Kolloquium: Aktuelle Fälle des Verwaltungsgerichts Sigmaringen

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1 Kolloquium: Aktuelle Fälle des Verwaltungsgerichts Sigmaringen Lösungsskizze zu Fall 8: Der streitbare Gemeinderat Präsident des VG Dr. Franz-Christian Mattes - Gutachten - Vorbemerkung: Es handelt sich um zwei Klagen (Klage des A und Klage der Fraktion) mit jeweils mindestens zwei Streitgegenständen (1. Gemeinderatsbeschluss und 2. Sitzungsausschluss bzw. angedrohter Sitzungsausschluss) A. Klage des A wegen der Rechtmäßigkeit des Gemeinderatsbeschlusses I. Zulässigkeit der Klage / Sachurteilsvoraussetzungen 1. Verwaltungsrechtsweg Eine Sonderzuweisung an ein anderes Gericht liegt nicht vor. Da sich zwei Gemeindeorgane über ihre Rechte und Pflichten nach der Gemeindeordnung streiten, liegt eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vor. Die Streitigkeit ist auch nichtverfassungsrechtlicher Art. Es geht weder um Staatsverfassungsrecht, noch sind Verfassungsorgane an dem Streit beteiligt. 2. Klageart Der beantragte Anfechtungsantrag ist unlässig, da es im Innenverhältnis zwischen verschiedenen Gemeindeorganen grundsätzlich keine Verwaltungsakte gibt (a.a. Schenke, Verwaltungsprozessrecht, 7. Aufl., 2000, Rn. 226 ff.); einem Gemeinderatsbeschluss fehlen wichtige Merkmale eines VA, insbesondere die Außenwirkung. Daher ist eine Anfechtungsklage mit dem Ziel einer Aufhebung des Gemeinderatsbeschlusses unzulässig. Es stellt sich daher weiter die Frage, ob bei derartigen Organstreitigkeiten der Kommunalverfassungsstreit eine Klage sui generis darstellt. Nach ganz überwiegender Meinung ist aber der Katalog der gesetzlich im Verwaltungsprozess vorgesehenen Klagearten abschließend. Im Übrigen kann die Problematik mit Hilfe der normalen verwaltungsgerichtlichen Klagearten (z. B. die Leistungsklage und die Feststellungsklage) gelöst werden. Im vorliegenden Fall dürfte die Feststellungsklage mit dem Ziel der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Gemeinderatsbeschlusses die richtige Klageart sein. Der unklare Klageantrag ist nach 86 Abs. 3 file:///p /Bibliothek/Internet/Kolloquium%20Tübingen%202001/Fall_8_L.htm (1 von 9) :28:26

2 VwGO insoweit umzudeuten. Eine Klageänderung liegt daher insoweit nicht vor. 3. Besondere Sachentscheidungsvoraussetzungen der Feststellungsklage Klagebefugnis 42 Abs. 2 VwGO analog: Sind eigene Rechte des A als Gemeinderat verletzt? Der kommunalverfassungsrechtliche Organstreit in der Form der Feststellungsklage ist unzulässig, wenn und soweit sich das einzelne Gemeinderatsmitglied auf keine Rechtsposition berufen kann, die ihm durch das Gesetz (oder eventuell durch die Geschäftsordnung) eingeräumt ist (vgl. BVerwG, Beschl. vom B 208/87 - NVwZ 1989, 470 = BayVBl. 1989, 378; VGH BW, Urt. vom S 2242/91 VBlBW 1992, 375 = NVwZ-RR 1992, 373 = DVBl. 1992, 981). Denn Popularklagen sind auch im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreits unzulässig (vgl. die Beispiele für das Vorliegen der Klagebefugnis beim Kommunalverfassungsstreit: Gern, Kommunalrecht, 7. Aufl., 1998, Rn. 425). Hier ist zu berücksichtigen, dass der Bürgermeister gesetzwidrigen Gemeinderatsbeschlüssen nach 43 Abs. 2 GemO widersprechen muss. Auch die zuständige Rechtsaufsichtsbehörde kann rechtswidrige Gemeinderatsbeschlüsse nach 121 GemO beanstanden. Dem Kommunalrecht kann aber weder ein Abwehranspruch eines einzelnen Gemeinderates gegen nachteilige Gemeinderatsbeschlusse noch ein Anspruch auf richtige bzw. rechtmäßige Gemeinderatsbeschlüsse entnommen werden. Daher ist die Klage mit dieser Begründung unzulässig. Nach 34 Abs. 1 Satz 1 GemO sind der schriftlichen Einberufung einer Gemeinderatssitzung durch den Bürgermeister die für die Verhandlung erforderlichen Unterlagen beizufügen, soweit nicht das öffentliche Wohl oder berechtigte Interessen Einzelner entgegenstehen. Danach hat ein einzelner Gemeinderat grundsätzlich einen Anspruch auf rechtzeitige und vollständige Übersendung von Sitzungsunterlagen. Daher ist es möglich, dass der A insoweit in seinen Rechten aus seiner Funktion als Gemeinderat verletzt ist. Daraus ergibt sich auch ein Feststellungsinteresse des A. Ein besonderes Interesse dürfte sich hier schon aus der Wiederholungsgefahr bei der Beratung und Beschlussfassung über andere Verhandlungsgegenstände im Gemeinderat in der Zukunft ergeben. Der Grundsatz der Subsidiarität ( 43 Abs. 2 VwGO) ist nicht verletzt, da keine andere Klageart in Frage kommt. Bei der Feststellungsklage ist keine Klagefrist einzuhalten; ein Vorverfahren ist nicht file:///p /Bibliothek/Internet/Kolloquium%20Tübingen%202001/Fall_8_L.htm (2 von 9) :28:26

3 durchzuführen. 4. Beteiligtenfähigkeit im Kommunalverfassungsstreit nach 61 VwGO Bei einer Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage wäre die Klage gegen die Gemeinde zu richten. Insoweit ergeben sich beim Kommunalverfassungsstreit Besonderheiten. Hier sind ausnahmsweise auch einzelne Organe oder Organteile einer Gemeinde Verfahrensbeteiligte. Dabei ist aber zu berücksichtigen, dass die Vorschrift des 61 VwGO auf Außenrechtsbeziehungen zugeschnitten ist und für Organstreitigkeiten nicht passt. Die Beteiligtenfähigkeit des A als Kläger auf Grund seiner Rechtsstellung als einzelner Gemeinderat und die Beteiligtenfähigkeit des gesamten Gemeinderates als Beklagter ergibt sich aus 61 Nr. 1 VwGO bzw. aus 61 Nr. 2 VwGO analog. 5. Prozessfähigkeit Die Prozessfähigkeit des A ergibt sich aus 62 Abs. 1 Nr. 1 VwGO und für den Gemeinderat aus 62 Abs. 3 VwGO; er wird durch den Bürgermeister vertreten. 6. Allgemeines Rechtsschutzbedürfnis: Effektiver Rechtsschutz mit Hilfe eines sonstigen Rechtsmittels ist nicht möglich. Dies gilt auch für Maßnahmen der Dienstund Rechtsaufsicht. 7. Die Möglichkeit der Verbindung der verschiedenen Klagenbegehren des A und der Fraktion (subjektive und objektive Klagehäufung) folgt aus den Vorschriften der 44, 64, 93 VwGO. 8. Sonstige Voraussetzungen (z.b. zuständiges Gericht, ordnungsgemäße Klagbeerhebung, Prozessvertretung, anderweitige Rechtshängigkeit, entgegenstehende Rechtskraft): Alle Zulässigkeits- bzw. Sachurteilsvoraussetzungen sind nur dann in der Arbeit näher zu erläutern, wenn dazu Anlass besteht. Wenn sie zweifelsfrei vorliegen, sind Ausführungen entbehrlich oder gar überflüssig! II. Begründetheit der Klage 1. Passivlegitimation: Im Organstreitverfahren ist das Organ oder der Organteil passivlegitimiert, dem die behauptete Kompetenz- oder Rechtsverletzung anzulasten wäre (vgl. VGH BW, Urt. vom S 588/89 - VBlBW 90, 457 = BWVPr 90, 281 = NVwZ-RR 90, 369). file:///p /Bibliothek/Internet/Kolloquium%20Tübingen%202001/Fall_8_L.htm (3 von 9) :28:26

4 Nach 34 Abs. 1 Satz 1 GemO ist der Bürgermeister verpflichtet, der schriftlichen Einberufung einer Gemeinderatssitzung die für die Verhandlung erforderlichen Unterlagen beizufügen, soweit nicht das öffentliche Wohl oder berechtigte Interessen Einzelner entgegenstehen. Der (Gesamt-)Gemeinderat ist dafür nicht zuständig. Die Verpflichtung trifft allein den Bürgermeister. Insoweit würde es an der Passivlegitimation des beklagten Gemeinderates fehlen, falls es nur um die fehlenden Sitzungsunterlagen ginge. Sie dürfte sich hier jedoch daraus ergeben, dass der Gemeinderat die von A wegen der unvollständigen Unterlagen beantragte Vertagung abgelehnt und sofort einen Beschluss in der Sache getroffen hat. Denn insoweit schlägt die (eventuelle) Rechtswidrigkeit der Einberufung auf Grund unvollständiger Sitzungsunterlagen ausnahmsweise auf die Rechtsmäßigkeit des in der Sache gefassten Gemeinderatsbeschlusses durch (vgl. VGH BW, Urt. vom S 2059/98 - VBlBW 1999, 304). 2. Rechtsverletzung des A durch den Gemeinderatsbeschluss Vorab wäre zu klären, ob tatsächlich ein Konkurrenzangebot vorlag. Wenn sich der Vortrag des A als richtig erweist, dass es ein weiteres Konkurrenzangebot gibt, über das der Gemeinderat noch nicht informiert ist, waren die Sitzungsunterlagen unvollständig. Denn insoweit fehlten den einzelnen Gemeinderäten wichtige Informationen, die erforderlich waren, um sich rechtzeitig auf die Sitzung vorzubereiten. Daher liegt ein Verstoß gegen 34 Abs. 1 Satz 1 GemO vor. Der Mangel wurde auch nicht geheilt. Weder wurde in der Sitzung eine weitere Vorlage verteilt noch hat der Bürgermeister darüber mündlich näher informiert. Insoweit war das Recht des A in seiner Funktion als einzelner Gemeinderat auf rechtmäßige Einberufung der Sitzung und auf rechtzeitige Übersendung der notwendigen Sitzungsunterlagen ( 34 Abs. 1 S. 1 GemO) bei diesem Tagesordnungspunkt verletzt. Er hat diesen Mangel in der Sitzung rechtzeitig gerügt und deswegen erfolglos die Vertagung der Verhandlung beantragt. Daher kann er sich insoweit auch auf die Rechtswidrigkeit des Beschlusses in der Sache berufen. Ergebnis: Die Klage des A gegen den Gemeinderat auf Feststellung der Rechtswidrigkeit des Gemeinderatsbeschlusses ist zulässig und begründet. B. Klage der Fraktion gegen den Gemeinderatsbeschluss I. Zulässigkeit der Klage / Sachurteilsvoraussetzungen Die Zulässigkeits-Prüfung erfolgt wie oben. Die Fraktion ist nach 61 Nr. 2 VwGO analog beteiligtenfähig und nach 62 Abs. 3 VwGO prozessfähig. file:///p /Bibliothek/Internet/Kolloquium%20Tübingen%202001/Fall_8_L.htm (4 von 9) :28:26

5 Bei dieser Alternative dürfte keine Klagebefugnis für eine Klage der Fraktion vorliegen, da Gemeinderats-Fraktionen nach der Gemeinde ordnung von Baden- Württemberg grundsätzlich nicht mit eigenen Rechten ausgestattet sind. Ein Recht auf rechtzeitige Übersendung von Sitzungsunterlagen nach 34 Abs. 1 GemO steht offensichtlich nur Gemeinderäten zu. Ein Recht auf objektiv rechtmäßige Gemeinderatsbeschlüsse steht den Fraktionen ebenfalls nicht zu. Insoweit dürfte eine Verletzung eigener Rechte der Fraktion nicht möglich sein. Die Klage der Fraktion gegen den (Gesamt-)Gemeinderat wegen der Rechtmäßigkeit des Gemeinderatsbeschlusses ist unzulässig. C. Klage des A gegen den Sitzungsausschluss I. Zulässigkeit der Klage / Sachurteilsvoraussetzungen Es wird auf die Prüfung der Zulässigkeit unter A. I. verwiesen. Der Ausschluss des A aus der Sitzung erfolgt auf Grund von 36 Abs. 3 GemO. Es handelt sich dabei nach ständiger Rechtsprechung im Gegensatz zu den Maßnahmen nach 17 Abs. 4 GemO nicht um einen VA. Es handelt sich dabei um eine im Kommunalverfassungsrecht wurzelnde autonome innerorganisatorische Maßnahme zum Schutz der Funktionsfähigkeit des Gemeinderates. Daher ist ein Kommunalverfassungsstreit in Form einer Feststellungsklage zulässig, soweit es um den Sitzungsausschluss geht. Hinsichtlich der angedrohten Ausschlüsse für künftige Sitzungen bestehen Zweifel am Vorliegen eines konkreten Rechtsverhältnisses und am Vorliegen des Feststellungsinteresses. Insoweit dürfte die Klage unzulässig sein. II. Begründetheit der Klage des A gegen den Sitzungsausschluss Passivlegitimation Nach 36 Abs. 3 GemO kann ein Gemeinderat bei grober Ungebühr oder wiederholten Verstößen gegen die Ordnung vom Vorsitzenden, also i.d.r. vom Bürgermeister (vgl. 42 Abs. 1 GemO), aus dem Beratungsraum verwiesen werden. Bei wiederholten Ordnungswidrigkeiten kann der Gemeinderat ein Mitglied für mehrere, höchstens jedoch für sechs Sitzungen ausschließen. Daraus ergibt sich, dass der Bürgermeister im Rahmen seines Hausrechts für den (einmaligen) Ausschluss des A aus der laufenden Sitzung zuständig war. Er hatte hier auch den Ausschluss auf Grund seines Hausrechts verfügt. Es gab hier auch keinen entsprechenden Gefile:///P /Bibliothek/Internet/Kolloquium%20Tübingen%202001/Fall_8_L.htm (5 von 9) :28:26

6 meinderatsbeschluss. Insoweit fehlt die Passivlegitimation des Gemeinderates, weshalb die Klage schon insoweit unbegründet ist. Ergebnis: Die Klage des A gegen den Gemeinderat wegen des Sitzungsausschlusses ist unbegründet. III. Hilfsgutachten 1. Denkbar wäre insoweit eine subjektive Klageänderung unter den Voraussetzungen des 91 VwGO dahingehend, dass der Beklagte ausgewechselt wird und nunmehr der Bürgermeister insoweit Beklagter ist. Wenn die Beteiligten einwilligen, ist diese Klageänderung zulässig. Im Übrigen könnte eine derartige Klageänderung auch vom Gericht nach 91 Abs. 1 VwGO als sachdienlich zugelassen werden. Die übrigen Zulässigkeits- bzw. Sachurteilsvoraussetzungen für eine derart geänderte Klage dürften vorliegen. 2. Rechtmäßigkeit des Sitzungsausschlusses nach 35 Abs. 3 GemO Ein Verweis eines Gemeinderates aus dem Beratungsraum wegen grober Ungebühr ist nur bei einem Verhalten zulässig, das den Gang der Verhandlungen in besonders hohem Maße stört. Nach der Rechtsprechung (VGH BW, Urt. vom S 2349/92 - VBlBW 1993, 259 = NVwZ-RR 1993, 505) ist ein besonderes Fehlverhalten erforderlich, bei dem die Grenzen des Tragbaren erheblich überschritten sein müssen. Ob eine Meinungsäußerung grob ungebührlich ist, lässt sich nur auf Grund der Umstände des Einzelfalles beurteilen. Hier sind die Äußerungen des A sowohl von der Form als auch vom Inhalt her nicht akzeptabel und gehen weit über die Grenzen des Zumutbaren hinaus. Dabei ist insbesondere auch zu berücksichtigen, dass auf Grund des Verhaltens des A ein geordneter Sitzungsverlauf nicht mehr möglich war. Die durch Art. 5 GG geschützte Meinungsfreiheit ist durch 36 Abs. 3 GemO als allgemeines Gesetz zur Aufrechterhaltung der Sitzungsordnung wirksam eingeschränkt (vgl. BVerwG, Beschl. vom B VBlBW 1989, 15 = DVBl. 1988, 792 = NVwZ 1988, 837). Die Frage, ob die Grundrechte bei derartigen innerorganisatorischen Streitigkeiten überhaupt gelten, kann offen bleiben. 3. Weitere Sitzungsausschlüsse sind nach 36 Abs. 3 GemO durch den Gemeinderat nur rechtmäßig, wenn wiederholte Ordnungsverstöße vorliegen. Diese Voraussetzungen dürften aber nicht schon dann vorliegen, wenn der A sich weigern sollte, seine Behauptung nicht zurückzunehmen und sich dafür zu entschuldigen. Insoweit müssen sich die Betroffenen auf andere Weise gegen A wehren als durch weitere Sitzungsausschlüsse als Sanktionen. file:///p /Bibliothek/Internet/Kolloquium%20Tübingen%202001/Fall_8_L.htm (6 von 9) :28:26

7 Weiteres Ergebnis: Auch bei einer subjektiven Klageänderung wäre die Klage wegen des Sitzungsausschlusses unbegründet. D. Klage der Fraktion gegen den Sitzungsausschluss I. Zulässigkeit der Klage / Sachurteilsvoraussetzungen Es wird auf die Prüfung der Zulässigkeit unter A. I. und B. I. verwiesen. Auch insoweit fehlt eine Klagebefugnis für die Fraktion, da eigene Rechte der Fraktion durch den Sitzungsausschluss nicht unmittelbar beeinträchtigt werden. Ergebnis: Die Klage der Fraktion gegen den Gemeinderat wegen des Sitzungsausschlusses des A ist nicht zulässig. E. Ergebnis Nur die Klage des A auf Feststellung, dass der Gemeinde ratsbeschluss vom 12. Juni 2001 rechtswidrig war, begründet. Die übrigen Klagen bleiben erfolglos. F. Einstweiliger Rechtsschutz im Kommunalverfassungsstreitverfahren > Ein Antrag nach 80 Abs. 5 VwGO setzt einen belastenden VA und einen Widerspruch bzw. eine Anfechtungsklage des Betroffenen voraus. Daher scheidet dies hier aus. >Ein Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach 123 VwGO ist bei allen anderen Klagearten der statthafte einstweilige Rechtsschutz, vgl. dazu auch 123 Abs. 5 VwGO. Dabei muss ein Anordnungsgrund und ein Anordnungsanspruch vorliegen. Die Hauptsache darf grundsätzlich nicht vorweggenommen werden. Deshalb könnte wegen des rechtswidrigen Gemeinderatsbeschlusses eventuell ein Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt werden. Denkbar wäre insoweit ein Antrag, dem Bürgermeister im Wege einer einstweiligen Anordnung vorläufig zu untersagen, den Gemeinderatsbeschluss vom 12. Juni 2001 zu vollziehen, und im aufzugeben, den Vertrag mit der K-GmbH vorläufig nicht abzuschließen. file:///p /Bibliothek/Internet/Kolloquium%20Tübingen%202001/Fall_8_L.htm (7 von 9) :28:26

8 Anlage 1 Weitere Hinweise auf einschlägige Rechtsprechung zur Fallkonstellation: VGH BW, Urt. vom S 2059/98 VBlBW 1999, 304 (Kommunalverfassungsstreit in Form einer Feststellungsklage eines einzelnen Gemeinderates gegen den gesamten Gemeinderat auf Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Gemeinderatsbeschlusses wegen des Fehlens der erforderlichen Sitzungsunterlagen bei der Einladung). VGH BW, Urt. vom S 588/89 -, VBlBW 90, 457 = BWVPr 90, 281 = NVwZ-RR 90, 369 (Feststellungsklage eines einzelnen Gemeinderates in Form einer Feststellungsklage gegen den Bürgermeister wegen des rechtzeitigen Zugangs der Einladung bzw. der Sitzungsunterlagen zu einer Gemeinderatssitzung nach 34 Abs. 1 GemO). VGH BW, Urt. vom S 2349/92 - NVwZ-RR 1993, 505 = VBlBW 1993, 259 = BWVPr. 1993, 235 (Kommunalverfassungsstreit in Form einer Feststellungs klage eines einzelnen Gemeinderats gegen den Bürgermeister wegen der Verweisung aus dem Beratungsraum wegen grober Ungebühr, 36 Abs. 3 GemO); VGH BW, Urt. vom S 828/81 VBlBW 1983, 342 = BWVPr. 1984, 62 = BWGZ 1983, 190 (Kommunalverfassungsstreit eines einzelnen Gemeinderatsmitglieds gegen den gesamten Gemeinderat wegen des Ausschlusses von künftigen Sitzungen nach 36 Abs. 3 GemO in Form einer Feststellungsklage). Vgl. auch OVG Koblenz, Urt. vom A 10194/94 - NVwZ-RR 1996, 52 = DÖV 1996, 474 (Klage eines Gemeinderates gegen den Bürgermeister wegen eines förmlichen Ordnungsrufes mit Androhung des Sitzungsausschlusses); Müller, Der praktische Fall - Öffentliches Recht: Das aktionsfreudige Gemeinderatsmitglied, JuS 1990, 997 Anlage 2: Aufsätze zum Kommunalverfassungsstreit (Auswahl) Bauer, Martin/Krause, Bettina Innerorganisatorische Streitigkeiten im Verwaltungsprozeß JuS 1996, 411 von Bargen, Joachim Der aufsässige Gemeinderat <Klausurbeispiel, Fall mit Lösung> VBlBW 1998, 397, 434 Bethge, Herbert Grundfragen interorganisationsrechtlichen Rechtsschutzes DVBl. 1980, 309 file:///p /Bibliothek/Internet/Kolloquium%20Tübingen%202001/Fall_8_L.htm (8 von 9) :28:26

9 Ehlers, Dirk Die Klagearten und besonderen Sachentscheidungsvoraussetzungen im Kommunalverfassungsstreitverfahren NVwZ 1990, 105 Erlenkämper, Friedel Entwicklungen im Kommunalrecht [regelmäßige Berichte in der NVwZ] zuletzt: NVwZ 1999, 1295 Gern, Alfons Das Kommunalverfassungsstreitverfahren VBlBW 1989, 449 Hoppe, Werner Die Regelung der verwaltungsgerichtlichen Organstreitigkeiten - eine Aufgabe des Gesetzgebers, NJW 1980, 1017 Martensen, Jürgen Grundfälle zum Kommunalverfassungsstreit JuS 1995, 989, 1077 Papier, Hans-Jürgen Die verwaltungsgerichtliche Organklage DÖV 1980, 292 Preusche, Burkhard Zu den Klagearten für Kommunalverfassungsrechtliche Organstreitigkeiten NVwZ 1987, 854 Schoch, Friedrich Der Kommunalverfassungsstreit im System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes (- OVG Koblenz, NVwZ 1985, 283 -) JuS 1987, 783 Schröder, Meinhard Die Geltendmachung von Mitgliedschaftsrechten im Kommunalverfassungsstreit NVwZ 1985, 246 Stumpf, Christoph Die allgemeine Gestaltungsklage im Kommunalverfassungsstreit BayVBl. 2000, 103 file:///p /Bibliothek/Internet/Kolloquium%20Tübingen%202001/Fall_8_L.htm (9 von 9) :28:26