oloöo Berthold Stevens Die Rechtsstellung der Bundestagsfraktionen Eine Untersuchung auf der Grundlage des Fraktionsgesetzes PETER LANG Europäischer Verlag der Wissenschaften
Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis 17 Einleitung 23 1. Teil: Begriff und Abgrenzung A. Der Begriff der Fraktion 27 I. Begriffsherleitung 27 II. Begriffsbestimmung 27 1. Rechtliche Regelungen 27 a. Die Verabschiedung von Fraktionsgesetzen 28 b. Kritische Würdigung der Fraktionsgesetzgebung 20 2. Aussagen in der Rechtsprechung 31 3. Aussagen in der Literatur 34 4. Ergebnis 35 B. Die Fraktion im Deutschen Bundestag 36 I. Vertikale Abgrenzung 36 1. Die Fraktion im Landesparlament 36 2. Die Fraktion in den kommunalen Volksvertretungen 36 3. Die Fraktion im Europäischen Parlament 38 II. Horizontale Abgrenzung 39 1. Die institutionalisierte Abgeordnetengruppe 39 2. Die nichtinstitutionalisierte Abgeordnetengruppe 41 2. Teil: Der Rechtsstatus der Bundestagsfraktion A. Die Bestimmung des Rechtsstatus 43 I. Schwierigkeit der rechtlichen Einordnung der Fraktion 43 II. Vorteile der Bestimmung des Rechtsstatus 44
B. Theorien zur Rechtsnatur 46 I. Die Fraktion als Teil der Partei 46 1. Das tatsächliche politische Verhältnis 46 a. Parteikandidatur und Mandat 46 b. Identität handelnder Personen 47 c. Wechselseitiger Einfluß 48 d. Zwischenergebnis 50 2. Das rechtliche Verhältnis 50 a. Rechtliche Anbindung an die Partei 50 b. Rechtliche Unabhängigkeit von der Partei 52 c. Eigene Stellungnahme 54 3. Beurteilung des Widerspruchs zwischen politischem und rechtlichem Verhältnis 55 4. Zwischenergebnis 56 II. Die Fraktion als Parlamentsorgan 57 1. Tatsächliche Inkorporation in die parlamentarische Körperschaft 57 2. Selbständiges Organ des Parlaments?, 58 3. Zwischenergebnis 60 III. Die Fraktion als rechtsfähige Vereinigung 60 1. Verfassungsrechtliche Stellung als Organteil des Bundestages 60 2. Weitere Ausgestaltung als rechtsfähige Vereinigung 60 a. Rechtliche Verselbständigung der Fraktionen aufgrund des 461 AbgG 61 b. Körperschaftliches Rechtssubjekt 63 aa. Juristische Person des Zivilrechts 63 (1). Vereinstypen des BGB 63 (2). Innenrechtsfähiger Verein des bürgerlichen Rechts 65 (3). Zuweisung zum Zivilrecht aufgrund des 46III AbgG? 65 bb. Juristische Person des öffentlichen Rechts 70 (1). Körperschaft des öffentlichen Rechts 70 (2). Verein des öffentlichen Rechts 72
(3). Verfassungsrechtliche Vereinigung sui generis 75 C. Verfassungsrechtliche Verankerung und Ergebnis 77 3. Teil: Bildung und Auflösung A. Die Bildung der Fraktion 81 I. Der Kqnstituierungsakt 81 1. Erfordernis eines Konstituierungsaktes 81 2. Zeitpunkt der Konstituierung 83 3. Die konstituierende Sitzung 84 II. Die Gründungsvoraussetzungen 85 1. Die Mitgliedschaft im Deutschen Bundestag 85 2. Mindeststärke einer Fraktion» 86 a. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen eine Mindeststärkenfestlegung 87 b. Das "PDS - Urteil" des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Juli 1991 88 c. Zulässige Höhe einer Mindeststärkenfestlegung 90 3. Gleiche Parteizugehörigkeit 90 a. Parteimitgliedschaft als Bedingung eines Fraktionsbeitritts 91 b. Kritik und Rechtfertigung dieses Grundsatzes 92 c. Ausnahmen 93 4. Anzeige an den Bundestagspräsidenten. 93 B. Die Auflösung der Fraktion 94 I. Das Ende der Wahlperiode 94 II. Auflösung durch Vereinbarung 95 III. Erlöschen des Fraktionsstatus 96 IV. Verbot der entsprechenden Partei 97
1. Die "SRP-" und "KPD - Urteile" des Bundesverfassungsgerichts 97 2. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen diese Rechtsprechung 97 3. Eigene Stellungnahme 98 4. Die gesetzliche Regelung des 461 Nr. 5 BWG 99 C.Zusammenfassung 100 4. Teil: Rechte und Pflichten A. Die Rechte der Fraktion 103 I. Fraktionsrechte aufgrund der GOßT 103 1. Vorüberlegungen 103 a. Kollektivierung von Parlamentsrechten und Abgeordnetenstatus 103 b. Ausgestaltung und Adressaten der Kollektivrechte 105 aa. Ausschließlich den Fraktionen eingeräumte Rechte 105 bb. Gruppenrechte, die auch von Fraktionen geltendgemacht werden können 106 cc. Rechte mit angehobenem Quorum 107 2. Organisationsrechtliche Befugnisse 108 a. Die Besetzung des Präsidiums 108 aa. Der Bundestagspräsident 108 bb. Die Vizepräsidenten 110 cc. Die Schriftführer 110 b. Die Besetzung des Ältestenrates 112 c. Die Besetzung der Ausschüsse 113 aa. Das Verfahren der Ausschußbesetzung 113 bb. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen das Ausschußbesetzungsrecht der Fraktionen 114 cc. Keine Monopolstellung der Fraktionen 115 dd. Grundsätzliches Beteiligungsrecht aller Fraktionen 117 ee. Die Besetzung der Untersuchungsausschüsse 119 ff. Das Rückrufrecht der Fraktionen 120 10
gg. Die Benennung der Ausschußvorsitzenden 122 3. Funktionsrechtliche Befugnisse 123 a. Mitwirkung an der Gesetzgebung 123 b. Rechte in der Plenardebatte 124 c. Mitwirkung in den Ausschüssen 125 d. Parlamentarische Kontrolle 126 II. Außerhalb der GOßT verliehene Rechte 127 1. Grundgesetzliche Rechte 127 2. Gesetzliche Rechte 127 a. Beteiligung am Wahlprüfungsverfahren 128 b. Vorschlagsrecht für die Wahl von Verfassungsrichtern und Mitgliedern der Richterwahlausschüsse 129 c. Sonstige Befugnisse 129 3. Untergesetzliche Rechte 129 B. Die Pflichten der Fraktion 129 I. Explizite Fraktionspflichten 130 II. Allgemeine Pflicht zur Beteiligung an parlamentarischer Arbeit 130 C.Zusammenfassung 132 5. Teil: Verfahren und Organisation A. Das Verfahren der Fraktion 135 I. Erfordernis einer Fraktionsgeschäftsordnung 135 II. Verbindlichkeit von Fraktionsgeschäftsordnungen 136 III. Personaler und zeitlicher Geltungsbereich einer Fraktionsgeschäftsordnung 138 IV. Rechtswirkung von Verstößen gegen die Fraktionsgeschäftsordnung 138 V. Typische Regelungsinhalte einer Fraktionsgeschäftsordnung 140 11
VI. Rechtsnatur von Fraktionsgeschäftsordnungen 140 B. Die Organe der Fraktion 142 I. Die Fraktionsversammlung 142 1. Personelle Zusammensetzung 142 2. Verfahren 144 3. Kompetenzen 145 II. Der Fraktionsvorstand 147 1. Personelle Zusammensetzung und Wahl 147 2. Kompetenzen 148 III. Der Fraktionsvorsitzende 150 IV. Die Parlamentarischen Geschäftsführer 152 V. Die Arbeitskreise und Arbeitsgruppen 154 VI. Sonstige Organe und Institutionen 157 1. Sonderorgane 157 2. Verwaltungsorganisation 158 C. Zusammenfassung 159 6. Teil: Fraktion und Abgeordneter A. Anfang und Ende der Fraktionsmitgliedschaft 161 I. Die Begründung der Fraktionsmitgliedschaft 161 1. Anspruch auf Aufnahme in die Fraktion 161 2. Kein Anspruch auf Aufnahme in die Fraktion 162 3. Eigene Stellungnahme 163 II. Das Ende der Fraktionsmitgliedschaft 165 1. Der Austritt aus der Fraktion 165 2. Der Fraktionsausschluß 166 a. Grundsätzliche Zulässigkeit 167 b. Erfordernis eines vorangehenden Parteiausschlusses? 167 12
c. Formelle Voraussetzungen eines Fraktionsausschlusses 169 aa. Zuständiges Organ 169 bb. Vorherige Bekanntgabe eines Ausschlusses 170 cc. Anhörung der Betroffenen 170 dd. Mitteilung der Ausschlußgründe 170 ee. Erforderliche Mehrheit 170 d. Materielle Voraussetzungen eines Fraktionsausschlusses 171 aa. Erfordernis eines wichtigen Ausschlußgrundes 171 bb. Vorliegen eines wichtigen Ausschlußgrundes 172 e. Rechtsschutz gegen einen Fraktionsausschluß 173 aa. Zulässigkeit eines Organstreitverfahrens 173 bb. Umfang der verfassungsgerichtlichen Kontrolle 174 f. Erfordernis einer gesetzlichen Regelung? 175 g. Zwischenergebnis 176 3. Verlust der Parteimitgliedschaft 177 B. Die rechtliche Stellung des Fraktionsmitglieds 178 I. Die Pflichten des Fraktionsmitglieds 179 1. Geltung des freien Mandats auch innerhalb der Fraktion 179 2. Die Anerkennung von Mitgliedspflichten 179 a. Funktionsfähigkeit des Parlaments und der Fraktion 180 b. Fraktionsbeitritt als konkludente Anerkennung mitgliedschaftlicher Pflichten 181 3. Fraktionszwang als Schranke der Verpflichtung des Abgeordneten 182 a. Zulässigkeit der Fraktionsdisziplin 182 b. Unzulässigkeit des Fraktionszwangs 183 c. Schwierigkeit der Unterscheidung von Fraktionszwang und Fraktionsdisziplin 183 4. Einzelne Mitgliedspflichten 184 a. Allgemeine Pflichten gegenüber der Fraktion 184 b. Satzungsrechtliche Pflichten des Fraktionsmitglieds 185 5. Sanktionen zur Durchsetzung der Mitgliedspflichten 186 a. Allgemeine Zulässigkeit von Sanktionen 186 b. Der Einsatz einzelner Sanktionsmittel 187 13
c. Erforderlichkeit eines satzungsrechtlichenvorbehalts hinsichtlich der Anwendung von Sanktionsmitteln? 188 d. Rechtsschutz gegen Sanktionsmaßnahmen der Fraktion 189 aa. Organstreitverfahren 189 bb. Verwaltungsgerichtliche Klage? 192 cc. Fraktionsinterne Rechtsschutzmöglichkeiten 193 II. Die Rechte des Fraktionsmitglieds 195 1. Allgemeine Rechte gegenüber der Fraktion 195 2. Einzelne satzungsrechtliche Befugnisse 196 3. Durchsetzung der Mitgliedsrechte 198 III. Zusammenfassung 198 7. Teil: Die Fraktion im Rechtsverkehr A. Die prozessrechtliche Stellung der Bundestagsfraktion 203 I. Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht 203 1. Organstreitverfahren 203 a. Parteifähigkeit 203 b. Gesetzliche Vertretung 205 c. Prozeßvertretung 205 d. Prozeßfuhrungsbefugnis 205 aa. Geltendmachung eigener Rechte 206 (1). Begrenzung des Rechtskreises der Fraktionen 206 (2). Verletzung von Geschäftsordnungsbefugnissen 207 bb. Prozeßstandschaft für den Bundestag 208 2. Verfassungsbeschwerde 208 a. Grundrechtsfähigkeit oder Grundrechtsverpflichtung der Bundestagsfraktionen? 209 b. Berufung auf Prozeßgrundrechte 211 3. Wahlprüfungsbeschwerde und Abstrakte Normenkontrolle 212 II. Verfahren vor anderen Gerichten 212 1. Verwaltungsgerichte 212 2. Zivil- und Arbeitsgerichte 213 14
B. Die Fraktion als Arbeitgeber 214 I. Überblick über die bisherige Entwicklung und Praxis 214 II. Die Arbeitsverhältnisse der Bundestagsfraktionen 216 1. Freie Arbeitnehmer 216 a. Arbeitgebereigenschaft der Fraktion 216 b. Auswirkungen des Diskontinuitätsgrundsatzes und eines Fraktionsuntergangs auf die Arbeitsverhältnisse 217 aa. "Rückkehr" der Fraktion in den neuen Bundestag 218 bb. Keine "Rückkehr" bzw. Auflösung während einer Legislaturperiode 221 2. Beurlaubte Beamte 224 3. Bezahlung 226 4. Geheimhaltungspflicht der Mitarbeiter gem. 49 AbgG 227 5. Personalvertretung der Mitarbeiter 227 C. Zusammenfassung 230 8. Teil: Schlußbetrachtung und Ausblick 233 Literaturverzeichnis 237 15