident sieht darin eine wirksame Stimmabgabe des Landes L.; das Gesetz erhält auf diesem Weg im Bundesrat eine Mehrheit. Verfassungsrechtlich in Ordnung? (3) 1

2 Lösung Zum 1. Fragenkomplex: Zulässigkeit der Aufspaltung eines einheitlichen Gesetzgebungsvorhabens bei einspruchs- und zustimmungsbedürftigen Teilinhalten Initiativrecht, Art. 76 Abs. 1 GG: zwar Bindung an formelle Erfordernisse, aber inhaltlich keine Bindung der Initiativberechtigten vorgesehen; daher für Beschränkung andere Rechtsgrundlage notwendig: Art. 84 Abs. 1 GG > Zustimmungserfordernis des Bundesrats zum vorliegenden Gesetz? Allgemeines Verteilungsprinzip für Einspruchs- bzw. Zustimmungsgesetze: Enumerativgrundsatz, (soll Verschiebungen im bundesstaatlichen Gefüge zu Lasten der Länder ohne deren Einverständnis an bestimmten Stellen verhindern) für Verfassungsänderungen (Art. 79 Abs. 2 GG) Eingriffe in die Verwaltungshoheit der Länder (Art. 83 ff. GG) Beeinträchtigung des Finanzaufkommens der Länder (Art. 105 Abs. 3 GG) Zahlreiche Einzelfälle, die verstreut im GG geregelt sind (z.b. Art. 16a Abs. 2 S. 2, Art. 23 Abs. 1 S. 2, Abs. 7; Art. 74 Abs. 2; Art. 74a GG usw.) Nicht (damit auch kein allgemeiner Grundsatz der spezifischen Länderbetroffenheit!): Neugliederung des Bundesgebiets (Art. 29 Abs. 2, 4 6 GG), Einrichtung von Bundesverwaltungsbehörden (Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG); Rahmengesetze über Landesbeamtenrecht (Art. 75 Abs. 1 Nr. 1 GG) Hier: Eingriff in die Verwaltungshoheit der Länder denkbar, Art. 83 ff. GG, im besonderen Art. 84 Abs. 1 GG = Gesetze, die die Einrichtung oder das Verfahren der Länderbehörden regeln (nicht nur: berühren); > Art. 83 GG ist Pflicht für die Länder, die unabhängig von einer Belastung wahrgenommen werden muss und für sich genommen nicht in deren Eigenständigkeit eingreifen kann (s. auch Art. 104a Abs. 5 S. 1 GG). Dabei allgemeine Grundsätze: Zustimmung des Bundesrates erfasst Bundesgesetz als gesetzgebungstechnische Einheit > Zustimmung gilt auch für einzelne zustimmungsfreie Vorschriften; Bundesrat kann insoweit Sinn und Zweck der Länderbeteiligung erweiternd ein Gesetz scheitern lassen, wenn und soweit er mit dem materiellen Inhalt nicht einverstanden ist Probleme bei Gesetzen, die Zustimmungsgesetze ändern Mitverantwortungstheorie: Bundesrat übernimmt (Mit-)Verantwortung für das Gesetz als Ganzes; wenn der Gesetzgeber (Bundestag) materielle und verfahrensrechtliche Inhalte zusammenbindet, dann muss auch jede Änderung dieses Gesetzes wiederum der Zustimmung des Bundesrates unterfallen = Gedanke weiterfressender Beteiligung ( Kettenreaktion der Entscheidung des Bundestages im alten Gesetz) Aber: Theorie der Mitverantwortung führt dazu, dass es in absehbarer Zeit fast nur noch Zustimmungsgesetze geben würde (Lawineneffekt) > Bundesrat würde in dieser Auslegung zu einer echten zweiten Gesetzgebungskammer 2

3 Schutzfunktion des Zustimmungsvorbehalts: Systemverschiebungen im föderativen System sollen verhindert bzw. von der Zustimmung der betroffenen Länder abhängig gemacht werden > daher immer Frage: Hat der Bundesrat einer solchen Systemverschiebung bereits zugestimmt? Wenn ja, so ist Zustimmungserfordernis für spätere, ändernde Rechtsakte des Gesetzgebers nur dann gegeben, wenn erneute Systemverschiebung stattfindet. Folglich: Änderungsgesetz ist wie das Altgesetz für sich eine gesetzgebungstechnische Einheit, die getrennt von der Altregelung zu sehen ist > keine abstrakt-funktionale Sinneinheit von Gesetzgebungsthemen. Daher Fallgruppen des Zustimmungserfordernisses: 1. Änderungsgesetz regelt Verwaltungsverfahren der Länder und Einrichtung der Behörden (Art. 84 Abs. 1 GG) = Gesetz enthält Vorschriften, die die Tätigkeit der Länderverwaltung im Blick auf Art und Weise des Gesetzesvollzugs, einschließlich der hierfür erforderlichen Handlungsformen (Verwaltungsakt, Vertrag, informales Verwaltungshandeln), Form der behördlichen Willensbildung (etwa Kollegialentscheidung), Art der Prüfung und Vorbereitung der Entscheidung, Zustandekommen und Durchsetzen der Entscheidung sowie verwaltungsinterne Mitwirkungs- und Kontrollrechte in ihrem Ablauf regeln. Denkbar auch: Gesetz berührt Interessen der Länder, etwa durch Vermehrung oder Verringerung der Verwaltungsverfahren (etwa bei Anspruchs- und Leistungsgesetzen) oder durch Belastung der Behördeneinrichtung > gefordert ist in diesen Fällen zusätzlich eine qualitative (Neu-)Festlegung der Aufgabenkreise der Länderverwaltung 2. Änderungsgesetz ändert einzelne, seinerzeit (schon) zustimmungsbedürftige Vorschriften über die Einrichtung der Länderbehörden und/oder das Verwaltungsverfahren 3. Änderungsgesetz verleiht dem seinerzeit Zustimmungsbedürftigkeit auslösenden (Behörden- und Verfahrens-)Vorschriften des alten Gesetzes durch Änderung materiell-rechtlicher Vorschriften eine wesentlich andere Tragweite oder Bedeutung (Abgrenzung zw.) 4. Änderungsgesetz betrifft (wie auch Neuregelungsgesetz) eine Sachmaterie, bei der das Grundgesetz generell die Zustimmung des Bundesrates für erforderlich hält (z.b. Art. 74 Abs. 1 Nr. 25, Abs. 2 GG; Art. 74a Abs. 1 GG; Art. 87e I IV GG) [Nicht: Änderungsgesetz hebt seinerzeit wegen Behörden- oder Verfahrensvorschriften zustimmungsbedürftiges Gesetz ganz oder in seinen zustimmungspflichtigen Teilen wieder auf > Eingriff in die Verwaltungshoheit der Länder wird hier beseitigt, d.h. Verwaltungsverfahren und Behördeneinrichtung wird nicht geregelt i.s.v. Art. 84 Abs. 1 GG. Ausnahme: Änderungsgesetz ändert Sachmaterie, die insgesamt der Zustimmungsbedürftigkeit des Bundesrates unterliegt, und zwar unabhängig davon, ob durch die Änderung Rechte der Länder beeinträchtigt werden (z.b. Staatshaftung, Art. 74 Abs. 1 Nr. 25, Abs. 2 GG; Steuergesetze nach Art. 105 Abs. 3 GG)] 3

4 Hier: Da kein Ausnahmefall einschlägig, Trennung von materiell-rechtlichen und verfahrensrechtlichen Vorschriften des Gesetzgebungsvorhabens in zwei getrennte Gesetzesinitiativen aus Sicht der Bundesregierung sinnvoll und erfolgreich Inhaltliche Beschränkung des Initiativrechts durch Zustimmungserfordernis nach Art. 84 GG? Wortlaut: Bundesgesetze (Art. 84 Abs. 1 GG) meint nicht das Gesetz i.s.v. einzelnen Normen, sondern Gesetz als formale Einheit, Bundesgesetze müssen daher nicht identisch mit die Bundesgesetze sein. (anders bei Art. 86, 87b Abs. 2, 87c GG) Sinn und Zweck des Art. 84 Abs. 1 GG: Primäre Zuständigkeit für Gesetzesvollzug bei den Ländern; bei Verknüpfung von Bundesgesetze und die Bundesgesetze in Art. 84 Abs. 1 GG würde der Bund immer gezwungen sein, sofort von seiner Verwaltungskompetenz Gebrauch zu machen, ohne die Bewährung eines eigenständigen Landesvollzugs des Bundesgesetzes abgewartet zu haben. Ebenso Argument aus Art. 84 Abs. 2 GG: Verwaltungsvorschriften werden regelmäßig getrennt vom materiellen Recht und später, in jedem Fall aber in einem gesonderten Verfahren erlassen. Auch hier kein Einfluss des Bundesrates auf den materiellrechtlichen Inhalt des Gesetzes. Bundesrat hat daher keinen Anspruch, von den Ländern auszuführende Bundesgesetze in jedem Fall durch ein Zustimmungserfordernis inhaltlich mitgestalten zu können. Es macht verfassungsrechtlich keinen Unterschied, ob die formell getrennten Gesetzesentwürfe gleichzeitig oder nacheinander in das Gesetzgebungsverfahren des Bundes eingebracht werden. Dies gilt auch bei einer Aufspaltung der Entwürfe nach dem 1. Durchgang (Art. 76 Abs. 2 GG) Grenze der Teilungsmöglichkeit: Nichtvollziehbarkeit des materiell-rechtlichen Gesetzestorsos > Gebot der Normenklarheit! Etwa: Keine vollständige Trennung von Anspruchsbegründung und Verfahrensregelung (Antrag, Unterlagen, Sachverständigenbeiziehung etc.) II. Zum 2. Fragenkomplex: Abstimmung im Bundesrat entgegen der Anweisung Vorüberlegung: Bundesrat = Vertretung der Länder durch ihre Landeregierungen im Bund (Art. 50 GG) > Zweite Kammer? Modelle für eine solche Beteiligung: Parlamentarisches Modell: Senatslösung = vom Volk gewählte Länder- Abgeordnete (USA) Exekutives Modell: Ratslösung = vom Land bestellte und weisungsabhängige Regierungsvertreter (BRD) Art. 50 GG: Länder wirken mit (Funktionsbeschreibung) > Art. 51 GG: Mitglieder sind die Landesregierungen, die vertreten werden können (wer das ist, bestimmt Land(esverfassung) Weisungsgebundenheit in diesem Modell? Nicht aus sich heraus notwendig, dass Vertreter der Landesregierungen gebunden entscheiden, auch nicht über Bestellung und Abberufung, Art. 51 Abs. 1 GG (s. nunmehr BVerfGE 106, 310 [334]: Weisung, die das Grundgesetz erlaubt [aber wohl nicht zwingend vorschreibt]). Aber: Umkehrschluss 4

5 aus Art. 53a Abs. 1 S. 3, 77 Abs. 2 S. 3 GG: Weisungsungebundenheit in zwei besonderen Ausnahmefällen > argumentum e contrario (Umkehrschluss) = ansonsten grundsätzlich Weisungsgebundenheit Verbindlichkeit des Beschlusses für das Bundesland B? Land hat die Stimmen, Art. 51 Abs. 2 GG, nicht die das Land vertretenden Personen (müssen zahlenmäßig nicht denen des Landes entsprechen, Art. 51 Abs. 3 GG); daher auch Einrichtung von Stimmführern in einer Person (zumeist Ministerpräsident) nicht zu beanstanden, da Rechtssache des Landes (BVerfGE 106, 310 [330 f.]) Verstoß gegen interne Weisung erheblich? Für Abstimmung (Rechtssicherheit) allein maßgebend, wie im Organ(plenum) nach außen ersichtlich abgestimmt wird = Differenzierung von Innenverhältnis und Außenverhältnis. Daher: Im Außenverhältnis Land Bundesrat spielt es keine Rolle, wie die Stimmen intern instruiert werden, sondern allein wie sie abgegeben werden > Art und Ergebnis der Willensbildung im Land ist unbeachtlich. III. Zum 3. Fragenkomplex: uneinheitliche Abstimmung im Bundesrat Ausgangsnorm in Art. 51 Abs. 3 Satz 2 GG: Stimmen können nur einheitlich und nur durch anwesende Vertreter abgegeben werden. Vorabklärungen: können = müssen > uneinheitliche Stimmabgabe ist rechtsungültig; aber: ist uneinheitliche Stimmabgabe überhaupt Stimmabgabe? Wenn schon Möglichkeit der uneinheitlichen Stimmabgabe ausgeschlossen werden soll, wird dabei Stimme des Landes im Rechtssinn gar nicht abgegeben > Eröffnung eines weiteren Versuchs durch den BR- Präsidenten, eine (zwingend einheitliche) Stimmabgabe des Landes zu erreichen. BVerfG lehnt dies ab und sieht die Abgabe und Zählung der Stimmen gleich welchen Inhalts als rechtlich relevant und das Stimmrecht des Landes grundsätzlich verbrauchend an ( > Unwirksamkeit der Stimmabgabe führt zur Irrelevanz für das Ergebnis) abgegeben werden = keine rechtserhebliche Stimmenthaltung i.s.v. Nichtzählung möglich, da positive Zustimmung erforderlich > Stimmenthaltung zählt als Ablehnung nur einheitlich, Gründe: Land hat Stimmen (Art. 51 Abs. 2 GG), aber: Mitglieder des Bundesrats sind nicht die Länder, sondern Mitglieder ihrer Regierungen (Ratsmodell); Sinn und Zweck der Zahl der Regierungsmitglieder: Arbeitsteilung in Debatte und Ausschusstätigkeit (durch Fachminister und -beamte), nicht schon: Differenzierung nach Größe der Länder (auch dann einheitliche Stimmabgabe durch einen Ländervertreter sinnvoll) nur durch anwesende : Abgabe der Stimmen des Landes in der jeweiligen Quantität durch je einen anwesenden Vertreter oder durch insgesamt einen anwesenden Vertreter des Landes als Stimmführer; daher nach 1 GOBR Mitteilung der Ländervertreter (oder deren Stellvertreter) durch die Landesregierungen an den BR-Präsidenten erforderlich Einordnung einer uneinheitlichen Stimmabgabe des Landes Frage des BR-Präsidenten, wie das Bundesland abstimmt, an die (= alle) anwesenden Vertreter des Bundeslandes 5

6 bei einheitlichem Votum: Stimmabgabe des Landes abgeschlossen und verbraucht, Zählung je nach Stimmabgabe (Zustimmung Ablehnung); dabei aber nach Staatspraxis Möglichkeit, auf Antrag des Landes die Stimmabgabe zu wiederholen (etwa bei versehentlich falscher Stimmabgabe) bei uneinheitlichem Votum: Stimmabgabe des Landes nach BVerfGE (ebd., S. 332 ff.) abgeschlossen und verbraucht, Zählung weder als Nichtzustimmung noch als Ablehnung, sondern Qualifizierung als ungültig; nach Sondervotum kein Verbrauch des Stimmrechts und daher Recht des BR-Präsidenten, eine wirksame Stimmabgabe durch erneuten Aufruf des Landes zu erreichen. Nach Mehrheitsmeinung soll dieses Wiederholungsrechts nur dann bestehen, wenn Unklarheiten im Abstimmungsverlauf bestehen und zu erwarten ist, daß sich ein einheitlicher Wille der Vertreter der Landesregierung bilden kann. Hier: wegen des vorangegangenen offenen Dissenses der einzelnen Mitglieder der Landesregierung (u.a. bei der Debatte im BR über das Vorhaben vor der Abstimmung) keine Befugnis des BR-Präsidenten zur Nachfrage bzw. zumindest Neutralitätsgebot Verpflichtung, bei allen anwesenden Vertretern des Landes nachzufragen, also nicht nur beim Ministerpräsidenten Aber: Zulässigkeit der Frage des BR-Präsidenten, wie das Bundesland abstimmt, entweder allein an den anwesenden Ministerpräsidenten oder bei Uneinheitlichkeit nochmals an den Ministerpräsidenten, um so eine für das Land einheitliche und verbindliche Stimmabgabe zu erreichen? Könnte zulässig (und dann mit einem Votum des Ministerpräsidenten letztverbindlich) sein, wenn Ministerpräsident als Stimmführer für alle Mitglieder der Landesregierung auftreten kann. Setzt voraus, daß dann allein seine Stimmabgabe erfolgt und andere Mitglieder der Landesregierung nicht anwesend sind oder zumindest keine Stimme abgeben. BVerfG (ebd., S. 334 f.) läßt Stimmführerschaft nicht zu, wenn nach Aufforderung durch den BR-Präsidenten andere Stimmen des Landes abgegeben werden. Ministerpräsident kraft Richtlinienkompetenz allein und letztverbindlich sie Stimmen des Landes nach außen gegenüber dem BR-Präsidenten abgeben kann. BVerfG (ebd. S. 334): keine herausgehobene Stellung des Ministerpräsidenten im Bundesrat als Vertreter des Landes, auch wenn nach Landes(verfassungs)recht Richtlinienbefugnis bestehen sollte. Diese innerlandesrechtlichen Rangverhältnisse spielen auf Bundesebene keine Rolle, da das GG insoweit landesblind ist und so auch die unterschiedlichen Regelungsebenen im Bundesstaat strikt respektiert. Außerdem: Weisungsrecht für das Stimmverhalten der Bundesratsmitglieder hat die Landesregierung (als Kollegium), nicht der Inhaber einer Richtlinienkompetenz (auch wenn dies die LV festlegen sollte) Ministerpräsident kraft Außenvertretungsrecht das Land allein und letztverbindlich auch im Bundesrat vertritt. BVerfG, ebd.: keine herausgehobene Außenvertretungsbefugnis des Ministerpräsidenten im Bundesrat, auch wenn dies allgemein nach Landes(verfassungs)recht so vorgesehen sein sollte. Nachfrage des BR-Präsidenten daher im vorliegenden Fall rechtsungültig, kann uneinheitliche Stimmabgabe des Landes nicht mehr beseitigen. A.A. Sondervotum: Nachfragerecht gegeben; dabei einheitliche Stimmabgabe i.s.v. Zustimmung durch den Minister- 6

7 präsidenten, da widersprechende Stimmen des Landes in diesem zweiten Durchgang durch anwesende Mitglieder der Landesregierung nicht mehr abgegeben wurden. ZE: Uneinheitliche Stimmabgabe führt zur Ungültigkeit der Stimmen des Bundeslandes; sie sind nicht als Zustimmung zu werten, sondern gelten als Ablehnung. 7