NomosStudienbuch. Gröpl Guckelberger Wohlfarth. Landesrecht Saarland. Studienbuch. 3. Auflage. Nomos

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1 NomosStudienbuch Gröpl Guckelberger Wohlfarth Landesrecht Saarland Studienbuch 3. Auflage Nomos

2 NomosStudienbuch Prof. Dr. Christoph Gröpl Universität des Saarlandes, Saarbrücken Prof. Dr. Annette Guckelberger Universität des Saarlandes, Saarbrücken Jürgen Wohlfarth Verwaltungsdezernent der Landeshauptstadt Saarbrücken Landesrecht Saarland Studienbuch 3. Auflage Nomos

3 Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar. ISBN (Print) ISBN (epdf) 3. Auflage 2017 Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden Gedruckt in Deutschland. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier.

4 Vorwort Auch die 2. Auflage unseres Studienbuchs Landesrecht Saarland hat eine sehr gute Aufnahme gefunden, was Ansporn für uns war, eine 3. Auflage zu bearbeiten. Dafür wurden alle Kapitel einer gründlichen Überarbeitung unterzogen, die vor allem durch Änderungen der Rechtslage und durch neue Rechtsprechung erforderlich wurde. Aus Platzgründen enthält die vorliegende 3. Auflage in Abweichung zur Vorauflage kein Kapitel zum saarländischen Wirtschaftsverwaltungsrecht. Angesichts seiner hohen Prüfungs- und Praxisrelevanz hat sich der Verlag jedoch freundlicherweise bereit erklärt, das Kapitel über das saarländische Gaststättenrecht als Online-Angebot kostenfrei zur Verfügung zu stellen, die über abrufbar ist. Dabei haben uns wiederum unsere Mitarbeiter sehr erfolgreich unterstützt: am Lehrstuhl Gröpl insb. Frau Ass. iur. Bianca Keßler, Frau Dipl.-Juristin Isabel Leinenbach, Frau Dipl.-Juristin Lisa Bauer und Herr Dipl.-Jurist Matthias Heffinger, am Lehrstuhl Guckelberger Herr Ass. iur. Philipp Singler, Herr Dipl.-Jurist Emrah Dilek, Herr Dipl.-Jurist Manuel Kollmann, Herr Dipl.-Jurist Frank Schmidt, Frau cand. iur. Katja Gluding und Gina Starosta, Herr cand iur. Dominik Nüßgen sowie Herr stud. iur. Lukas Eisenhuth. Überdies haben Frau Dipl.-Juristin Caroline Jung am Lehrstuhl Gröpl und Frau Marlies Weber, Sekretärin am Lehrstuhl Guckelberger, beim Korrekturlesen wertvolle Unterstützungsarbeit geleistet. Ihnen allen gilt unser herzlicher Dank. Jürgen Wohlfarth dankt wiederum Frau Angelika Bruckmann für technische Ratschläge. Auch weiterhin freuen wir uns über Ergänzungs- und Verbesserungsvorschläge, am besten per an den Autor des jeweiligen Kapitels: oder Saarbrücken, im Januar 2017 Christoph Gröpl Annette Guckelberger Jürgen Wohlfarth 5

5 Inhalt Vorwort... 5 Abkürzungsverzeichnis Verfassungsrecht I. Landes- und Verfassungsgeschichte Vorgeschichte und Entstehung des Saarlandes Entwicklung der Verfassung des Saarlandes II. Verfassungs- und Staatsgrundlagen Zwei Hauptteile der Verfassung des Saarlandes a) Staatsorganisationsrecht der SVerf b) Grundrechte der SVerf Saarland als Land der Bundesrepublik Deutschland Verhältnis von Bundes- und Landesrecht a) Kompetenzverteilung b) Homogenitätsgebot c) Vorrang von Bundesrecht gegenüber Landesrecht Verfassungsprinzipien Saarland und Europa a) Mitwirkung über den Bundesrat b) Ausschuss der Regionen; grenzüberschreitende Zusammenarbeit Finanzwesen a) Steuereinnahmen und Finanzausgleich b) Ausgabenlasten c) Haushaltshoheit Staatsverschuldung Schuldenbremse d) Finanzkontrolle Landesfarben und Landeswappen III. Staatsorganisation: Verfassungsorgane Verfassungsorgane und andere Staatsorgane im Überblick Landtag a) Funktionen b) Landtagswahlen und Wahlprüfung c) Parlamentarisches Binnenrecht: Landtagsgesetz und Geschäftsordnung d) Status der Landtagsabgeordneten e) Präsident, Präsidium f) Fraktionen g) Ausschüsse h) Auflösung des Landtags Landesregierung a) Konstituierung

6 Inhalt b) Kompetenzen des Ministerpräsidenten c) Kompetenzen der Landesminister und des Ministerrats d) Vertrauensfrage und Misstrauensvotum e) Ministeranklage Verfassungsgerichtshof a) Organisation b) Verfahrensarten IV. Staatsfunktionen Gesetzgebung a) Gesetzgebungskompetenzen des Landes b) Gesetzgebung des Landtags c) Volksgesetzgebung d) Verfassungsänderungen e) Rechtsverordnungen; Satzungen Verwaltung Rechtspflege a) Rechtsprechung b) Gerichtsbarkeit im Bundesstaat; Rechtsstellung der Richter c) Organisation der Fachgerichtsbarkeiten im Saarland V. Grundrechte Besonderheiten der Verfassung des Saarlandes Verhältnis von Bundes- und Landesgrundrechten a) Geltung der saarländischen Grundrechte b) Prüfungsgegenstand und Prüfungsmaßstab des SVerfGH Grundrechte in der EMRK und in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union Grundrechte in der Verfassung des Saarlandes a) Systematik; Abgrenzung zu den Staatszielbestimmungen b) Grundrechtsberechtigung c) Konkordanztabelle GG SVerf d) Einzelne Grundrechte e) Grundpflichten VI. Anhang: Klausurhinweise Allgemeines Verwaltungsrecht und Verwaltungsprozessrecht I. Grundlagen II. Gesetzesvollzug im Bundesstaat Verbot der Mischverwaltung Landesvollzug der Bundesgesetze: Landeseigen- und Bundesauftragsverwaltung a) Organisationshoheit und Kostentragung b) Einwirkungsmöglichkeiten des Bundes, insb. Rechts- und Fachaufsicht

7 Inhalt 3. Landesvollzug der Landesgesetze III. Verwaltungsorganisation Organisatorischer Gesetzesvorbehalt Unmittelbare und mittelbare Landesverwaltung a) Unmittelbare Landesverwaltung b) Mittelbare Landesverwaltung Oberste Landesbehörden Landesämter a) Allgemeines b) Landesverwaltungsamt Untere Landesbehörden a) Allgemeine innere Verwaltung: Organleihe b) Finanzverwaltung Aufsicht und Weisungsbefugnisse IV. Verwaltungsverfahren Allgemeines Verwaltungsverfahren Elektronische Verwaltung Verwaltungszustellung Verwaltungsvollstreckung a) Rechtsgrundlagen b) Vollstreckungsfähigkeit c) Arten der Verwaltungsvollstreckung d) Verwaltungszwang e) Verwaltungsvollstreckung wegen Geldforderungen f) Rechtsschutz Verwaltungskosten a) Veranlassungsprinzip; Rechtsgrundlagen b) Verwaltungs- und Benutzungsgebühren; Auslagen c) Veranlassungsprinzip d) Verfahren; Rechtsschutz e) Kosten der Verwaltungsvollstreckung V. Informationsansprüche und Datenschutz (Überblick) Rechtliche Spannungslage Allgemeiner Informationszugangsanspruch a) Rechtsgrundlagen b) Anspruchsberechtigung und -verpflichtung; Konkurrenzen c) Ausschlussgründe d) Kosten; Rechtsschutz Anspruch auf Verbraucherinformationen Anspruch auf Umweltinformationen Datenschutz Landesbeauftragter für Datenschutz und Informationsfreiheit VI. Beamtenrecht (Überblick) Unterteilung des Rechts des öffentlichen Dienstes

8 Inhalt 2. Beamten-Verfassungsrecht Kompetenzen im Bundesstaat VII. Verwaltungsprozessrecht Kompetenzen und Rechtsgrundlagen Aufbau und Zuständigkeiten der saarländischen Verwaltungsgerichtsbarkeit Widerspruchsverfahren a) Allgemeines, insb. Einschränkungen der Statthaftigkeit b) Rechtsausschüsse: Struktur und Verfahren c) Rechtsausschüsse: sachliche Zuständigkeit c) Rechtsausschüsse: Prüfungsumfang d) Rechtsausschüsse: reformatio in peius? Aufsichtsklage Widerspruchs- und Klagebefugnis Tierschutzverbandsklage Prozessführungsbefugnis und Prozessstandschaft a) Passive Prozessführungsbefugnis b) Passive Prozessstandschaft VIII. Anhang: Klausurhinweise Kommunalrecht I. Geschichtliche Entwicklung auf Gemeindeebene Kommunale Selbstorganisation und Herausbildung verschiedener Verfassungstypen Entwicklungen im Saarland II. Erschließung des Themas Kommunalrecht und Kommunalpolitik Wichtige Rechtsquellen des Kommunalrechtes im Überblick a) Verfassungsrecht b) Gesetze des Saarlandes c) Rechtsverordnungen d) Ortsrecht Die Europäische Union als neue Dimension Gemeindliche Organisationsformen im Saarland Rechtsstellung der Gemeinde a) Gebietskörperschaft und juristische Person des öffentlichen Rechtes b) Namensrecht c) Wappen, Farben, Dienstsiegel III. Grundlagen der kommunalen Selbstverwaltung Begriff und Wesen kommunaler Selbstverwaltung Gerichtlicher und prozeduraler Schutz Allzuständigkeit (Universalität) und Autonomie

9 Inhalt 4. Gemeindliche Hoheitsrechte im Überblick a) Gebietshoheit b) Organisations- und Kooperationshoheit c) Personalhoheit d) Satzungshoheit e) Finanzhoheit f) Planungshoheit g) Daseinsvorsorge IV. Aufgaben der Gemeinde Selbstverwaltungsangelegenheiten a) Freiwillige Selbstverwaltungsangelegenheiten b) Pflichtige Selbstverwaltungsangelegenheiten Auftragsangelegenheiten (Fremdverwaltung) Organleihe V. Die Satzungsbefugnis der Gemeinden Regelmerkmale der Satzung Besondere Satzungsermächtigungen Formelle Aspekte Fehlerfolgen Prüf- und Verwerfungsrechte Prüfungsschema a) Formelle Rechtmäßigkeit b) Materielle Rechtmäßigkeit VI. Einwohner und Bürger Einwohner Bürger Ehrenamtliche Tätigkeit Instrumente unmittelbarer Demokratie a) Unterrichtung der Einwohner und Einwohnerantrag b) Einwohnerfragestunde und Einwohnerbefragung c) Bürgerbegehren und Bürgerentscheid VII. Gemeinderat Bedeutung der Organstellung Zusammensetzung und Wahl des Gemeinderates Rechtsstellung der Ratsmitglieder a) Status und Pflichten b) Interessenwiderstreit und Mitwirkungsverbot c) Rechte der Ratsmitglieder Ratsfraktionen Zuständigkeit (Organkompetenz) Ratsausschüsse Die Ratssitzung als Entscheidungsverfahren a) Verfahrensmodalitäten b) Aufgaben des Vorsitzenden

10 Inhalt c) Geschäftsordnungsrecht d) Entscheidungsverfahren e) Niederschrift f) Auskunftsrechte g) Anhörungs- und Beteiligungsmöglichkeiten VIII. Bürgermeister und Beigeordnete Bürgermeister a) Rechtsstellung und Wahl b) Aufgabenkategorien (Organkompetenzen) Beigeordnete a) Ehren- und hauptamtliche Beigeordnete b) Funktionskreis IX. Kommunalverfassungsstreitverfahren Begriff Voraussetzungen und Kosten X. Integrationsbeirat XI. Orts- und Bezirksratsverfassung Entwicklung und Funktion Bildung des Ortsrates Aufgaben des Ortsrates a) Antrags- und Vorschlagsrecht b) Pflicht zur Abgabe einer Stellungnahme c) Anhörungsrecht d) Entscheidungskompetenz e) Rechtsvorschriften für den Ortsrat f) Aufgaben des Ortsvorstehers g) Bezirksverfassung der Landeshauptstadt Saarbrücken XII. Gemeindewirtschaft Aspekte der kommunalen Finanzverfassung a) Bundesrecht b) Landesrecht Aspekte des kommunalen Haushaltsrechtes a) Allgemeine Haushaltsgrundsätze b) Haushaltssatzung c) Haushaltsplan d) Stellenplan e) Gemeindevermögen f) Gemeindekasse Vergabewesen a) Vergaberechtsquellen im Überblick b) Vergabe- und Vertragsordnungen c) Vergabe nach der KommHVO d) Vergabe nach dem GWB

11 Inhalt XIII. Prüfungswesen Prüfung durch das Rechnungsprüfungsamt Prüfung durch das Landesverwaltungsamt XIV. Verwaltungsmodernisierung Das Neue Steuerungsmodell Elektronische Verwaltungsabläufe Lebenslagen-Konzept der KGSt Formanpassung Einheitlicher Ansprechpartner XV. Gemeindliche Einrichtungen Errichtung und Widmung Einzelfälle gemeindlicher Einrichtungen Wahlfreiheit der Organisation Anspruchsverpflichtung und Rechtsweg Nutzungsgrenzen Gewerberechtliche Zulassung XVI. Wirtschaftliche Betätigung und privatrechtliche Beteiligung Rechtlicher Ausgangspunkt Unternehmenskategorien a) Nichtwirtschaftliche Unternehmen b) Wirtschaftliche Unternehmen c) Abwehransprüche gegen wirtschaftliche Betätigungen Organisationsformen des öffentlichen Rechts Organisationsformen des Privatrechts a) Allgemeine Handlungsvoraussetzungen b) Mehrheits- und mittelbare Beteiligungen c) Aktiengesellschaft und Gesellschaft mit beschränkter Haftung 264 d) Holdinggesellschaft Vertretung der Gemeinde in Organen wirtschaftlicher Unternehmen Privatisierungsformen XVII. Kommunale Gemeinschaftsarbeit Zivilrecht, Arbeitsgemeinschaft und öffentlich-rechtliche Vereinbarung Zweckverband Gemeinschaftsarbeit und Vergaberecht Grenzüberschreitungen XVIII. Deliktsfähigkeit und Haftung der Gemeinde OWiG und StGB Zivilrechtliche Haftung und Amtshaftung XIX. Kommunalaufsicht Kommunalaufsicht als Rechtmäßigkeitskontrolle Handhabung und Handlungsmittel

12 Inhalt XX. Gemeindeverbände Selbstverwaltungsaufgaben der Landkreise Auftragsangelegenheiten der Landkreise Organe des Landkreises Aspekte der Finanzwirtschaft Regionalverband Saarbrücken XXI. Zusammenfassende Klausurhinweise Verbands- und Organzuständigkeit Gemeindlicher Rechtsschutz gegen Aufsichtsmaßnahmen Kommunalverfassungsstreitverfahren Überprüfung einer Satzung Rechtsstreitigkeiten gegen die Gemeinde Polizeirecht I. Einführung Begriff des Polizei- und Ordnungsrechts Verteilung der Kompetenzen zwischen Bund und Ländern II. Organisation der Polizei und Verteilung der Zuständigkeiten Polizeiverwaltungsbehörden Vollzugspolizei III. Die Aufgaben der Polizei Abgrenzung präventives repressives Handeln der Polizei Subsidiarität polizeilichen Handelns zum Schutz privater Rechte Vollzugshilfe IV. Polizeiliche Schutzgüter Öffentliche Sicherheit Öffentliche Ordnung V. Gefahr als Voraussetzung für das polizeiliche Handeln Allgemeine Aussagen zum Gefahrenbegriff Gefahrenvarianten VI. Die polizeirechtliche Verantwortlichkeit Verhaltensverantwortlichkeit a) Verursachungsbegriff b) Zusatzverantwortlichkeit für Minderjährige und Verrichtungsgehilfen Zustandsverantwortlichkeit a) Inhaber der tatsächlichen Gewalt b) Zustandsverantwortlichkeit des Eigentümers oder sonstiger Berechtigter c) Grenzen der Zustandsverantwortlichkeit Inanspruchnahme des Nichtstörers Anscheinsstörer Putativ- bzw. Scheinstörer

13 Inhalt 6. Verantwortlichkeit von Hoheitsträgern Störerauswahl VII. Die Rechtsnachfolge in polizeiliche Pflichten Bei der Zustandshaftung Bei der Verhaltenshaftung VIII. Die polizeilichen Befugnisse Zu einzelnen Standardbefugnissen a) Identitätsfeststellung und Prüfungen gem a SPolG b) Befragung und Vorladung ( 11 SPolG) c) Platzverweisung, Wohnungsverweisung und Aufenthaltsverbot ( 12 SPolG) d) Gewahrsam ( 13 SPolG) e) Durchsuchen und Untersuchen von Personen ( 17, 17 a SPolG) f) Durchsuchen von Sachen und Wohnungen ( SPolG) g) Sicherstellung von Sachen ( 21 ff. SPolG) h) Befugnisse zur Verarbeitung personenbezogener Daten ( 25 ff. SPolG) Polizeiliche Generalklausel IX. Ermessen und Verhältnismäßigkeit X. Rechtsschutz im Zusammenhang mit polizeilichen Einzelmaßnahmen XI. Polizeiverordnungen ( 59 ff. SPolG) Formelle Anforderungen Materielle Anforderungen Durchsetzung von Polizeiverordnungen sowie Rechtsschutz XII. Der Verwaltungszwang ( 44 ff. SPolG) Gestrecktes Vollstreckungsverfahren a) Vollstreckungsfähiger Grundverwaltungsakt ( 44 I SPolG) b) Zwangsmittel c) Vollstreckungsverfahren Der Sofortvollzug ( 44 II SPolG) Zur Ausübung des unmittelbaren Zwangs einschließl. Schusswaffengebrauch Abschleppen von Fahrzeugen XIII. Schadensausgleich und Kostenersatz Schadensausgleichs-, Erstattungs- und Ersatzansprüche Kosten der Gefahrenabwehr XIV. Versammlungsrecht Verfassungsrechtliche Ausgangslage Versammlungsgesetz

14 Inhalt 5 Öffentliches Baurecht I. Zusammensetzung des Öffentlichen Baurechts II. Rahmenbedingungen III. Bauplanungsrecht Bauleitplanung a) Zweistufiges System der Bauleitplanung b) Das Verfahren der Bauleitplanung c) Materielle Anforderungen an Bauleitpläne, insb. Bebauungspläne d) Gerichtliche Kontrolle der gemeindlichen Abwägung e) Der fehlerhafte Bebauungsplan f) Die Sicherung der Bauleitplanung Bauplanungsrechtliche Zulässigkeit von Einzelvorhaben a) Vorhaben im Bereich eines qualifizierten Bebauungsplans b) Vorhaben im Bereich eines einfachen Bebauungsplans c) Ausnahmen und Befreiungen ( 31 BauGB) d) Vorhaben im nicht (qualifiziert) beplanten Innenbereich ( 34 BauGB) e) Zulässigkeit von Vorhaben im Außenbereich ( 35 BauGB) f) Gemeindliches Einvernehmen IV. Bauordnungsrecht Allgemeine Vorschriften a) Anwendungsbereich der LBO und Begriffsbestimmungen b) Baupolizeiliche Generalklausel und Verunstaltungsverbot Ausgewählte bauordnungsrechtliche Anforderungen Abweichungen Organisation der Bauaufsicht Baugenehmigung und Baugenehmigungsverfahren a) Genehmigungsbedürftigkeit des Bauvorhabens b) Die beiden Typen des Baugenehmigungsverfahrens c) Ablauf des Genehmigungsverfahrens im Überblick d) Die Baugenehmigung e) Bauvorbescheid und Teilbaugenehmigung Bauordnungsrechtliche Maßnahmen a) Einstellung von (Bau-)Arbeiten ( 81 LBO) b) Beseitigungsanordnung ( 82 I LBO) c) Nutzungsuntersagung ( 82 II LBO) d) Rechtsschutz im Zusammenhang mit repressiven behördlichen Maßnahmen V. Hinweise zum Rechtsschutz im Baurecht

15 Inhalt 6 Medienrecht I. Gegenstand Eingrenzung der Darstellung Massenmedien und Individualmedien Telemedien II. Verfassungsrechtliche Grundlagen Mediengrundrechte a) GG und SVerf b) Einzelne Kommunikationsgewährleistungen c) Rechtfertigung von Beschränkungen Gesetzgebungskompetenzen im Medienrecht a) Bundeskompetenzen b) Landeskompetenzen Staatsverträge III. Allgemeines Presse- und Rundfunkrecht Saarländisches Mediengesetz (SMG) Freiheiten der Medien Öffentliche Aufgabe der Medien Datenschutz a) Presse b) Rundfunk Informationsanspruch der Medien a) Allgemeiner Informationsanspruch b) Gerichtsberichterstattung c) Zutritt zu Veranstaltungen Sorgfaltspflichten der Medien anerkannte journalistische Grundsätze a) Wahrheitspflicht b) Sachlichkeitspflicht c) Pflicht zur Güterabwägung Medienordnungsrecht a) Überblick b) Impressumspflicht Gegendarstellungsrecht a) Anspruchsvoraussetzungen b) Rechtsfolgen und Verfahren IV. Rundfunkrecht Spezifische Rechtslage a) Bedeutung der Rechtsprechung des BVerfG b) Rundfunkstaatsverträge Allgemeine Vorschriften zum Rundfunk a) Ausgestaltungsbedürftigkeit der Rundfunkfreiheit b) Abschichtungen; Synopse c) Eigenständige Vorschriften im SMG

16 Inhalt 3. Saarländischer Rundfunk (SR) a) Rechtsstellung, Aufgabe, Finanzierung und Aufsicht b) Meinungsvielfalt Binnenpluralismus c) Binnenorganisation Privater Rundfunk a) Duale Rundfunkordnung Medienkontrolle b) Landesmedienanstalt Saarland (LMS) c) Programmverantwortlichkeit d) Programmbeschwerde V. Anhang: Klausurhinweise Stichwortverzeichnis

17 2 Allgemeines Verwaltungsrecht und Verwaltungsprozessrecht von Christoph Gröpl Literatur: Bull/Mehde, Allg. Verwaltungsrecht mit Verwaltungslehre (AVwR/VwL), 9. Aufl. 2015; Desens, Sinn und Unsinn des Behördenprinzips, NVwZ 2013, ; Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, zit. nach Bearb.; Gröpl, Staatsrecht I, 8. Aufl. 2016; Hufen, Verwaltungsprozessrecht, 9. Aufl. 2013; Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016; Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, 18. Aufl. 2011; Stelkens/Bonk/Sachs (Hrsg.), VwVfG, 8. Aufl. 2014, zit. nach Bearb.; Weber, Tücken des Verwaltungsvollstreckungsrechts, DVBl.2012, ; Wendt/Rixecker (Hrsg.), Verfassung des Saarlandes (SVerf), 2009, zit. nach Bearb I. Grundlagen Gegenstand dieses Kapitels soll nicht das Allgemeine Verwaltungsrecht oder das Verwaltungsprozessrecht in seiner ganzen Breite und Fülle sein. Das würde nicht nur den Rahmen des vorliegenden Sammelwerkes sprengen, sondern ist in einem Lehrbuch zum Landesrecht auch nicht erforderlich. Denn das Verwaltungsprozessrecht ist in der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) weitestgehend bundeseinheitlich kodifiziert (Rn. 148 ff.). Das Allgemeine Verwaltungsrecht liegt zwar in der Gesetzgebungskompetenz der Länder (Art. 70 I GG), ist aber in Bund und Ländern durch im Wesentlichen gleichlautende, zumindest aber gleichläufige Gesetze (insb. die Verwaltungsverfahrensgesetze VwVfG) oder gemeindeutsche Rechtsinstitute zu einem großen Teil unitarisiert. Länderübergreifend besteht zu diesen Rechtsgebieten eine Reihe guter Lehrbücher. Sinn des folgenden Kapitels ist es daher, vor allem die Besonderheiten des Verwaltungsrechts im Saarland aufzuzeigen. Das Verwaltungsrecht ist der Inbegriff der Rechtssätze, die sich in spezifischer Weise an die Verwaltung richten, insb. hinsichtlich ihrer Organisation, ihres Verfahrens sowie ihrer Aufgaben und Befugnisse. Davon zieht das Allgemeine Verwaltungsrecht diejenigen Begriffe, Grundsätze, Rechtsinstitute und Regelungen vor die Klammer, die grds. für alle Bereiche des Verwaltungsrechts gelten. Das Besondere Verwaltungsrecht regelt demgegenüber Spezialbereiche, bestimmte Sparten der Verwaltungstätigkeit; 1 die für die juristische Ausbildung relevantesten werden in den folgenden Kapiteln dieses Lehrbuchs dargestellt (Kommunalrecht, Polizeirecht, öffentliches Baurecht). II. Gesetzesvollzug im Bundesstaat Eine der wesentlichen Funktionen der Verwaltung ist der Vollzug der Verwaltungsgesetze (sog. gesetzesakzessorische Verwaltung). Der sog. gesetzesfreien Verwaltung, d.h. derjenigen Verwaltungstätigkeit, für die keine besonderen Gesetze als konkreter Handlungs- und Rechtfertigungsmaßstab gelten, kommt im demokratischen Rechtsstaat dagegen eine vergleichsweise geringe Bedeutung zu. 2 1 Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, 3 Rn. 1 ff. 2 Vgl. Gröpl, Staatsrecht I, Rn ff. 98 Gröpl

18 II. Gesetzesvollzug im Bundesstaat 1. Verbot der Mischverwaltung Im föderativen Aufbau der Bundesrepublik Deutschland bestehen zwei staatliche Ebenen, nämlich der Bund und die Länder. Beide Ebenen besitzen originäre Staatsgewalt, 3 beide Ebenen sind daher im Prinzip auch berechtigt, verwaltend insb. gesetzesvollziehend tätig zu werden. Das deutsche Bundesstaatsrecht postuliert hier ein striktes Entweder-oder: Zuständig für eine bestimmte Verwaltungsaufgabe ist grds. entweder der Bund oder es sind die Länder. Eine Mischverwaltung schließt das GG aus. 4 Daraus erhebt sich die Frage, welche Ebene in der Bundesrepublik welche Gesetze vollzieht. Auf den ersten Blick einleuchtend wäre die Lösung, dass jede Ebene ihre eigenen Gesetze ausführt, also der Bund die Bundesgesetze durch Bundesbehörden, die Länder ihre jeweiligen Landesgesetze durch ihre Landesbehörden. Dies ist indes nicht die Antwort des GG: Nach seinem Art. 83 Hs. 1 vollziehen grds. die Länder die Bundesgesetze, und zwar im Prinzip als eigene Angelegenheit (Landeseigenverwaltung), seltener im Auftrag des Bundes (Bundesauftragsverwaltung). Diese überraschende Regel stellt eine spezifische Ausprägung der vertikalen Gewaltenteilung und zugleich Gewaltenverschränkung zwischen Bund und Ländern dar. Grob gesagt bedeutet das, dass die Länder den Vollzug des jeweiligen Bundesgesetzes zu ihrer eigenen Sache machen müssen, dass sie dafür also die Verantwortung tragen. Nur ausnahmsweise vollzieht der Bund seine Gesetze selbst, d.h. durch eigene Behörden oder durch bundesunmittelbare juristische Personen des öffentlichen Rechts. Wann und unter welchen Voraussetzungen das der Fall ist, ergibt sich aus den Art. 86 ff. GG. 4 5 Vollzug der Bundesgesetze als eigene Angelegenheit (Landeseigenverwaltung), Art. 83, 84 GG durch die Länder im Auftrag des Bundes (Bundesauftragsverwaltung), Art. 85 GG durch den Bund Bundeseigenverwaltung, Art. 87 ff. i.v.m. Art. 86 GG 6 2. Landesvollzug der Bundesgesetze: Landeseigen- und Bundesauftragsverwaltung Führen die Länder die Bundesgesetze aus, so tun sie dies nach Art. 83 Hs. 1 GG i.d.r. als eigene Angelegenheit (sog. Landeseigenverwaltung). An diese Verfassungsentscheidung knüpft Art. 84 GG an, indem er die Modalitäten der Landeseigenverwaltung ausformuliert. In wenigen Fällen, die sich aus dem GG abschließend ergeben, 5 führen die Länder die Bundesgesetze nicht als eigene Angelegenheit aus, sondern im Auftrag des Bundes (sog. Bundesauftragsverwaltung nach Art. 85 GG). Die Bezeichnung Bundesauftragsverwaltung darf jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass dieser Typus 7 3 Gröpl, Staatsrecht I, Rn. 531 ff., 1342 ff. 4 Vgl. BVerfGE 63, 1 (37 ff.); 119, 331 (364 f.). 5 Insb. Art. 87 c GG (Atomverwaltung), Art. 90 II GG (Verwaltung der Bundesfernstraßen), Art. 108 III GG (Verwaltung der Bundes- und Gemeinschaftsteuern) und Art. 104 a III 2 GG (Vollzug der überwiegend vom Bund finanzierten Geldleistungsgesetze). Gröpl 99

19 2 Allgemeines Verwaltungsrecht und Verwaltungsprozessrecht 8 eine besondere Art des Vollzugs der Bundesgesetze durch die Länder, also Landes-, nicht Bundesverwaltung darstellt. a) Organisationshoheit und Kostentragung Gemeinsam ist der Landeseigen- und der Bundesauftragsverwaltung, dass grds. den Ländern die Organisationshoheit zusteht. Sie sind nach Art. 84 I oder Art. 85 I GG berechtigt und verpflichtet, die erforderlichen Behörden einzurichten und das Verwaltungsverfahren zu regeln. 6 Nach Maßgabe des jeweiligen Landesrechts können die Behörden in den Städten, Gemeinden oder Gemeindeverbänden (d.h. bei den Landkreisen und beim Regionalverband Saarbrücken) eingerichtet werden; die Kommunen erfüllen die jeweiligen Aufgaben als Auftragsangelegenheit. 7 Im Saarland ist hierzu nach Art. 120 S. 1 Hs. 1 SVerf ein Landesgesetz erforderlich; häufig dient in diesem Zusammenhang 5 III LOG (Rn. 19) als Rechtsgrundlage. Demgegenüber ist es dem Bundesgesetzgeber seit der Föderalismusreform von durch Art. 84 I 7 und Art. 85 I 2 GG verboten, die Kommunen unmittelbar für den Vollzug von Bundesgesetzen für zuständig zu erklären und mit den damit verbundenen Verwaltungsausgaben zu belasten. Dies hatte zuvor in der Praxis zu viel Streit geführt. 9 Beispiele für bundesgesetzlich begründete Aufgaben, deren Erfüllung das Saarland aufgrund seiner Organisationshoheit auf seine Kommunen übertragen hat, sind die Ausführung des Bundesmeldegesetzes 10 sowie des Passgesetzes und des Personalausweisgesetzes 11 durch die Gemeinden, die Ausführung des Straßenverkehrsgesetzes und der darauf beruhenden Rechtsverordnungen (Straßenverkehrs-Ordnung, Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung, Fahrerlaubnis-Verordnung) durch die Landkreise, den Regionalverband Saarbrücken und die Landeshauptstadt Saarbrücken. 12 Um dem Bürger die Lösung der mitunter verzwickten Zuständigkeitsfragen zu erleichtern, fassen die Kommunen ihre Melde-, Zulassungs-, Fahrerlaubnis- und z.t. Straßenverkehrsstellen häufig als Serviceeinheiten in Bürgerämtern, Bürgerbüros o.ä. zusammen. Zu beachten ist jedoch, dass verwaltungsrechtlich zuständige Behörde auch insoweit der Landrat, der Regionalverbandsdirektor, der Oberbürgermeister oder der Bürgermeister ist und bleibt (Rn. 24). 6 Dass das Verwaltungsverfahren in Art. 85 I GG keine ausdrückliche Erwähnung findet, wird als Redaktionsversehen gedeutet, vgl. BVerfGE 26, 338 (385). Zu Einflussrechten des Bundes auf die Regelung des Verwaltungsverfahrens s. Art. 84 I 5, 6 GG. 7 Hierzu näher 3 Rn Gesetz zur Änd. des GG v (BGBl. I S. 2034). S. auch die Übergangsregelung des Art. 125 a I 1 GG. 9 Die Entscheidung, ob ein Bundesgesetz durch Behörden der unmittelbaren Landesverwaltung (d.h. durch Staatsbehörden) oder durch die Kommunen (Kommunalbehörden) vollzogen wird, obliegt seitdem ausschließlich den Ländern, s. Hermes, in: Dreier, GG, Bd. 3, 3. Aufl. 2015, Art. 84 Rn S. Saarl. Gesetz zur Ausführung des Bundesmeldegesetzes v (Amtsbl. I S. 712). 11 S. 5 III LOG i.v.m. der saarl. Verordnung über Zuständigkeiten nach dem Passgesetz und dem Personalausweisgesetz v (Amtsbl. I S. 1387) mit spät. Änd. 12 S. das saarl. Straßenverkehrszuständigkeitsgesetz (StVZustG) v (Amtsbl. S. 1430) mit spät. Änd.: Zulassungs- und Fahrerlaubnisbehörden sind nach 1 I StVZustG die Landkreise und die Landeshauptstadt Saarbrücken; Straßenverkehrsbehörden sind nach 7 II StVZustG die Landkreise, der Regionalverband Saarbrücken und die Landeshauptstadt Saarbrücken. 100 Gröpl

20 II. Gesetzesvollzug im Bundesstaat Eng verbunden mit der Organisationshoheit ist die für die Praxis überaus relevante Frage, wer die mit der Ausführung eines Bundesgesetzes verbundenen Kosten trägt. Die Lösung ist mehrschichtig, weil hier zwei voneinander zu trennende öffentlichrechtliche Finanzbeziehungen angesprochen werden: zum einen das Finanzverhältnis zwischen Bund und Ländern, zum anderen das Finanzverhältnis zwischen dem jeweiligen Land und seinen Kommunen (Rn. 11). Grundnorm für die Finanzbeziehung zwischen Bund und Ländern ist Art. 104 a I Hs. 1 GG. Nach dem dort verankerten bundesfinanzverfassungsrechtlichen Konnexitätsprinzip muss diejenige bundesstaatliche Ebene die Ausgaben tragen, die die kostenverursachende Aufgabe zu erfüllen hat. 13 Daraus folgt, dass beim Landesvollzug von Bundesgesetzen mit Rücksicht auf Art. 83, 84 GG grds. die Landeshaushalte mit den Kosten belastet werden. Uneingeschränkt gilt dies jedenfalls für die Verwaltungsausgaben, also für die Personalkosten und für die sächlichen Verwaltungsausgaben, 14 wie Art. 104 a V 1 GG klarstellt. Durchbrochen wird das Konnexitätsprinzip z.t. bei den sog. Zweckausgaben, also insb. den sozialen Transferzahlungen (z.b. BAföG, Wohngeld, Sozialhilfe) oder den Subventionen. Hier kann sich der Bund gem. Art. 104 a III GG an den Kosten beteiligen; im Fall der Bundesauftragsverwaltung trägt er nach Art. 104 a II GG die gesamten Zweckausgaben. 15 In jedem Fall bedarf ein Bundesgesetz, das für die Länder mit Zweckausgaben verbunden ist, der Zustimmung des Bundesrates (Art. 104 a IV GG). Grundlagen der bundesstaatlichen Finanzlastverteilung Grundsätze, Art. 104 a I Hs. 1 GG 1. Verbot der Mischfinanzierung: Bund finanziert Bundesaufgaben Länder finanzieren ihre jeweiligen Landesaufgaben 2. (Aufgaben-)Konnexität: Ausgabenverantwortung folgt der Aufgabenverantwortung, d.h. der Verwaltungskompetenz (Art. 83 ff. GG), Art. 104 a V 1 Hs. 1 GG: Ausgabenlast umfasst insb. Verwaltungsausgaben Ausnahmen, Art. 104 a I Hs. 2 GG 1. Bundesauftragsverwaltung, Art. 104 a II GG: Bund trägt Zweckausgaben 2. Leistungsgesetze: fakultative Mischfinanzierung, Art. 104 a III GG Pflichtleistungen ggü. Dritten zulasten der Länder: Zustimmung des Bundesrates, Art. 104 a IV GG 3. Weitere Ausnahmen in Art. 104 a VI, Art. 104 b, Art. 91 a III, Art. 91 b III, Art. 106 VIII, Art. 120 I 4 GG u.a. Das Finanzierungsverhältnis zwischen dem jeweiligen Land und seinen Kommunen ist nicht bundesstaatlicher Art, da die Kommunen insoweit als Teil der Länder gelten ( 3 Rn. 115 ff.). Mit Rücksicht auf die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 II GG, Art. 117 ff. SVerf) sind die Kommunen jedoch nicht Teil der unmittelbaren Landesverwaltung, sie sind also keine Landes- oder Staatsbehörden (vgl Näher Gröpl, Staatsrecht I, Rn. 738 ff. 14 Bspw. die Anschaffung und Unterhaltung von Grundstücken und Gebäuden, Fahrzeugen, Büroausstattung einschl. EDV u.a.m. 15 Bsp. dafür: Leistungen nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz ( 39, 56 BAföG) oder dem Wohngeldgesetz ( 34 WoGG). Gröpl 101

21 2 Allgemeines Verwaltungsrecht und Verwaltungsprozessrecht 12 Rn. 24). Daraus folgt, dass auch die Finanzbeziehungen zwischen dem Land und seinen Kommunen verfassungsrechtlich dirigiert sind und einfachgesetzlich geregelt werden müssen. Nach dem 2016 neu gefassten 16 Art. 120 S. 1 SVerf darf das Saarland seinen Gemeinden und Gemeindeverbänden Auftragsangelegenheiten nur übertragen, wenn der Landtag in dem jeweiligen Übertragungsgesetz gleichzeitig Bestimmungen über die Deckung der Kosten trifft. Die nachfolgenden Sätze der Vorschrift konkretisieren den Anspruch der betroffenen Kommunen zu einem Anspruch gegenüber dem Land auf (pauschalierten) finanziellen Ausgleich der notwendigen Aufwendungen. Dies wird als striktes kommunalfinanzrechtliches Konnexitätsprinzip 17 bezeichnet, 18 das in einfachen Gesetzen konkretisiert wird. 19 b) Einwirkungsmöglichkeiten des Bundes, insb. Rechts- und Fachaufsicht Trotz der Vollzugshoheit der Länder bei der Landeseigen- und Bundesauftragsverwaltung behält das GG dem Bund bestimmte Einwirkungsmöglichkeiten vor: Zum einen kann die Bundesregierung in beiden Verwaltungstypen allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassen freilich nur mit Zustimmung des Bundesrates (Art. 84 II, Art. 85 II 1 GG). 20 Zum anderen steht der Gesetzesvollzug unter der Aufsicht des Bundes. Hier besteht der grundlegende Unterschied zwischen Landeseigen- und Bundesauftragsverwaltung: Nach Art. 84 III GG übt die Bundesregierung bei der Landeseigenverwaltung die Aufsicht darüber aus, dass die Länder die Bundesgesetze dem geltenden Recht gemäß ausführen; erforderlichenfalls kann sie nach Art. 84 IV GG die sog. Mängelrüge erheben. 21 Die Bundesaufsicht beschränkt sich aber auf die Rechtmäßigkeit des Gesetzesvollzugs (Rechtsaufsicht). 22 Eröffnet das Gesetz den Landesbehörden Ermessensspielräume ( 40 VwVfG), darf sich der Bund insoweit nicht einmischen. 23 Bei der Bundesauftragsverwaltung ist dies anders: Nach Art. 85 IV GG erstreckt sich die Bundesaufsicht über die Rechtmäßigkeit hinaus auf die Zweckmäßigkeit des Gesetzesvollzugs (Fachaufsicht). In diesem Zusammenhang kann das zuständige Bundesministerium den Ländern gem. Art. 85 III GG Weisungen 24 für den Gesetzesvollzug erteilen. In der Praxis sind dazu gerade beim Vollzug des Atomgesetzes zahlreiche Streitfälle entstanden. 25 Bei alledem verbleibt die Zuständigkeit, 16 Gesetz v (Amtsbl. I S. 710). 17 S. 1 Rn. 15 und 3 Rn Davon zu unterscheiden ist das (bundes-)finanzverfassungsrechtliche Konnexitätsprinzip des Art. 104 a I und V 1 GG, s. Rn LT-Drucks. 15/1537, S S. 5 III, 6 III, 143 I, 144 II, 197 I und 198 III KSVG n.f. sowie das Gesetz zur Regelung eines Kostenfolgeabschätzungs- und eines Beteiligungsverfahrens gemäß Artikel 120 der Verfassung des Saarlandes (Konnexitätsausführungsgesetz Saarland KonnexAG SL) v (Amtsbl. I S. 1058). 20 Verwaltungsvorschriften sind Rechtssätze des Innenrechts, d.h. sie wirken nur behördenintern. Der Bürger kann sich nicht auf sie berufen; auch für die Gerichte sind sie grds. unverbindlich; vgl. Bull/Mehde, AVwR/ VwL, Rn Anschließend kann in dieser Angelegenheit der Bundesrat angerufen werden (Art. 84 IV 1 Hs. 2 GG), bei Erfolglosigkeit das BVerfG (Art. 84 IV 2 i.v.m. Art. 93 I Nr. 3 GG). 22 Vgl. unten Rn Die Ausnahmevorschrift des Art. 84 V GG spielt in der Praxis kaum eine Rolle. 24 Hierzu unten Rn S. nur BVerfGE 81, 310 ff.; 84, 25 ff.; 100, 249 ff.; 104, 249 ff. 102 Gröpl

22 III. Verwaltungsorganisation nach außen gegenüber dem Bürger zu handeln, bei den Landesbehörden (sog. Wahrnehmungskompetenz). Der Bund agiert im staatlichen Innenverhältnis gegenüber dem jeweiligen Land, wenn und soweit ihm dies notwendig erscheint ([Reserve-]Sachkompetenz). Landeseigen- und Bundesauftragsverwaltung Landeseigenverwaltung, Art. 84 GG Regelfall des Vollzugs der Bundesgesetze, Art. 83 Hs. 1 Bundesauftragsverwaltung, Art. 85 GG Ausnahme: Katalogtatbestände (Art. 87 c, 90 II, Art. 104 a III 2, Art. 108 III u.a.) Organisationshoheit des jeweiligen Landes, Art. 84 I, Art. 85 I Recht der Bundesregierung zum Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften mit Zustimmung des Bundesrates, Art. 84 II, Art. 85 II 1 reine Rechtsaufsicht der Bundesregierung, Art. 84 III bei Rechtsverstößen, Art. 84 IV: Mängelrüge, Beschluss des Bundesrates, ggf. Anrufung des BVerfG Einzelweisungen nur in gesetzlich bestimmten Ausnahmefällen, Art. 84 V Kostentragung grds. durch die Länder, Art. 104 a I Hs. 1 ( Ausnahme: Art. 104 a III) 3. Landesvollzug der Landesgesetze Rechts- und Fachaufsicht der Bundesregierung, Art. 85 IV Weisungsbefugnis des zuständigen Bundesministeriums, Art. 85 III; Þ Wahrnehmungskompetenz bei den Ländern, Sachkompetenz nur, solange der Bund davon keinen Gebrauch macht Tragung der Zweckausgaben durch den Bund, Art. 104 a II Die Art. 83 ff. GG regeln die Verwaltungskompetenzen für den Vollzug von Bundesgesetzen. Nicht geregelt wird darin der Vollzug der Landesgesetze. Hier verbleibt es daher beim bundesstaatlichen Grundprinzip des Art. 30 Hs. 1 GG, wonach die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben Sache der Länder ist. Daraus folgt, dass die Landesgesetze von Landesbehörden ausgeführt werden, d.h. genauer: die Gesetze eines bestimmten Bundeslandes werden von den Behörden ebendieses Landes ausgeführt. Der Bund ist von der Einflussnahme auf den Vollzug der Landesgesetze ausgeschlossen, d.h. er darf keine Verwaltungsvorschriften erlassen, keine Aufsicht ausüben und den Landesbehörden keine Weisungen erteilen. III. 1. Verwaltungsorganisation Organisatorischer Gesetzesvorbehalt Die Zuständigkeit der Verwaltung zum Vollzug der Gesetze (gesetzesakzessorische Verwaltung) und das Recht zu gesetzesfreiem Handeln unter Beachtung des Vorrangs und des Vorbehalts des Gesetzes (nicht-gesetzesakzessorische Verwaltung, Rn. 3) ergeben sich aus der Funktion der Verwaltung. Die SVerf setzt dies in ihrem Art. 61 voraus, wenn sie dort von der vollziehenden Gewalt spricht. Einer darüber Gröpl 103

23 2 Allgemeines Verwaltungsrecht und Verwaltungsprozessrecht hinausgehenden allgemeinen Ermächtigung unmittelbar durch die Verfassung zum Gesetzesvollzug bedarf es nicht. Nicht beantwortet ist damit indes die Frage, unter welchen Voraussetzungen die Verwaltung für ihre Tätigkeit einer formell-gesetzlichen Grundlage bedarf. Unstreitig ist ein Parlamentsgesetz zur Legitimation von Eingriffen in Freiheit und Eigentum des Einzelnen sowie zur Regelung sonstiger wesentlicher Angelegenheiten vonnöten; dies folgt aus dem Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip (demokratisch-rechtsstaatlicher Vorbehalt des Gesetzes, vgl. Art. 60 I, Art. 61 SVerf). 26 Weniger einheitlich ist die Verfassungslage für Bund und Länder bei der Frage, ob und inwieweit auch zur Organisation der Verwaltung Parlamentsgesetze notwendig sind. Im Saarland gibt Art. 112 SVerf darauf eine differenzierte Antwort: Satz 1 statuiert einen organisatorischen (institutionellen) Gesetzesvorbehalt, soweit die Organisation der allgemeinen Staatsverwaltung und die Regelung der Zuständigkeiten betroffen sind. Dazu gehören insb. die räumliche Gliederung des Landes, die Errichtung, Änderung oder Auflösung von Behörden sowie die Zuweisung bestimmter Aufgaben an die Behörden. 27 Art. 112 S. 1 SVerf erfordert demnach jeweils eine Regelung durch Parlamentsgesetz. Nicht dem organisatorischen Gesetzesvorbehalt unterfällt nach Art. 112 S. 2 SVerf die Einrichtung der Behörden im Einzelnen; dies ist Sache der Landesregierung und der dazu ermächtigten Minister. Gemeint sind damit insb. die Bestimmung des Behördensitzes und die Errichtung von Außenstellen, die Regelung der Behördenstruktur und die interne Geschäftsverteilung sowie die Ausstattung mit Personalund Sachmitteln. 28 Diese Fragen werden grds. durch Verwaltungsvorschriften 29 (Organisationserlasse, Geschäftsordnungen u.dgl.) der Landesregierung und der von ihr dazu ermächtigten Ministerien geregelt. So verhält es sich nach 14 LOG auch für Einrichtungen des Landes. 30 Zwei Bereiche sind vom organisatorischen Gesetzesvorbehalt nach Art. 112 S. 1 SVerf ausgenommen, dürfen also nicht durch Landtagsgesetz geregelt werden: zum einen die Geschäftsverteilung auf der Ebene der Landesregierung; hier ist Art. 91 I 2 SVerf lex specialis; 31 zum anderen der Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung; 32 Vorrang haben insoweit Art. 117 III und Art. 118 SVerf. 33 In Befolgung des organisatorischen Gesetzesvorbehalts des Art. 112 S. 1 SVerf ist als allgemeines Gesetz das Landesorganisationsgesetz (LOG) erlassen worden. Wichtige 26 Zum Parlamentsvorbehalt s. Gröpl, Staatsrecht I, Rn. 454 ff., 460 ff. 27 Vgl. Böhmer, in: Wendt/Rixecker, SVerf, Art. 112 Rn Böhmer, in: Wendt/Rixecker, SVerf, Art. 112 Rn. 17, der jedoch zu Recht auf den Haushaltsvorbehalt nach Art. 105 I SVerf hinweist. 29 Näher dazu Fn S. etwa das Landesinstitut für präventives Handeln (LPH): Organisationserlass v (Amtsbl. S. 2158). 31 Hierzu 1 Rn Vgl. BVerfGE 119, 331 (362 ff.) m.w.n. 33 Sehr wohl gilt der org. Gesetzesvorbehalt des Art. 112 S. 1 SVerf indes für die Auftragsangelegenheiten der Kommunen. 104 Gröpl

24 III. Verwaltungsorganisation weitere Gesetze sind das Kommunalselbstverwaltungsgesetz (KSVG) sowie das Gesetz zur Kommunalisierung unterer Landesbehörden (KomLbG). Daneben bestehen zahlreiche Sondervorschriften, etwa die 57 ff. der Landesbauordnung (LBO) und die 75 ff. des Saarländischen Polizeigesetzes (SPolG). Problematisch ist dabei, ob 82 II SPolG dem organisatorischen Gesetzesvorbehalt genügt: Denn damit ermächtigt der Landtag das Innenministerium, die Aufgabenverteilung und Gliederung der Vollzugspolizei durch Verwaltungsvorschrift zu regeln. Hier sind mit guten Gründen Bedenken dagegen angemeldet worden, dass es sich dabei nur um die Einrichtung von Behörden im Einzelnen i.s.v. Art. 112 S. 2 SVerf handelt Unmittelbare und mittelbare Landesverwaltung Im Rahmen der Verwaltungsorganisation ist im Saarland ebenso wie im Bund und in den anderen deutschen Flächenländern zwischen unmittelbarer und mittelbarer Verwaltung zu unterscheiden. a) Unmittelbare Landesverwaltung Die unmittelbare Landesverwaltung erfolgt durch landeseigene Behörden, m.a.w. durch Behörden des Saarlandes. Verwaltungsträger (Rechtsträger) ist in diesen Fällen das Saarland als Staat im Sinne des Bundesstaatsrechts 35 und damit zugleich als juristische Person des öffentlichen Rechts in Form einer Gebietskörperschaft. Das heißt, das Saarland ist Zuordnungssubjekt von verwaltungsrechtlichen Rechten und Pflichten. Als juristische Person des öffentlichen Rechts ist das Saarland indessen weder willensbildungsnoch handlungsfähig; dazu benötigt es Organe. Organ ist jede Institution, Behörde oder sonstige Stelle, die innerhalb des jeweiligen Rechtsträgers funktionell (nicht aber rechtlich) verselbständigt sowie unabhängig vom Wechsel ihrer Amtsinhaber (Organwalter) ist und die eine bestimmte Aufgabe für ihren Träger (hier für das Saarland) wahrnimmt. 36 Wegen der Unabhängigkeit vom Amtsinhaber besitzt ein Organ kein natürliches Geschlecht, sondern nur ein grammatikalisches Genus. 37 Dies verkennt die sprachliche Organdoppelung des vermeintlichen Gender Mainstreaming in sog. modernen Gesetzen, was zudem das Leseverstehen nicht unerheblich beeinträchtigt (vgl. nur 59 KSVG). Behörden sind spezifische Organe eines Rechtsträgers, die aufgrund des Organisationsrechts (Rn. 17 f.) dazu berufen sind, im eigenen Namen mit Außenvertretungsmacht und Außenwirkung Verwaltungsaufgaben für ihren Träger wahrzunehmen (vgl. 1 II SVwVfG). 38 Als Behörden des Saarlandes fungieren die landeseigenen Behörden (Synonyma: Landesbehörden, staatliche Verwaltungsbehörden). 39 Es ver Eingehend Haus, in: Haus/Wohlfarth, Allg. Polizei- und Ordnungsrecht, 1997, Rn Dazu 1 Rn Vgl. Gröpl, Staatsrecht I, Rn. 87 f., Welsch, LKRZ 2011, 446 (448). 38 Zur Differenzierung zwischen Behörde im verwaltungsorganisationsrechtlichen und verwaltungsverfahrensrechtlichen Sinn s. Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 1 Rn. 236 ff. 1 II SVwVfG meint die Behörde im verwaltungsverfahrensrechtlichen Sinn. 39 Welsch, LKRZ 2011, 446 ff. m.w.n. Gröpl 105

25 2 Allgemeines Verwaltungsrecht und Verwaltungsprozessrecht steht sich von selbst, dass Untergliederungen von Behörden (Dezernate, Abteilungen, Referate u.dgl.) gerade keine Behördeneigenschaft besitzen. In den größeren deutschen Flächenländern ist die unmittelbare Landesverwaltung dreistufig aufgebaut (oberste Landesbehörde Landesmittelbehörde untere Landesbehörde). 40 Nicht so im Saarland: Aufgrund der geringen territorialen Größe fehlen hier die Landesmittelbehörden; die unmittelbare Landesverwaltung ist also grds. zweistufig aufgebaut. 41 b) Mittelbare Landesverwaltung Demgegenüber wird die mittelbare Landesverwaltung durch vom Saarland verselbständigte juristische Personen des öffentlichen Rechts wahrgenommen. Dies sind entweder Körperschaften (insb. die Städte, Gemeinden und Landkreise sowie der Regionalverband Saarbrücken, aber z.b. auch die Deutsche Rentenversicherung Saarland und die Universität des Saarlandes), selbständige Anstalten (wie z.b. der Saarländische Rundfunk, das Universitätsklinikum des Saarlandes oder die Sparkassen) oder Stiftungen (etwa die Stiftung Saarländischer Kulturbesitz). 42 Solche juristischen Personen der mittelbaren Landesverwaltung sind rechtsfähig, sie sind also insoweit wie das Saarland selbst Verwaltungsträger (Rechtsträger) und haben ihre eigenen Organe und Behörden. Organe der Gemeinden sind der Gemeinde- bzw. Stadtrat und der (Ober-)Bürgermeister ( 29 KSVG), Organe der Landkreise sind der Kreistag, der Kreisausschuss und der Landrat ( 155 KSVG), Organe des Regionalverbandes sind die Regionalversammlung, der Regionalverbandsausschuss, der Kooperationsrat und der Regionalverbandsdirektor ( 204 KSVG). 43 Von diesen Organen besitzen nur diejenigen zugleich Behördeneigenschaft, die im eigenen Namen mit Außenvertretungsmacht und Außenwirkung Verwaltungsaufgaben für ihren Träger wahrnehmen. Das sind für die Gemeinden nur die (Ober-)Bürgermeister, da nur sie gem. 59 I KSVG die Gemeinde nach außen vertreten können und sie es sind, die nach 59 II 2 F. 2 KSVG die Beschlüsse des Gemeinde- bzw. Stadtrats ausführen. 44 Entsprechendes gilt für den Landrat und den Regionalverbandsdirektor ( 178 I, II 2 F. 2, 213 I, II 2 F. 2 KSVG; zur fehlerhaften Organdoppelung s. Rn. 21). Weder Organe noch Behörden sind die Dezernate, Abteilungen, Referate, Ämter u.dgl. auf kommunaler Ebene. Verwaltungsorganisatorisch gehören sie zur Behörde (Ober-)Bürgermeister, Landrat oder Regionalverbandsdirektor Bull/Mehde, AVwR/VwL, Rn. 116 ff. 41 Einzige Landesmittelbehörde ist gem. 6 II LOG das Oberbergamt des Saarlandes, s. Fn. 92. Die Errichtung weiterer Landesmittelbehörden durch Gesetz wäre jedoch zulässig, vgl. 6 III LOG. 42 Vgl. Bull/Mehde, AVwR/VwL, Rn. 95 ff. 43 Näher dazu 3 Rn. 52, 224, S. Welsch, LKRZ 2011, 446 (448 f). 45 Welsch, LKRZ 2011, 446 (447). 106 Gröpl

26 III. Verwaltungsorganisation Organisationsformen mittelbarer Landesverwaltung Körperschaft Anstalt Stiftung 3. mitgliedschaftlich verfasste, aber unabhängig vom Willen der Mitglieder bestehende Organisation Unterarten bestimmend für die Mitgliedschaft 1. Gebietskörperschaft Wohnsitz/Geschäftssitz z.b. Gemeinden, Landkreise 2. Personalkörperschaft individuelle Eigenschaften (Beruf u.dgl.), z.b. Rechtsanwaltskammern, Universitäten 3. Realkörperschaft Eigentum oder Besitz der Mitglieder z.b. Industrie- und Handelskammer (Mitglieder = Besitzer wirtschaftlicher Unternehmen) 4. Verbandskörperschaft Mitglieder nur juristische Personen, z.b. kommunale Zweckverbände mit Personal- und Sachmitteln ausgestattete Organisation ohne Mitglieder, aber mit Benutzern, z.b. Saarländischer Rundfunk, Sparkassen Unterscheide: nichtrechtsfähige Anstalten = nur organisatorisch selbständig, Teil eines anderen Verwaltungsträgers, z.b. Schulen rechtlich verselbständigte, zweckgebundene Vermögensbestände ohne Mitglieder oder Nutzer, aber mit Nutznießern, z.b. Stiftung Saarländischer Kulturbesitz Oberste Landesbehörden Nach 3 LOG sind oberste Landesbehörden im Saarland die Landesregierung, der Ministerpräsident sowie die Ministerien. Die Landesregierung des Saarlandes steht an der Spitze der vollziehenden Gewalt (Exekutive). Nach Art. 86 SVerf setzt sie sich zusammen aus dem Ministerpräsidenten, den Ministern und ggf. einzelnen Staatssekretären als weiteren Mitgliedern; sie ist damit ein Kollegialorgan. 46 Zu den Aufgaben des Ministerpräsidenten gehören laut Art. 90 I SVerf die Führung des Vorsitzes in der Landesregierung und die Leitung ihrer Geschäfte. Der Ministerpräsident bestimmt gem. Art. 91 I 1 SVerf die Richtlinien der Politik und ist damit die zentrale politische Figur des Landes. 47 Die Ministerien werden gem. Art. 91 II SVerf von den Ministern 48 geleitet. Sie bilden die Schnittstellen zwischen Regierung (Gubernative) und Verwaltung (Administrative). Nach 4 I LOG sind sie für ihre jeweiligen Geschäftsbereiche (Ressorts) die zuständigen obersten Landesbehörden. Der Zuschnitt der einzelnen Ressorts obliegt gem. Art. 91 I 2 SVerf dem Ministerpräsidenten und ist wegen wechselnder politischer Vorgaben häufig Änderungen unterworfen Näher zur Landesregierung 1 Rn. 92 ff. 47 S. im Einzelnen 1 Rn. 97 ff. 48 Näher 1 Rn. 103; s. auch die Bekanntmachung der Geschäftsbereiche der obersten Landesbehörden v (Amtsbl. I S. 146). Gröpl 107