Übung im Öffentlichen Recht für Fortgeschrittene

Transkript

1 Universität Bayreuth Sommersemester 2011 Privatdozent Dr. Daniel Krausnick Teil 1: Alkoholverbot Übung im Öffentlichen Recht für Fortgeschrittene A) Sachurteilsvoraussetzungen - Lösungsskizze zu Fallbesprechung 4 - I.Vorbemerkung/Rechtsweg und zuständiges Gericht 1.Verwaltungsrechtsweg gem. 40 I 1 VwGO (+), da Gegenstand der Klage kommunalrechtliche Fragen sind; diese sind öffentlich-rechtliche Rechtsmaterien. Kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeit (Organstreit) ist keine verfassungsrechtliche Streitigkeit i.s.v. 40 I 1 VwGO, da keine Verfassungsorgane beteiligt 2. Zuständiges Gericht a) sachlich: 45 VwGO b) örtlich: 52 Nr. 5 VwGO, Art. 1 Abs. 2 Nr. 3 AGVwGO VG Würzburg II. Zulässigkeit der Klage 1.Beteiligtenfähigkeit ( 61 VwGO) - e. A.: Auch dann, wenn nat. Person in ihrer Eigenschaft als mit eigenen Rechten ausgestatteter Organteil betroffen, gilt 61 Nr. 1 VwGO; denn eine natürliche Person bleibt als solche natürliche Person, auch wenn sie als Gemeindeorgan klagt. - a. A.: 61 Nr. 2 VwGO bzw. 61 Nr. 2 VwGO analog (Wo ist die für die Analogie erforderliche Lücke? 61 VwGO ist nur auf Außenrechtsbeziehungen zugeschnitten, deshalb besteht Regelungslücke für Innenrechtsstreitigkeiten). - am überzeugendsten wohl 61 Nr. 2 VwGO analog, da dies dem spezifischen Charakter des Kommunalverfassungsstreits als Innenrechtsstreit am besten gerecht wird. 2.Statthafte Klageart - Kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeit keine eigene Klageart - Keine Verpflichtungsklage ( 42 I 2. Alt. VwGO), da es an einem zu erlassenden VA fehlt: Handeln im Innenbereich eines Gemeindeorgans in Ausübung organschaftlicher Rechte und Pflichten hat grds. keine Außenwirkung

2 allg. Leistungsklage oder Feststellungsklage? - FK wäre hier zwar nicht schon deswegen subsidiär, weil Sonderregeln für primär geltende Klage unterlaufen würden; allg. LK hat keine Sonderregelungen - Abgrenzung danach, wie effektiverer Rechtsschutz gewährleistet werden kann - FK reicht u. U. weiter als einzelnes Leistungsbegehren - FK außerdem bei Erledigung hier beides (-), deshalb allg. LK statthaft 3.Klagebefugnis 42 II VwGO analog - Nach ganz h. M. auch bei allg. LK anzuwenden (Ausschluss der Popularklage) - Subj. öff. Rechte i. S. d. 42 II VwGO sind im (Kommunal)organstreit grds. Organrechte/Mitgliedschaftsrechte - Hier: Mögliche Verletzung der Mitgliedschaftsrechte des Gemeinderatsmitglieds als Teil des Organs GRat (Art. 30, 45 ff. GO). - Frage, ob P sich auch auf Art. 2 I GG berufen könnte kann dahinstehen. 4. Rechtsschutzbedürfnis - Organ muss auf den Rechtsschutz durch die Verwaltungsgerichtsbarkeit angewiesen sein, und es darf kein leichterer Weg zur Rechtsverfolgung zur Verfügung stehen. - So fehlt das Rechtsschutzbedürfnis, wenn das Ziel durch einfachen Antrag im Gemeinderat erreicht werden könnte, ein solcher aber noch nicht gestellt wurde. - Hier hat P beantragt, eine Aussprache über ein Alkoholverbot in die Tagesordnung der nächsten Sitzung aufzunehmen, somit RSB gegeben. - Auch mögliches Einschreiten der Rechtsaufsicht schließt RSB nicht aus, da Aufsicht nach Ermessen erfolgt und selbst bei Ermessensreduzierung kein Anspruch auf aufsichtliches Einschreiten besteht. - auch kein Rechtsmissbrauch durch P ersichtlich 5. Zwischenergebnis Klage zulässig. B) Beiladung Sieht man den ersten Bgm. (G) mit dem BayVGH nicht als passivlegitimiert an (näher dazu sogleich), so ist er zumindest nach 65 Abs. 2 VwGO notwendig beizuladen, weil der Rechtsstreit nicht entschieden werden kann, ohne zugleich über die Reichweite der organschaftlichen Rechte des G zu entscheiden.

3 - 3 - C) Begründetheit I. Passivlegitimation - BayVGH: Rechtsträgerprinzip des 78 I VwGO gilt analog auch im Kommunalverfassungsstreit, daher Gde. passivlegitimiert, sofern das angegriffene Organ nicht persönlich, sondern im Rahmen seiner dienstlichen Stellung gehandelt hat - H. Lit.: 78 VwGO nicht analog anwendbar auf Organklagen im Kommunalverfassungsstreit. Danach ist passiv legitimiert das Organ bzw. der Organteil, um dessen Handlung es geht, d. h. dem die behauptete Kompetenz- oder Rechtsverletzung anzulasten wäre bzw. das die Rechtsverletzung möglicherweise begangen hat. Hier wäre dies: erster Bgm. G als Vorsitzender des Gemeinderats gem. Art. 36 S. 1 BayGO und Sitzungsleiter gem. Art. 46, 53 GO. - Ansicht der h.m. wird dem Wesen des Organstreits besser gerecht; Ansicht des BayVGH aber ebenso vertretbar II. Anspruch des P auf Erlass eines Alkoholverbots - Anspruch auf Einschreiten des ersten Bgm. G (hier: Erlass eines Alkoholverbots) steht dem einzelnen Ratsmitglied dann zu, wenn es in seinen ihm durch die Gemeindeordnung übertragenen Rechten durch eine Unterlassung des ersten Bgm. G verletzt oder unmittelbar gefährdet wird. - Dem ersten Bgm. als Ratsvorsitzendem eingeräumten Leitungs- und Ordnungsbefugnisse dienen der Gewährleistung eines störungsfreien Ablaufs der Ratssitzung. - Aufgabe des ersten Bgm. als Ratsvorsitzenden ist es auch, den einzelnen Ratsmitgliedern die ungestörte Ausübung ihrer Rechte und Pflichten zu ermöglichen. Dieser Verpflichtung des ersten Bgm. entspricht ein Anspruch des Ratsmitglieds auf Abwehr solcher innerorganisatorischer Störungen, die den ordnungsgemäßen Sitzungsablauf beeinträchtigen. Ein störungsfreier Ablauf setzt ein Mindestmaß an gegenseitiger Rücksichtnahme voraus. - Parallelfall Rauchverbot: - Rechtlich erhebliche Störung kann auch Rauchen sein, soweit sich ein Ratsmitglied belästigt fühlt. Kein Nachweis konkret drohender Gesundheitsbeschädigung notwendig. - Schutzwürdiges Interesse an Verschonung vor offenkundig möglichen erheblichen Belästigungen durch Rauch überwiegt. Nichtraucher stünde nur vor der Wahl, den Rauch hinzunehmen oder der Sitzung (unzulässig, Art. 48 GO) fernzubleiben. - Annahme einer Störung der Sitzungsordnung steht eine etwaige Berufung der Raucher auf die allg. Handlungsfreiheit (Art. 2 I GG) oder das allg. Persönlichkeitsrecht (Art. 2 I i. V. m. 1 I GG) nicht entgegen. Problematisch bereits, inwieweit sich GR-Mitglieder auf Grundrechtspositionen berufen können. In jedem Falle tritt im Rahmen der Abwägung der kollidierenden Grundrechtsposition das Recht der Raucher auf Persönlichkeitsentfaltung hinter das der Nichtraucher auf körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 II 1 GG zurück Anordnung eines Rauchverbots ist allein geeignete Maßnahme der Sitzungsordnung zur Störungsbeseitigung

4 Trinken von Alkohol führt aber im Gegensatz zum passiven Rauchen nicht per se zu Belästigungen anderer; damit keine Störung der Sitzungsordnung. Im Fall einzelner alkoholbedingter Exzesse bietet Art. 53 Abs. 1 S. 3 GO ausreichende Möglichkeiten zur Reaktion III. Ergebnis: Antrag auf Erlass des Alkoholverbots unbegründet. Teil 2: Zurückweisung des Antrags A) Sachurteilsvoraussetzungen I. Rechtsweg und zuständiges Gericht Wie oben Teil 1, A. II. Zulässigkeit der Klage 1.Zulässige Klageart/Statthaftigkeit - Statthaft als allgem. F-Klage 43 I VwGO, vorausgesetzt, daß nächste Sitzung bereits stattgefunden hat (Begehren des P hätte sich dann erledigt); sonst L-Klage auf Aufnahme des Tagesordnungspunkts - Rechtsverhältnis i.s.v. 43 VwGO können auch durch organschaftliche Befugnisse und Verpflichtungen gekennzeichnete Rechtsbeziehungen zwischen Organen/Organteilen einer juristischen Person des öffentl. Rechts sein. Feststellungsfähig sind auch einzelne, sich aus einem umfassenderen Rechtsverhältnis ergebende Berechtigungen. 2.Feststellungsinteresse 43 I VwGO - Der Begriff des berechtigten Interesses ist weit und schließt deshalb zugleich den des rechtlichen Interesses mit ein. Das berechtigte Interesse schließt jedes als schutzwürdig anzuerkennende Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art ein. - hier: Wiederholungsgefahr gegeben, da aus dem Sachverhalt folgt, dass P an einem Alkoholverbot sehr interessiert ist und er deswegen sehr wahrscheinlich einen ähnlichen Antrag erneut stellen wird. 3.Klagebefugnis 42 II VwGO analog - Bei kommunalverfassungsrechtlichem Organstreit in Form der F-Klage ist in entsprechender Anwendung von 42 II VwGO die Geltendmachung eigener Rechte des klagenden Organs oder Organteils notwendig - Hier: Mögliche Verletzung von Mitwirkungsrechten des GRatsmitglieds P. B) Begründetheit der Klage I. Passivlegitimation Problematik (s.o.). Mit entspr. Begründung sowohl Passivlegitimation des Bgm. als auch Passivlegitimation der Gde. vertretbar.

5 - 5 - II.Anspruch des P auf Aufnahme seines Antragsgegenstands in die Tagesordnung? In der GemO keine ausdrückliche Regelung der Rechte einzelner GRatsmitglieder bei der Aufstellung der Tagesordnung durch den Bgm. (Art. 46 II S. 1 und 2 GO). - Frage: Folgt ein solcher Anspruch aus mitgliedschaftlicher Stellung? - Dieser Anspruch ergibt sich als Folge und Bestandteil des mitgliedschaftlichen Rechts, dem Gemeinderat Anträge zur Beschlußfassung vorzulegen, das nach bayerischem Gemeinderecht jedem einzelnen Gemeinderatsmitglied zukommt. Dieses Antragsrecht stellt sich als eines der bedeutendsten Mitwirkungsrechte des Gemeinderatsmitglieds dar, das seinerseits auch ohne ausdrückliche Erwähnung in der Gemeindeordnung anzuerkennen ist. Das Recht, die Aufnahme in die Tagesordnung zu verlangen, ist dem Antragsrecht vorgelagert und sichert dieses ab. Ein GRatsmitglied hat daher nach der GO grundsätzlich einen Anspruch darauf, daß der Beratungsgegenstand eines von ihm gestellten Antrags (nicht der Antrag selbst) in die schriftliche Tagesordnung der GRatssitzung wenigstens stichwortartig aufgenommen wird - Problem: Reichweite des Anspruchs auf Aufnahme eines Punktes in die Tagesordnung Thematik Vorprüfungsrecht des ersten Bgm. - BayVGH: kein Vorprüfungsrecht des ersten Bgm., es sei denn hinsichtlich in der GeschO i. S. d. Art. 45 II GO vorgesehener formeller Vorschriften oder hinsichtlich der Organkompetenz. - materielles Vorprüfungsrecht? Wohl (ähnlich dem Prüfungsrecht des Bundespräsidenten) nur vertretbar bei evidenten Rechtsverstößen also rechtsmissbräuchlicher Antragstellung (z. B.: Verstoß gegen Schikaneverbot) oder mögl. strafbarem Inhalt des Antrags. Im übrigen besteht kein materielles Vorprüfungsrecht und zwar selbst dann nicht, wenn der Gde hinsichtlich des aufzunehmenden Tagesordnungspunkts die Verbandskompetenz fehlt. Dies lässt sich damit begründen, dass aus Art. 29, 30 II GO folgt, dass der erste Bgm. grundsätzlich in allen Angelegenheiten, in denen er nicht selbst zuständig ist, die Beschlussfassung im GdeRat herbeizuführen hat und er bei ihm rechtswidrig scheinenden Beschlüssen das Beanstandungsrecht nach Art. 59 II GO hat. In Fällen fehlender Verbandskompetenz kann der Bgm. in seinem Sachvortrag hierauf hinweisen und falls der GdeRat dennoch positiv über den Antrag beschließt, nach Art. 59 II GO vorgehen. III. Ergebnis Da hier keine der angesprochenen Konstellationen für ein Vorprüfungsrecht vorlag, ist der Antrag begründet.

6 - 6 - Teil 3: Sitzungsausschluss A) Sachurteilsvoraussetzungen I.Rechtsweg und zuständiges Gericht Wie oben A. II. Zulässigkeit der Klage 1. Zulässige Klageart/Statthaftigkeit - Abhängig von der Rechtsnatur des Ausschlusses entweder FF-Klage analog 113 I 4 VwGO (falls VA) oder allgem. F-Klage 43 I VwGO. Nach h.m. liegt kein VA vor: Der Sitzungsausschluss betrifft das organschaftliche Mitgliedschaftsrecht und entfaltet daher Rechtswirkung nur im Innenbereich des GRats. Seiner Zweckbestimmung und seinem Wesen nach ist er keine nach außen wirkende Verwaltungstätigkeit, sondern eine innerorganisatorische, eigenständige hoheitliche Maßnahme des Kommunalverfassungsrechts zum Schutze der Funktionsfähigkeit des Organs (a. A. vertretbar mit dem Argument, dass der Sitzungsausschluss gleichsam auf die persönliche Rechtsstellung durchschlägt) Allgemeine F-Klage statthaft. 2. Feststellungsinteresse Feststellungsinteresse folgt aus diskriminierender Wirkung des Ausschlusses. 3. Klagebefugnis 42 II VwGO analog (s. oben) Hier: mögliche Verletzung mitgliedschaftlicher Rechte. B) Begründetheit I. Passivlegitimation Wie oben. II. Rechtsverletzung Klage ist begründet, wenn die mitgliedschaftlichen Rechte des P durch den Ausschluss aus der Sitzung verletzt wurden. Diese Feststellung ist Gegenstand des Urteils. Nicht festgestellt wird die Rechtswidrigkeit oder Rechtmäßigkeit der beanstandeten Organhandlung selbst 1. Voraussetzung: fortgesetzte erhebliche Störung der Ordnung - (+) wenn durch Verhalten des Ratsmitglieds der Fortgang der Sitzung wesentlich erschwert oder unmöglich gemacht wird. Ein bloßer Zwischenruf oder eine beleidigende Äußerung reicht nicht aus. - Verhältnismäßigkeit:zunächst Rüge, dann Androhung des Ausschlusses, erst dann Ausschluss, wenn massive Störung vorliegt, kann auf Androhung verzichtet werden - Auch eine optische Meinungskundgabe kann geeignet sein, die Ruhe und Sachlichkeit der Sit-

7 - 7 - zung zu stören, vom Beratungsgegenstand abzulenken und den auf diesen bezogenen Sachvortrag zu erschweren - Voraussetzung einer wiederholten Störung ist, dass das gleiche Mitglied in derselben Sitzung mindestens zweimal eine Ursache setzt, dass der Sitzungsfortgang wesentlich erschwert wird - Hier: Bei mehrfacher Aufforderung, die Plakette zu entfernen, liegt eine fortgesetzte Störung im - wiederholten - Nichtabnehmen der Plakette (a.a. vertretbar). 2. Rechtfertigungsgründe Insb.: Deckt Art. 5 I 1 GG die optische Meinungskundgabe im GRat? - Grundlegende Fragestellung: Geltung des Art. 5 I 1 GG auch im GRat? - Problematisch ist die klassische Abwehrfunktion der Grundrechte im organschaftlichen Verhältnis. Grundrechte begründen keine rechtsschutzfähigen Mitgliedschaftsrechte innerhalb des organschaftlichen Verhältnisses, es kann keine Verletzung von Grundrechten eines Organmitglieds (in dieser Eigenschaft) durch eine Organhandlung geltend gemacht werden. Vorzunehmen ist deshalb eine Differenzierung zwischen der organschaftlichen Funktion und einer "personalen Betroffenheit" des Ratsmitglieds. Maßgeblich für die Einbeziehung in den Schutzbereich des Art. 5 I 1 GG ist danach, ob die konkrete Meinungsäußerung im Funktionsbereich des Ratsmitglieds wurzelt, wie das Rederecht zu Gegenständen der Tagesordnung, oder ob sie privater Natur ist. - Hier: Wegen des Bezugs der Plakette zum Antrag auf Aussprache über ein Alkoholverbot Zuordnung zum organschaftlichen Funktionsbereich gut vertretbar; dann Schutzbereich des Art. 5 I GG nicht eröffnet. - A.A. (Geltung des Art. 5 I 1 GG bzw. 110 I BV auch bei Handeln in organschaftlicher Funktion) vertretbar. Tragen der Plakette als Weiterverfolgung des abgelehnten Antrags nunmehr mit Mitteln der privaten Meinungsäußerung. Vorschriften der GO zur Sitzungsordnung sind jedoch allgem. Gesetze i.s.v. Art. 5 II GG, die die Meinungsfreiheit wirksam einschränken. - Nach der Rspr. des BVerfG zur sog. Wechselwirkung ist Art. 53 Abs. 3 GO als einschränkendes Gesetz seinerseits im Lichte des Art. 5 I GG auszulegen. Erforderlich ist damit eine Abwägung zwischen Meinungsfreiheit und Aufrechterhaltung der Sitzungsordnung. Im Allgemeinen dürfte das Tragen von Plaketten abhängig von Auffälligkeitsgrad und Aussage als eine von Art. 5 I GG nicht mehr gedeckte Sitzungsstörung zu bewerten sein. Hier: Überdimensionale Plakette; wirkt als Protest gegen Ablehnung des Antrags und als Provokation der alkoholtrinkenden Kollegen. Damit erhebliche Sitzungsstörung, die entsprechende Ordnungsmaßnahmen rechtfertigt.

8 Verhältnismäßigkeit Keine weniger einschneidenden Ordnungsmaßregeln ersichtlich; insb. erfolgte Aufforderung zur Entfernung der Plakette. III. Ergebnis Ausschluss war rechtmäßig; damit Klage unbegründet.