Öffentliches Baurecht

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1 Öffentliches Baurecht Bauplanungs-, Bauordnungs- und Raumordnungsrecht von Dr. Winfried Brohm o. Professor an der Universität Konstanz ehem. Richter im Nebenamt am VGH Baden-Württemberg 3. Auflage Verlag C.H.Beck München 2002

2 Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis Literatur-Verzeichnis XIX XXV I. Teil. Grundlagen des Raumplanungs-, Raumordnungs-, Stadtplanungs- und Bauordnungsrechts 1. Grundbegriffe des Stadtplanungs- und Bauordnungsrechts Resultat historischer Erfahrung und verfassungsrechtlicher Entwicklung 1 1. Die Komplexität des modernen Baurechts 1 2. Die Anfänge moderner Stadtplanung Planungsinstrumentarien Baufreiheit Unterscheidung von Bauplanungs- und Bauordnungsrecht Grundlagen des heutigen Baurechts 3 3. Die Fortentwicklung der Stadtplanung Funktionsprinzipien der Bauplanung: Reaktionsplanung" - Auffängplanung" - Entwicklungsplanung" 9 4. Baufreiheit heute Gegenwärtige Entwicklungstendenzen Entwicklung der überörtlichen Raumplanung Raumordnung und Fachplanung.' Die Einbeziehung der Gemeinde in überörtliche Planungen Fach- und Gesamtplanungen Raumbezogene Fachplanungen Planfeststellung/Plangenehmigung Schutzbereichsausweisungen-Abwägungsrelevante Fachpläne Kommunale Planungsverbände und Stadtregionen - Ansätze zu einer überörtlichen Gesamtplanung Raumordnung Zweckverbände Bundes- u. EG-Raumordnung Landesraumordnungsplan u. Regionalpläne Begriff der Raumplanung 31 Anhang: Schema der Raumplanung Zusammenstellung der maßgeblichen Begriffe und Rechtsquellen, incl. der Komplementärnormen 41. II. Teil. Das Bauordnungsrecht im Überblick und seine materiellen Anforderungen 4. Gegenstand und Besonderheiten des Bauordnungsrechts Formelles und materielles Bauordnungsrecht Der Anwendungsbereich des Bauordnungsrechts 52

3 X Inhaltsverzeichnis 3. Besonderheiten des formellen Bauordnungsrechts Organisation Zuständigkeit Baugenehmigung, Kenntnisgabe/Anzeige, Genehmigungsfreistellung Genehmigungsformen Sicherung: Baulast Besonderheiten des materiellen Bauordnungsrechts Anforderungs-, Aufgaben- und Befugnisnormen Kreis der baurechtlich Verantwortlichen Die Anforderungen des materiellen Bauordnungsrechts Die Schutzzwecke und ihre Überschneidungen Anforderungen der Gefahrenabwehr Überblick Abstandsvorschriften Technische Normen (normkonkretisierende) Verwaltungsvorschriften Baugestalterische Ziele Soziale Standards Abstandsflächen Kinderspielplätze Stellplätze, Garagen Abweichungen, Ausnahmen und Befreiungen 88 III. Teil. Die städtebauliche Steuerung der Bodennutzung durch Bauleitplanung und Plansubstitutionsnormen A. Instrumente 6. Die Bauleitpläne Zweistufigkeit und zentrale Funktion der Bauleitplanung Der Flächennutzungsplan Der Bebauungsplan Verbindlichkeit - Entwicklungsgebot - Bauliche und sonstige Festsetzungen (Überblick) Grenzen durch Baufreiheit Begründung Bauliche Ausweisungen in Bauleitplänen Ihre Typisierung durch die BauNVO Umwelt- und Naturschutz durch Bauleitpläne Einheitliche Grundlagen u. Voraussetzungen: Eingriffs- und Schutzformen Naturschutz durch Bauplanung und außerhalb planerischer Regelung: Baurechtskompromiß Probleme der bauplanerischen Festsetzung und Durchführung vertragliche und sonstige Ausgleichsmöglichkeiten auf Gemeindegebiet und außerhalb Realisierung u. Refinanzierung Außerplanerische Eingriffe Umweltschutz durch UVP: Umsetzung der EG-Richtlinien Funktion der UVP im Bebauungsplanverfahren Die Neuerungen im einzelnen Ergänzende Planungsinstrumente Die Instrumente Ihre Ergänzungsfunktion Informelle Pläne 146

4 Inhaltsverzeichnis XI 3. Städtebauliche Verträge Vorhaben- und Erschließungsplan - Vorhabenbezogener Bebauungsplan Satzungen zur Sicherung planintendierter Stadtfunktionen ( 22 BauGB Fremdenverkehrsfunktion; 172 BauGB Erhaltungssatzungen) Der Sozialplan ( 180 BauGB) Besonderheiten des Bebauungsplans als Rechtsnorm Die zentrale Funktion des Bebauungsplans im System der Raumplanung Rechtliche Qualifizierung des Bebauungsplans Sonderregeln für den Bebauungsplan Gebot konkreter Planung Amtshaftung (Altlasten) Rechtsbeständigkeit Implementationsbedürftigkeit Keine Planverwirklichungspflicht Rahmensetzung mit Stop-Funktion Bestandsschutz Kein Planverwirklichungsanspruch Außerkrafttreten wegen Funktionslosigkeit 182 B. Gemeinsame Grundsätze für die Bauleitplanung 9. Die Planungshoheit der Gemeinde Planungshoheit als Bestandteil des Selbstverwaltungsrechts Die überkommene Dogmatik Die Planungshoheit als Kompetenzgarantie Neuere Dogmatik: Das (kompetenzielle) Rücksichtnahmegebot Rechtsstellung und Rechtsschutz der Gemeinde Planungshoheit und Organisation der Bauleitplanung Gleichstellung und Verflochtenheit von Stadt- und.landgemeinden Gebiets- und Verwaltungsreformen zur Effektivitätssteigerung Effektivitätssteigerung im Einzelfall durch Erhöhung der Verwaltungskraft Beiziehung privater und öffentlicher Institutionen Übertragung von Planungsaufgaben auf Organisationen der zweiten Gemeindeebene" ( 203 BauGB) Effektivitätssteigerung durch großräumig abgestimmte Planungen Gemeinsame Flächennutzungsplanung ( 204 BauGB) Planungsverbände ( 205 BauGB) Das Planungsermessen - Die materielle Dimension der Planungshoheit Der Unterschied von Planungs- und Verwaltungsermessen Final- und Konditionalprogramm 212

5 XII Inhaltsverzeichnis 2. Äußere und innere Grenzen des Planungsermessens Weitere Schranken: Die Doppelfunktion der Grundfechte und (zahlreicher) Rechtsgrundsätze Äußere Grenzen des Planungsermessens Zwingende gesetzliche Vorgaben Die wichtigsten Einschränkungen im Überblick Die Planerforderlichkeit: Planrechtfertigung und Planungspflicht ( 1 III BauGB) : Die Anpassungspflicht an die Ziele der Raumordnung ( 1 IV BauGB) Die Abstimmungspflicht (Interkommunales Abstimmungsgebot, Interkommunales Nachbarrecht, 2 II BauGB) Vorgaben der Fachplanung (insbes. 38 BauGB) Planungsleitsätze : Das Entwicklungsgebot für Bebauungspläne Der Typenzwang der Bauflächen und Baugebiete Innere Grenzen des Planungsermessens Abwägungsdirektiven und Abwägungsgebot Abwägungsdirektiven Einzelne Abwägungsdirektiven Planungsziele - Baugesetzliche, fachgesetzliche, fachplanerische Planungsleitlinien Gesetzliche Vorgaben für die Abwägung Optimierungsgebote Qualifizierungsprobleme Neubestimmung Besonderheit der FFH- u. der Vogelschutzrichtlinie Das Abwägungsgebot Kontrolldichte und Einzelprobleme der Kontrolle Sammlung/Gewichtung des Abwägungsmaterials Prognosen - Faktische Vorentscheidungen Fehler- bzw. Rechtswidrigkeitsfolgen ( 214ff. BauGB) Rechtsprinzipien und Grundrechte als Grenzen des Planungsermessens Anwendungsgrundsätze Einzelne planungsrechtliche Grundsätze Gebot der Planklarheit äußerer Planeinheit konkreter Planung Verbot der Negativplanung Gebot der Konfliktbewältigung Grundrechdich bedingte Rechtsgrundsätze Baurechdiches Gebot der Rücksichtnahme Das Verfahren zur Aufstellung der Bauleitpläne Überblick: Gesetzliche Regelungen, Bedeutung, besondere Fehlerfolgen 286

6 Inhaltsverzeichnis XIII 2. Die Verfahrensabschnitte im einzelnen und die besonderen Rechtsfolgeregelungen für Verfahrensfehler, incl. UVP Rechtsschutz der Gemeinde gegenüber der Aufsichtsbehörde Rechtsschutz und Rechtskontrolle bei Bauleitplänen 47 VwGO; 214ff. BauGB: Aulbauschema und Fallbeispiel Grundsätze der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle Selbständiges Kontrollverfahren Antragsbefugnis, Antragsfrist, Entscheidung Planerhaltung Unbeachtlichkeit und Behebung von Fehlern ( 214ff. BauGB) Aufbauschema für die Prüfung von Bebauungsplänen im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens ( 47 VwGO) mit den Unbeachtlichkeitsregelungen Fallbeispiel (Normenkontrolle) Plangewährleistung - Planungsschadensrecht Plangewährleistung als Anspruch auf Planfortbestand bzw. Planentschädigung Das städtebauliche Planungsschadensrecht 344 C. Zulässigkeit von Vorhaben nach Bauplanungsrecht - Abwehrrechte des Nachbarn 18. Grundlagen: Zulässigkeit von Vorhaben Nachbarrechte Baurechtliches Rücksichtnahmegebot Das Erfordernis bauplanungs- und bauordnungsrechtlicher Zulässigkeit Die Baugenehmigung als Kontrollerlaubnis Die bauplanungsrechdichen Anforderungen - Drei Planbereichskategorien ( 30, 34, 35 BauGB) Ergänzende Bestimmungen zur bauplanungsrechdichen Zulässigkeit ( 31-33, BauGB) Anwendungsvoraussetzungen: 29 BauGB: Anlage" Nutzungsänderung" Nachbarrechte und Gebot der Rücksichtnahme" bei planungsrechtlicher Unzulässigkeit Nachbarbegriff - Subjektiv-öffendiche Rechte - Baurechtliches Gebot der Rücksichtnahme - Direkter Rückgriff auf Art. 14 I GG - Prüfungsstufen Vorhaben im (qualifiziert) beplanten Innenbereich Die rechtliche Zulässigkeit nach Maßgabe des.bebauungsplanes ( 30 BauGB), Voraussetzungen, Ausnahmen und Befreiungen^ 15BauNVO Nachbarschutz Planungsrechdiche Fesdegungen - 15 BauNVO; 31 II Hs. 3 BauGB: Rücksichtnahmegebot als allg. Zulässigkeitsvorbehalt 383

7 XIV Inhaltsverzeichnis, 20. Vorhaben im nicht (oder nicht qualifiziert) beplanten Innenbereich ( 34 BauGB) Anwendungsbereich Probleme der Bestimmung des Innenbereichs Klarstellungs-, Entwicklungs-, Ergänzungssatzung Zulässigkeit von Vorhaben im nicht (qualifiziert) beplanten Innenbereich ( 34 I, II BauGB) Weitere, insbes. naturschutzrechtl. Anforderungen Nachbarschutz Vorhaben im Außenbereich Grundbegriffe und Tatbestände des 35 BauGB (Überblick) Die Vorhaben im einzelnen Die weiteren Zulässigkeitskriterien: Öffendiche (städtebauliche) Belange Fachgesetzliche Anforderungen Naturschutzrechd. Eirigriffsregelung Erschließung Nachbarschutz Die Zulässigkeit von Vorhaben und die Nutzung baulicher Anlagen kraft Bestandsschutzes Der Bestandsschutz als Abwehrrecht und als Grundlage baulicher Maßnahmen Vom verfassungsrechtlichen zum gesetzlichen Bestandsschutz Die Kriterien des bislang maßgeblichen verfassungsrechtlichen Bestandsschutzes Der gesetzliche (aktive und passive) Bestandsschutz Fallbeispiel (Bauherrenklagen) 439 D. Sicherung der Bauleitplanung und der Planverwirklichung 23. Überblick und Systematisierung Die Sicherungsinstrumente Beschränkung auf die Grundzüge Die Sicherung des Planungsvorgangs Die Veränderungssperre Die Zurückstellung von Baugesuchen Die Teilungsgenehmigung Instrumente zur Vorbereitung (vorwiegend) gemeindeeigener Planverwirklichung Gesetzliche Vorkaufsrechte der Gemeinde Die städtebauliche Enteignung Instrumente zur Vorbereitung (vorwiegend) privater Planverwirklichung ( Baureifmachung") Die Erschließung Aufgabe Planbindung Finanzierung Erschließungsbezogene Verträge Folgekostenvertrag 485

8 Inhaltsverzeichnis XV 2. Durchführung und Finanzierung der naturschutzrechdichen Ausgleichsmaßnahmen ( 135a ff. BauGB) Maßnahmen der Bodenordnung ( BauGB) Umlegung Grenzregelung 504! 27. Maßnahmen zur (zwangsweisen) Planverwirklichung: Städtebauliche Gebote Grundlagen Das Baugebot ( 176 BauGB) Das Modernisierungs- und Instandsetzungsgebot ( 177 BauGB) : Das Pflanzgebot ( 178 BauGB) Das Rückbau- und Entsiegelungsgebot ( 179 BauGB) Aufhebung von Miet- und Pachtverhältnissen ( 182ff. BauGB) Ansprüche Dritter auf Erlaß städtebaulicher Gebote? 519 IV. Teil. Gewährleistung des Baurechts durch die Verwaltungsbehörden Die Vollzugsregelungen des Bauordnungsrechts I 28. Baugenehmigung und Baugenehmigungsverfahren Die Baugenehmigungspflicht Die Baugenehmigung als Kontrollerlaubnis Zusätzliche Genehmigungen Ausnahme/Dispens Nebenbestimmungen/,.modifizierende Auflage" Nachträgliche Anordnungen Rechtswirkungen der Baugenehmigung Besondere Arten von Baugenehmigungen, insbesondere Bauvorbescheid und Teilbaugenehmigung Das Baugenehmigungsverfahren 538 i 29. Instrumente zur Durchsetzung des Baurechts Aufsichts- und Eingriffsbefugnisse Überblick Die Bauüberwachung Eingriffsbefugnisse : Ergänzungen durch das allgemeine Polizeirecht und das Verwaltungsverfahrensrecht Die Vollstreckung bauordnungsrechtlicher Verfügungen 553 i 30. Rechtsschutz des Bauherrn und des Nachbarn gegen Einzelentscheidungen im Baurecht Rechtsschutzmöglichkeiten des Bauherrn: Baurechtliche Besonderheiten Rechtsschutz des Nachbarn bei genehmigungspflichtigen und genehmigungsfreien Vorhaben Nachbarklage auf Einschreiten gegen den (privaten) Bauherrn 566

9 XVI Inhaltsverzeichnis 4. Nachbarklage gegen Vorhaben öffendich-rechdicher Körperschaften Fallbeispiel (Nachbarklagen) 570 V. Teil. Kollision von Nutzungsinteressen und Ausgleichsansprüche 31. Öffendiches und privates Nachbarrecht Das Nebeneinander von privatrechdichem und öffendichrechtlichem Nachbarrecht Grundlagen des öffentlichen Nachbarrechts Rechtsbeziehungen des Nachbarn bei privater Nachbarschaft Rechtsbeziehungen des Nachbarn bei öffentlich-rechdichen Emissionen Konkurrenzen Die Doppelspürigkeit des Nachbarschutzes Ausgleichsansprüche des Nachbarn Privatrechtliche und öffentlich-rechdiche Ausgleichsansprüche Rechtsbeziehungen zwischen privaten Nachbarn nach dem anlagenbezogenen Immissionsschutzrecht Ansprüche des Nachbarn bei hoheidich verursachten Emissionen 594 VI. Teil. Besondere Formen der Planung und Planverwirklichung ( Besonderes Städtebaurecht") 33. Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen als Besonderes Städtebaurecht Das herkömmliche Besondere Städtebaurecht" als Auffangkategorie Die Entwicklung der Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen zum heutigen Besonderen Städtebaurecht" Städtebauliche Sanierungsmaßnahmen Begriff und Voraussetzungen der städtebaulichen Flächensanierung Sanierungsverfahren und Sanierungsmaßnahmen Städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen Begriff und Gegenstand Voraussetzungen Verfahren und Maßnahmen Parallelen zum Sanierungsrecht Durchgangserwerb Finanzierung 618 VII. Teil. Raumordnungs- und Landesplanungsrecht 36. Raumordnung durch den Bund Planungskompetenzen und gesetzliche Grundlagen Planungsrechdiche Grundbegriffe 626

10 Inhaltsverzeichnis XVII 3. Bundesraumordnungsprogramm und Raumordnungspolitischer Orientierungsrahmen Sonstige Instrumente des Bundes Die Landesplanung Hochstufige und regionale Landesplanung Die hochstufige" Landesplanung Die Landesplanung auf regionaler Ebene Allgemeine Probleme und Grundsätze der (hochstufigen und regionalen) Landesplanung Sonstige Instrumente der Landesplanung Raumordnungsverfahren Planungsgebot Landesplanerische Stellungnahme Landesplanerische Untersagung Landesplanungsberichte Rechtsschutz im Bereich der Landesplanung 659 Stichwortverzeichnis 665 Anhang: Synopse der wichtigsten Vorschriften der Landesbauordnungen 685