Der rechtswidrige GemeinderatsbeschluB

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1 Michael Karst Der rechtswidrige GemeinderatsbeschluB Bindungswirkung und gerichtliche Uberpriifung Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden

2 INHALT Inhaltsverzeichnis 7 Abkurzungsverzeichnis 13 Einleitung 15 Teil 1 Kommunalverfassungsrechtliche Grundlagen 17 A. Die Stellung der Gemeinden im Staatsgefuge 18 B. Das funktionale Verhaltnis der gemeindlichen Organe 20 Teil 2 Der Gemeinderatsbeschluss 23 A. Begriffsbestimmung 23 I. Definition des Gemeinderatsbeschlusses 23 II. AuBen- und Innenverhaltnis Aufienverhaltnis Innenverhaltnis 26 B. Das gemeindeinterne Widerspruchsverfahren 26 I. Der Widerspruch des Burgermeisters Widerspmchsrecht Widerspruchspflicht Die subjektiven Voraussetzungen des Widerspruchs 29 II. Der Zweck des Rechtsinstituts "Widerspruch" Die heutige Rechtfertigung 31 a) Der Grundsatz der GesetzmaBigkeit der Verwaltung 31 b) Schutz der Selbstverwaltung und Selbstkontrolle Kritik der Rechtfertigungsansatze Stellungnahme 33 a) Die Widerspruchspraxis in Baden-Wurttemberg 33 b) Der Widerspruch wegen Gesetzwidrigkeit 34 c) Der Widerspruch wegen Nachteiligkeit fur die Gemeinde 37 III. Der Vollzug von Gemeinderatsbeschlussen 37 7

3 1. Die Definition von Vollzug 38 a) Der restriktive Vollzugsbegriff 38 b) Der weite Vollzugsbegriff 39 c) Stellungnahme Sonderfalle 40 a) Beschlusse, die ein Unterlassen fordern 40 b) Untatigkeit ohne BeschluBfassung 40 c) Schlicnte Ratsbeschlusse 40 d) Vollzogene Beschlusse 41 IV. Die Bindungswirkung von Gemeinderatsbeschlussen 41 C. Satzung 42 I. Satzungen im weisungsgebundenen Bereich 42 II. Satzungen im weisungsfreien Bereich 43 III. Der SatzungsbeschluB des Gemeinderates 43 D. Die Geschaftsordnung des Gemeinderates 44 E. Rechtsverordnung 45 F. Verwaltungsakt 45 I. Mogliche Verwaltungsakte des Gemeinderates Die StraBenbenennung gemab 5 Abs.4 GemO BW Auferlegung eines Ordnungsgeldes gemab 16 Abs.3 GemO BW Feststellung eines Hinderungsgrundes gemab 29 Abs.5 GemO BW 47 II. Stellungnahme Die Behordeneigenschaft des Gemeinderates Die Bekanntgabe des Verwaltungsaktes 49 a) Bekanntgabe des BeschluBergebnisses in der Sitzung 50 b) Bekanntgabe eines Beschlusses als Vollzug 50 G. Die ratsinterne Wahl 52 I. Die Rechtslage nach der Gemeindeordnung Baden-Wurttemberg Die Wahl der Beigeordneten Die Wahl des Stellvertreters des Burgermeisters 53 II. Die Abwahlmoglichkeit in anderen Bundeslandern 54

4 H. Vollzugsbediirftige Beschlusse 55 J. Schlichter RatsbeschluB 58 I. Beschlusse zu allgemeinpolitischen Fragen 58 II. Wanning vor Verbrauchsgutern 59 K. Beschlusse unter Genehmigungsvorbehalt 59 L. Zusammenfassung 60 I. Beschlusse im Normsetzungsverfahren 60 II. Verwaltungsakte 60 III. Vollzugsbediirftige Beschlusse 60 IV. Schlichte Ratsbeschlusse 61 Teil 3 Folgen rechtswidriger Gemeinderatsbeschlusse 62 A. Allgemeine Rechtswidrigkeitsursachen 62 I. Der Begriff der Rechtswidrigkeit Innenverhaltnis AuBenverhaltnis 63 II. Formelle Mangel im Sinne der Gemeindeordnung Baden- Wurttemberg 65 III. Materiell-rechtliche Mangel 68 B. Allgemeine Fehlerfolgen 68 I. Folgen im AuBenverhaltnis Einheitlichkeit der Fehlerfolgen Grundsatze 71 a) Nichtigkeit 71 b) Anfechtbarkeit Begrenzung bei unwesentlichen VerfahrensverstoBen Die Problematik der Unbeachtlichkeitsnormen 73 a) Die kommunalrechtlichen Unbeachtlichkeitsnormen 73 b) Die Unbeachtlichkeitsnormen des Bauplanungsrechts 74 c) Stellungnahme 75 II. Folgen im Innenverhaltnis 75

5 1. Einheitlichkeit der Fehlerfolgen Der weitere Gang der Untersuchung 76 C. Ermittlung der gemeindeinternen Fehlerfolgen 77 I. Fehlerfolgen bei beamtenrechtlichen Weisungen Grundlagen Folgerungen 78 II. Die Bedeutung der Vorgaben der Gemeindeordnung Baden- Wurttemberg Das Beanstandungsrecht gemab 121 Abs.l GemO BW 79 a) Gnindsatz 79 b) Die Bedeutung dieser Regelung 80 c) Regelungen in anderen Bundeslandern Das Widerspruchsrecht gemab 43 Abs.2 GemO BW 83 a) Widerspruchsrecht und -pflicht 83 b) Bedeutung der Regelung in 43 Abs.2 GemO BW 83 c) Regelungen in anderen Bundeslandern 84 III. Folgerungen 86 IV. Fehlerfolgen rechtswidriger Gemeinderatsbeschlusse im Innenverhaltnis Interessenlage Fehlerfolgen 88 a) Nicht-Beschlusse 88 b) Nichtige Beschlusse 88 c) Anfechtbare Beschlusse 89 d) Unbeachtlichkeit von Fehlern 90 D. Die Bindungswirkung von rechtswidrigen Gemeinderatsbeschlussen im Innenverhaltnis 91 I. Verwaltungsakte des Gemeinderates Innen- oder AuBenverhaltnis Bindungswirkung Bindungswirkung nichtiger Verwaltungsakte 93 II. Schlichte Ratsbeschlusse 94 III. Vollzugsbedurftige Beschlusse Keine Bindungswirkung 95 10

6 2. Bindungswirkung Stellungnahme 97 a) Nicht-Beschlusse 98 b) Nichtige Beschlusse 98 c) Anfecntbare Beschlusse 99 d) Unbeachtlichkeit von Fehlern Die mogliche Kritik dieser Losung 99 - Beispielsfall - a) Das Prinzip der GesetzmaBigkeit des Verwaltungshandelns 100 b) Die beamtenrechtliche Verantwortlichkeit 101 c) Aufhebbarkeit des gesetzwidrigen Beschlusses 103 d) Einschalten der Rechtsaufsichtsbehorde Inhalt der Bindungswirkung 105 a) Ausfuhrungsgebot 106 b) Abweichungsverbot 106 E. Zusammenfassende Uberlegungen 107 I. Beschlusse im Normsetzungsverfahren Fehlerfolgen im Innenverhaltnis 107 a) Formelle Fehler 107 b) Materiell-rechtliche Fehler Bindungswirkung Widerspruch des Bin-germeisters 109 a) Widerspruchsrecht 109 b) Widerspruchspflicht 110 II. Verwaltungsakte Fehlerfolgen im Innenverhaltnis Bindungswirkung Widerspruchsrecht und -pflicht 111 III. Vollzugsbedurftige Beschlusse Fehlerfolgen im Innenverhaltnis Bindungswirkung Widerspruchsrecht und-pflicht 113 IV. Schlichte Ratsbeschlusse Fehlerfolgen

7 2. Bindungswirkung Widerspruchsrecht und -pflicht 114 Teil 4 Gerichtliche OberprUjung rechtswidriger Gemeinderatsbeschldsse 117 A. Problemstellung 117 I. Gerichtliche Uberprufung im Innenverhaltnis 117 II. Mogliche Rechtsschutzziele beim Kommunalverfassungsstreit Feststellung der Nichtigkeit Feststellung der Rechtswidrigkeit Verpflichtung zur Vornahme oder Unterlassung einer Handlung Aufhebung eines rechtswidrigen Beschlusses 121 B. Die einzelnen Sachurteilsvoraussetzungen des Kommunalverfassungsstreits 121 I. Statthafte Klageart Die Aufhebungsklage im Kommunalverfassungsstreit Die Kritik einer allgemeinen Gestaltungsklage 124 a) Der "numerus clausus" der Gestaltungsklagen in der Verwaltungsgerichtsordnung 124 b) Die Entbehrhchkeit der allgemeinen Gestaltungsklage Stellungnahme 125 II. Beteiligungsfahigkeit 128 m. Klagebefugnis Das Erfordernis der Klagebefugnis bei der Feststellungsklage Das Erfordernis der Klagebefugnis bei der allgemeinen Gestaltungsklage Beispielsfalle 132 IV. Vorverfahren und Klagefrist 133 Zusammenfassung 134 Literaturverzeichnis