Ein interkommunaler Gewerbeflächenpool im Bergischen Städtedreieck Remscheid- Solingen-Wuppertal: Handlungsempfehlungen zur Umsetzung Diplomarbeit Universität Dortmund, Fakultät Raumplanung Vorgelegt von Kai Kröger Gutachter: Prof in Dr.-Ing. Sabine Baumgart Dipl.-Ing. Dirk Drenk
Ein interkommunaler Gewerbeflächenpool im Bergischen Städtedreieck Remscheid-Solingen-Wuppertal: Handlungsempfehlungen zur Umsetzung Diplomarbeit Universität Dortmund, Fakultät Raumplanung Verfasser: Kai Kröger Matrikel-Nr.: 91080 Kontakt: post@kai-kroeger.de Gutachter: Prof in Dr.-Ing. Sabine Baumgart Fachgebiet Stadt- und Regionalplanung Dipl.-Ing. Dirk Drenk Fachgebiet Gewerbeplanung Solingen, im März 2007 Quelle des Titelbildes: Eigene Darstellung auf Grundlage einer Fotografie von Günter Lintl, Wuppertal
Zusammenkommen ist ein Beginn, Zusammenbleiben ist ein Fortschritt, Zusammenarbeiten ist ein Erfolg. (Henry Ford)
Danksagung I Danksagung Allen, die mich bei der Erstellung dieser Diplomarbeit unterstützt haben und mir zur Seite standen, gilt ein großer Dank. Hierzu gehören als erstes meine Eltern, die mir mein Studium überhaupt erst ermöglicht haben und auf deren Unterstützung ich stets bauen konnte. Ein besonderer Dank gilt auch Frau Prof in Dr.-Ing. Sabine Baumgart und Herrn Dipl.-Ing. Dirk Drenk für ihre hilfreiche Betreuung als Gutachter dieser Diplomarbeit. Meine Gesprächspartner in den Experteninterviews haben einen wichtigen Beitrag zu dieser Arbeit geleistet. Für ihre Gesprächsbereitschaft, die zur Verfügung gestellten Informationen und ihre Zeit gilt auch ihnen ein großer Dank. Zu besonderem Dank bin ich auch Herrn Sven Macdonald, Wirtschaftsförderung Wuppertal, sowie Herrn Henry Beierlorzer und Herrn Michael Führs, Regionale 2006 Agentur, verpflichtet, die immer für Nachfragen zur Verfügung standen und Hinweise geben konnten.
Zusammenfassung II Zusammenfassung Ein interkommunaler Gewerbeflächenpool im Bergischen Städtedreieck Remscheid-Solingen-Wuppertal: Handlungsempfehlungen zur Umsetzung Herausforderungen in der Gewerbeflächenpolitik Die Ansiedlung von Gewerbebetrieben und die damit verbundene Schaffung geeigneter gewerblicher Bauflächen nehmen für die wirtschaftliche Entwicklung von Kommunen eine wichtige Rolle ein. Die heutige kommunale Gewerbeflächenpolitik steht aber vor neuen Herausforderungen: Bei der Standortsuche betrachten Unternehmen nicht mehr einzelne Kommunen, sondern mindestens die regionale Ebene. Im Wettbewerb um Investoren und Arbeitsplätze treten de facto nicht mehr Städte und Gemeinden gegeneinander an, sondern es hat sich ein Wettbewerb der Regionen entwickelt. Kommunen, die als Einzelkämpfer nur ihre eigene Gemarkungsfläche im Blick haben, haben Schwierigkeiten, in diesem Wettbewerb zu bestehen. Die Standortanforderungen der Unternehmen an gewerbliche Bauflächen sind gestiegen: eingeschossige, großflächige Produktions- oder Arbeitsweisen im verarbeitenden Gewerbe und in der Logistik erfordern eine ebene Topographie der gewerblichen Bauflächen. Eine gute Verkehrsanbindung, vor allem die schnelle Erreichbarkeit einer Autobahn oder leistungsfähigen Bundesstraße, ist zum Pflichtfaktor geworden. Städte und Gemeinden stoßen zunehmend an ihre Entwicklungsgrenzen: durch dichte Siedlungsstruktur, schwierige Topographie, durch konkurrierende Raumnutzungen oder auch durch Restriktionen übergeordneter Planungsebenen sind die Potentiale für Gewerbeflächen in manchen Regionen eng begrenzt. Viele Gewerbegebiete sind an Standorten entwickelt worden, die die aktuellen Anforderungen potentieller Nutzer nicht erfüllen oder die ökologisch wertvolle Flächen in Anspruch nehmen. Städte und Gemeinden, gerade kleinere oder aber solche mit angespannter Haushaltslage, stoßen auch in finanzieller Hinsicht an ihre Grenzen: Eine nachfragegerechte Entwicklung, Verwaltung und Vermarktung von Gewerbeflächen scheitert vielerorts auch an den personellen und finanziellen Ressourcen. Die geschilderten Herausforderungen zeigen, dass einzelne Kommunen einen zu kleinen Maßstab bilden, um auf die heutigen Herausforderungen der Gewerbeflächenpolitik reagieren zu können.
Zusammenfassung III Lösungspotential bieten daher vor allem solche Vorschläge, die bei der Zusammenarbeit von Kommunen ansetzen. Interkommunale Kooperation ist dabei kein neues Konzept, sondern wird seit Jahrzehnten praktiziert, etwa in Einrichtungen der kommunalen Infrastruktur oder auch in Form von interkommunalen Gewerbegebieten in der (inter-) kommunalen Gewerbeflächenpolitik. Bei der Suche nach einer strategischen, umfassenden Antwort auf die oben geschilderten Herausforderungen stellt man jedoch fest, dass interkommunale Gewerbegebiete nur Einzelfalllösungen darstellen, die im jeweiligen Anwendungsfall ihre Berechtigung haben, aber keine langfristige Perspektive bieten: sie greifen durch ihre Beschränkung auf ein einzelnes, separat stehendes Gewerbegebiet zu kurz. Chancen durch den Ansatz Interkommunaler Gewerbeflächenpool Relativ neu und erst in wenigen Fällen zur Anwendung gekommen ist dagegen der Ansatz interkommunaler Gewerbeflächenpools. In einem solchen Pool gehen mehrere Kommunen eine strategische Partnerschaft ein und nehmen ihre Gewerbeflächenpolitik als Region gemeinsam in die Hand. Vorhandene und geplante Gewerbeflächen werden von den Kommunen in den Pool eingebracht. Nicht mehr die einzelne Kommune, sondern der Pool als gemeinsame, regionale Instanz übernimmt nun Entwicklung, Verwaltung und Vermarktung der Flächen. Dabei stechen mehrere Pluspunkte hervor: Die Außenwahrnehmung der Region steigt, da sich nicht mehr viele Einzelkommunen mit relativ geringen oder zersplitterten Flächenangeboten präsentieren, sondern eine gemeinsame Region mit einem großen, übergreifenden Angebot. Das regionale Gewerbeflächenangebot besteht aus einem breiten Portfolio verschiedener Flächen und kann so eine Vielzahl unterschiedlicher Nachfragen bedienen. Die Nachfrage wird auf solche Flächen gelenkt, die wirklich geeignete Standorte sind. Die Standortanforderungen der Unternehmen und die Eignung der Fläche bestimmen die Entwicklung, nicht die Stadtgrenze. Notlösungen, die kaum den Anforderungen entsprechen und/oder ökologisch bedenklich sind und nur mangels besserer Alternativen innerhalb der eigenen kommunalen Grenzen ausgewiesen wurden, werden nicht mehr entwickelt. Auf diese Weise kann auch der Flächenverbrauch gesenkt oder auf geeignete Standorte gelenkt werden. Ein interkommunaler Gewerbeflächenpool versucht also, die scheinbaren Gegensätze der ökonomischen Fortentwicklung und der Wahrung ökologischer Belange einer Region zu verbinden und dabei für die Kommunen Synergien zu nutzen, die sich im Einzelkämpferstatus nicht bieten.
Zusammenfassung IV Dabei ist es wichtig, einen interkommunalen Gewerbeflächenpool nicht nur als Vermarktungsgemeinschaft auszulegen (wenngleich dies ein erster Schritt sein kann), sondern als umfassende Risikogemeinschaft. In diese Risikogemeinschaft bringen die Kommunen ihre freien oder geplanten Gewerbeflächen oder auch reine Geldeinträge ein. So definieren sie über den monetären Wert der Flächen bzw. den Geldeintrag ihren Anteil, über den das Gewerbesteueraufkommen auf Poolflächen und die Erlöse aus Flächenverkäufen wieder an den Pool fließen. Auf diese Weise wird es möglich, dass die beteiligten Kommunen über Struktureffekte wie Arbeitsplätze hinaus auch unmittelbar fiskalisch von Ansiedlungen auf Poolflächen profitieren und keine Notwendigkeit mehr besteht, sich an intraregionalen administrativen Grenzen zu orientieren, das Risiko von Flächenverkäufen und schwankenden Gewerbesteuereinnahmen von jeder einzelnen Kommune auf mehrere Schultern der Region zu verteilen, Flächen nach ökonomischen und ökologischen Kriterien zu bewerten und so ökologische Folgen bestimmter Gewerbeflächen oder die Vermarktung erschwerende Faktoren zu berücksichtigen und die Entwicklung verträglicher und marktfähiger Standorte zu forcieren. Das Bergische Städtedreieck Remscheid-Solingen-Wuppertal Praxisnähe zu einem real existierenden Raum ist ein Grundanliegen dieser Diplomarbeit. Deshalb bezieht sie sich nach Erarbeitung von Theorie und Grundlagen auf eine konkrete Region: das Bergische Städtedreieck in Nordrhein-Westfalen. Remscheid, Solingen und Wuppertal befinden sich in vergleichbaren Ausgangslagen, sowohl in räumlicher als auch in organisatorischer Hinsicht. Alle drei Städte sind geprägt durch ihre frühindustrielle Vergangenheit, die sich heute über Gemengelagen und kleinteiligen Brachflächen bemerkbar macht, durch eine Topographie, die wegen des ständigen Wechsels von Tälern und Höhenrücken ebene Flächen zu einem raren Gut macht und durch eine im Landesvergleich hohe Bevölkerungsdichte, die sich aber wegen der kleinteilig-polyzentrischen Siedlungsstruktur nicht auf wenige Siedlungsschwerpunkte konzentriert, sondern über das gesamte Städtedreieck verteilt. Das Potential für die Neuentwicklung von Gewerbegebieten ist im Bergischen Städtedreieck durch diese Faktoren begrenzt. Hier kann ein interkommunaler Gewerbeflächenpool ansetzen, um die vorhandenen Möglichkeiten der Gewerbeflächenpolitik im Städtedreieck über eine gemeinsame, regionale Lösung bestmöglich zu nutzen.
Zusammenfassung V Auch in organisatorischer Hinsicht gibt es günstige Voraussetzungen und Anknüpfungspunkte für einen interkommunalen Gewerbeflächenpool: Alle drei Städte sind kreisfreie Großstädte mit jeweils über 100.000 Einwohnern, so dass eine Kooperation auf Augenhöhe möglich ist. In Regionen, die aus einer großen Stadt und deutlich kleineren Umlandgemeinden bestehen, dürfte es schwerer fallen, jede Kommune im Kooperationsprozess als gleichberechtigten Partner zu betrachten. Die derzeitigen Akteursstrukturen in der Gewerbeflächenpolitik, der Verwaltungsaufbau und auch die verfolgten gewerbeflächenpolitischen Leitlinien der Städte sind miteinander vergleichbar und unterscheiden sich nicht so stark, dass die Unterschiede Hürden für eine Kooperation darstellen würden. Durch die bestehende, die Entwicklung der Städte auch strategisch betreffende Kooperation, die mit einem gemeinsamen Regionalen Entwicklungskonzept in den 1990er Jahren begann und zuletzt über die erfolgreiche Regionale 2006 einen entscheidenden Schub erfuhr, bietet sich für einen interkommunalen Gewerbeflächenpool eine Grundlage, auf der er aufbauen kann. Unter der Dachmarke kompetenzhoch³ zeigt die Region bereits Ansätze eines gemeinsamen Standort- und Gewerbeflächenmarketings, etwa mit einem gemeinsamen Stand auf der Gewerbeimmobilienmesse Expo Real. Durch das Auslaufen der Regionale 2006 und die Frage, wie eine regionale Bewerbung um EU-Ziel 2-Mittel für den neuen Förderzeitraum 2007 bis 2013 erfolgen kann, ist eine Diskussion um eine Fortsetzung der strategischen Kooperation entstanden und die Gründung einer regionalen Entwicklungsgesellschaft vorgeschlagen worden. An diese Stufe kann sowohl inhaltlich-thematisch (Ausweitung der Kooperation auf die Gewerbeflächenpolitik) als auch organisatorisch (Umsetzung eines Gewerbeflächenpools als Projekt der Entwicklungsgesellschaft) angeknüpft werden. Bausteine und Handlungsempfehlungen zur Umsetzung Nach der Darstellung der aktuellen Herausforderungen an die kommunale Gewerbeflächenpolitik, dem Aufzeigen von Lösungen durch interkommunale Kooperation, der detaillierten Auseinandersetzung mit dem Ansatz Interkommunaler Gewerbeflächenpool und der Untersuchung der räumlichen und organisatorischen Ausgangslage im Bergischen Städtedreieck werden in dieser Diplomarbeit Bausteine zur Umsetzung eines interkommunalen Gewerbeflächenpools entwickelt. Diese Bausteine, die sich kurz auf die finanzielle, zeitliche, vertiefend auf die räumliche und im Schwerpunkt auf die organisatorische Handlungsebene beziehen, stellen konkrete Vorschläge für die untersuchte Region des Bergischen Städtedreiecks dar. Für den Umsetzungsprozess wird erarbeitet, welche Akteure im Bergischen Städtedreieck eine Schlüsselrolle spielen, welche Aufgaben diese Akteure in der Umset-
Zusammenfassung VI zung übernehmen sollten und wie sie in einem diskursiven Kooperationsprozess gemeinsam an der Gründung und Verankerung eines Pools arbeiten könnten. Konkrete Handlungsempfehlungen bilden das zentrale Ergebnis der Arbeit. Zunächst beziehen sie sich auf grundsätzliche Fragen der Ausgestaltung eines bergischen Gewerbeflächenpools. Zentrale Empfehlung ist hier, sich als gemeinsame Region zu positionieren, die diskutierte regionale Entwicklungsgesellschaft als zentrale, regionale Instanz zu gründen und einen interkommunalen Gewerbeflächenpool als Projekt dieser Gesellschaft in Form der umfassenden Risikogemeinschaft umzusetzen. In einem zweiten Schritt werden Handlungsempfehlungen an konkrete Akteure der Region adressiert und Vorschläge gemacht, welche Schritte sie zur Umsetzung eines interkommunalen Gewerbeflächenpools im Bergischen Städtedreieck ergreifen sollten.
Inhaltsübersicht VII Inhaltsübersicht IEINFÜHRUNG IN DIE ARBEIT 1 Einleitung. 1 II THEORIE UND GRUNDLAGEN 2 Einführung in die interkommunale Kooperation in der Gewerbeflächenpolitik. 4 3 Der Ansatz Interkommunaler Gewerbeflächenpool.. 22 III ANALYSE DER UNTERSUCHUNGSREGION UND UMSETZUNGSBAUSTEINE 4 Ausgangssituation im Bergischen Städtedreieck. 56 5 Bausteine und Handlungsempfehlungen für die Umsetzung eines interkommunalen Gewerbeflächenpools im Bergischen Städtedreieck... 90 IV SCHLUSSBETRACHTUNG 6 Fazit und Ausblick... 119
Inhaltsverzeichnis VIII Inhaltsverzeichnis Danksagung... I Zusammenfassung.. II Inhaltsübersicht.. VII Inhaltsverzeichnis... VIII Abbildungsverzeichnis XI Tabellenverzeichnis.. XII Abkürzungsverzeichnis XIII I EINFÜHRUNG IN DIE ARBEIT 1 Einleitung 1 1.1 Problemstellung und Motivation...1 1.2 Fragestellung und Zielsetzung.2 1.3 Aufbau der Arbeit und angewandte Methoden..2 II THEORIE UND GRUNDLAGEN 2 Einführung in die interkommunale Kooperation in der Gewerbeflächenpolitik... 4 2.1 Kommunale Gewerbeflächenpolitik 4 2.1.1 Begriffsklärung, Aufgaben, Akteure... 4 2.1.2 Neue Herausforderungen in der kommunalen Gewerbeflächenpolitik.. 9 2.2 Lösungsansätze durch interkommunale Kooperation in der Gewerbeflächenpolitik... 13 2.2.1 Definitionen und Formen von interkommunaler Kooperation... 13 2.2.2 Interkommunale Kooperation in der Gewerbeflächenpolitik...15 2.3 Möglichkeiten gemeinsamer Flächenentwicklung. 16 2.3.1 Interkommunale Gewerbegebiete... 16 2.3.2 Interkommunale Gewerbeflächenpools...18 2.4 Interkommunales Gewerbegebiet oder interkommunaler Gewerbeflächenpool?.... 20 3 Der Ansatz Interkommunaler Gewerbeflächenpool.... 22 3.1 Definition.. 22 3.2 Ziele, Perspektiven, Funktionsweise.. 23 3.2.1 Ökonomische Ziele und Perspektiven 23 3.2.2 Ökologische Ziele und Perspektiven.. 24
Inhaltsverzeichnis IX 3.2.3 Funktionsweise.. 25 3.2.4 Modellansätze 28 3.2.5 Regeln der Zusammenarbeit im Gewerbeflächenpool 30 3.3 Gewerbeflächenpools im Kontext regionalen Gewerbeflächenmanagements. 33 3.4 Organisationsformen eines interkommunalen Gewerbeflächenpools... 33 3.4.1 Öffentlich-rechtliche Organisationsformen. 34 3.4.2 Privatrechtliche Organisationsformen. 37 3.4.3 Schlussfolgerungen 39 3.5 Verfahrensablauf und Handlungsebenen der Umsetzung eines Pools. 40 3.6 Akteursstrukturen und -einbindung anhand von Fallbeispielen...43 3.6.1 Methodisches Vorgehen: Experteninterviews 43 3.6.2 Akteursstrukturen im Fallbeispiel Neckar-Alb 44 3.6.3 Akteursstrukturen im Fallbeispiel Ulm/Neu-Ulm 47 3.6.4 Akteursstrukturen im Fallbeispiel wir4. 51 3.7 Zwischenfazit: Organisation und Umsetzung eines interkommunalen Gewerbeflächenpools 54 III ANALYSE DER UNTERSUCHUNGSREGION UND UMSETZUNGSBAUSTEINE 4 Ausgangssituation im Bergischen Städtedreieck... 56 4.1 Lage und zentrale Merkmale des Bergischen Städtedreiecks... 56 4.2 Entwicklungstendenzen und Wirtschaftsstruktur... 58 4.2.1 Demographische Entwicklung.. 58 4.2.2 Struktur und Entwicklung der Wirtschaft. 60 4.3 Gewerbeflächen im Bergischen Städtedreieck.. 61 4.3.1 Bedarf und Nachfrage... 61 4.3.2 Leitlinien der Gewerbeflächenpolitik 62 4.3.3 Angebotssituation... 64 4.3.4 Brachflächen 68 4.3.5 Bewertung der Gewerbeflächensituation im Bergischen Städtedreieck.. 68 4.4 Organisatorische Strukturen und Akteure der Gewerbeflächenpolitik 70 4.4.1 Verwaltungsaufbau. 70 4.4.2 Remscheid 72 4.4.3 Solingen...74 4.4.4 Wuppertal. 77 4.4.5 Weitere Akteure der Gewerbeflächenpolitik im Bergischen Städtedreieck.. 79 4.4.6 Zusammenfassung. 79
Inhaltsverzeichnis X 4.5 Bestehende Kooperationen... 80 4.5.1 Regionalbüro Bergisches Städtedreieck und Regionales Entwicklungskonzept..80 4.5.2 Regionale 2006... 81 4.5.3 kompetenzhoch³ Wirtschaftsregion Bergisches Städtedreieck 83 4.5.4 Projektiert: Regionale Entwicklungsgesellschaft... 84 4.5.5 Weitere Kooperationen.. 84 4.5.6 Kooperationsklima.. 85 4.6 Zwischenfazit: Ansatzpunkte für einen interkommunalen Gewerbeflächenpool im Bergischen Städtedreieck...... 86 5 Bausteine und Handlungsempfehlungen für die Umsetzung eines interkommunalen Gewerbeflächenpools im Bergischen Städtedreieck... 90 5.1 Handlungsebenen...90 5.2 Bausteine im Rahmen der unterschiedlichen Handlungsebenen... 91 5.2.1 Bausteine auf der zeitlichen Handlungsebene.. 91 5.2.2 Bausteine auf der finanziellen Handlungsebene 92 5.2.3 Bausteine auf der räumlichen Handlungsebene, Auftaktflächen... 93 5.2.4 Bausteine auf der organisatorischen Handlungsebene.. 99 5.3 Identifikation von Projektphasen und Akteursebenen.100 5.4 Identifikation von Schlüsselakteuren... 102 5.4.1 Initiierung/Projektanstoß.. 102 5.4.2 Moderation und Kommunikation..104 5.4.3 Entscheidung. 105 5.4.4 Realisierung...106 5.4.5 Zusammenfassende Einordnung der kommunalen und regionalen Akteure anhand ihrer Rolle im Umsetzungsprozess 107 5.5 Hemmnisse und Chancen der Umsetzung...111 5.6 Handlungsempfehlungen.112 5.6.1 Generelle Handlungsempfehlungen.. 112 5.6.2 Adressatenbezogene Handlungsempfehlungen..116 IV SCHLUSSBETRACHTUNG 6 Fazit und Ausblick.. 119 Literaturverzeichnis......123 Internetquellen.. 131 Presseartikel..135 Anhang. i