1. Vorwort Vergabebeschluss Stadtrat Arbeitsauftrag ISE Arbeitsauftrag NIW... 7

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1 Inhaltsverzeichnis: 1. Vorwort Vergabebeschluss Stadtrat Arbeitsauftrag ISE Arbeitsauftrag NIW Zusammenfassung der beiden Gutachten Aufgabenangemessene Finanzausstattung Auswirkung der Hochzonung bzw. Abgabe von Aufgaben an das Land / den Regionalverband Verbleibende Konsolidierungspotentiale in der LHS Zusammenfassende Handlungsoptionen Bewertung und Schlussfolgerungen für die Landeshauptstadt Saarbrücken Anlagen: 6. Gutachten ISE (Stand: ) 7. Gutachten NIW (Stand: ) Seite 1

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3 1. Vorwort Stadtratsbeschluss Der Stadtrat der Landeshauptstadt Saarbrücken hatte in seiner Sitzung am die Beauftragung eines externen Gutachtens beschlossen. Hierin sollten die Finanzbeziehungen zwischen der Landeshauptstadt Saarbrücken, dem Land und dem Regionalverband Saarbrücken untersucht werden. Vertreter der Saarländischen Landesregierung und des Regionalverbandes Saarbrücken sollten in die Arbeit der Gutachter eingebunden werden. Das Land und der Regionalverband Saarbrücken wurden angefragt und gebeten, sich an den Kosten in angemessenem Umfang zu beteiligen. Für das Gutachten hatte der Stadtrat im Haushalt 2011 und 2012 insgesamt ,- Euro zur Verfügung gestellt. Beteiligung des Landes und des Regionalverbandes Saarbrücken Gemäß dem Stadtratsbeschluss wurden sowohl Herr Minister Stephan Toscani (Ministerium für Inneres, Kultur und Europa), als auch Herr Regionalverbandsdirektor Peter Gillo um Mitteilung gebeten, ob und in welchem Umfang sich ihr Haus bei der Vergabe des städtischen Gutachtens einbringen möchte. Sowohl das Land, als auch der Regionalverband Saarbrücken hatten eine finanzielle Beteiligung an dem Gutachten abgelehnt; der Regionalverband Saarbrücken hat jedoch seine inhaltliche Beteiligung schriftlich zugesagt. Aufforderung zur Abgabe eines Angebotes Mit Schreiben vom wurden neun Gutachter / Institute zur Abgabe eines Angebotes aufgefordert. An dem Wettbewerb beteiligten sich folgende 4 Bieter: Niedersächsisches Institut für Wirtschaftsforschung, Hannover Deutsches Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung in Speyer, Prof. Dr. Färber und Prof. Dr. Wieland Internationales Institut für Staats- und Europawissenschaften GmbH / Prof. Dr. h.c. Joachim Jens Hesse, Berlin Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung / DIW Berlin Von den restlichen Gutachtern lagen schriftliche Absagen vor. Seite 3

4 Auswertung und Vergabe Die Auswertung der eingereichten Unterlagen ergab, dass die Konzeptexposes der verschiedenen Anbieter unterschiedliche Schwerpunkte aufwiesen. Um dem Ratsauftrag in vollem Umfang gerecht zu werden, wurden mit den zwei Bietern, die zugleich vom fachlichen Ansatz als die Geeignetsten eingeschätzt wurden, weiterführende Gespräche geführt. Ergebnis dieser Unterredungen und Vorschlag der Verwaltung war, das Niedersächsische Institut für Wirtschaftsforschung (NIW) und das Internationale Institut für Staats- und Europawissenschaften GmbH (ISE) mit der gemeinsamen Erstellung eines Gutachtens, das die Finanzbeziehungen zwischen der Landeshauptstadt Saarbrücken, dem Land und dem Regionalverband Saarbrücken untersuchen sollte, zu beauftragen. Die entsprechende Verwaltungsvorlage wurde dem Stadtrat der Landeshauptstadt Saarbrücken in seiner Sitzung am zur Entscheidung vorgelegt. Seite 4

5 2. Vergabebeschluss Stadtrat Seite 5

6 3.1 Arbeitsauftrag ISE Aufgabenangemessene Finanzausstattung Wie sieht eine aufgabenangemessene Finanzausstattung einer Landeshauptstadt aus? Neben einem Vergleich mit anderen Landeshauptstädten und/oder vergleichbaren Oberzentren sollen auch Kriterien für die Definition des Begriffes angemessene Finanzausstattung auf der Basis einer Aufgabenanalyse festgelegt werden. Finanzielle Auswirkungen der Hochzonung bzw. Abgabe von Aufgaben an den Regionalverband / das Land Nutzen der Kreisfreiheit u. a. aus finanzieller Sicht optimale Organisationsform (modellhafte Organisationsform) a. finanzielle Betrachtungsweise b. sachgerechte Betrachtungsweise Auswirkungen von Strukturveränderungen bei der LHS auf die Verwaltungsstrukturen im Land Untersucht werden soll eine aufgabenbezogene (modellhafte) Zuständigkeit, die sowohl der Stellung einer Landeshauptstadt gerecht wird (i. S. der Einwirkungsmöglichkeit und Planungszuständigkeit) wie auch eine sinnvolle übergreifende Erledigung von Aufgaben (z. B. auf Kreisebene) einbezieht. Potential zur Haushaltskonsolidierung durch die Landeshauptstadt Saarbücken selbst (fremdbestimmte Kostenentwicklung / eigene Entscheidung / Ratsentscheidung) Ziel ist nicht die Überprüfung des Rödl-Gutachtens sondern eine kursorische Analyse in welchem Umfang die Landeshauptstadt Saarbrücken ihre Konsolidierungsmöglichkeiten ausgeschöpft hat und welche Konsolidierungspotentiale noch gesehen werden. Seite 6

7 3.2 Arbeitsauftrag NIW Aufgabenangemessene Finanzausstattung Sonderlasten aufgrund landesgesetzlicher Regelungen und Berücksichtigung im KFAG Hier wurden als Beispiele genannt: Unterhaltungslast für Bundes- und Landstraßen vs. Straßenansatz im KFAG Kosten einer Berufsfeuerwehr Untere staatliche Verwaltungsaufgaben und deren Refinanzierung im Rahmen des KFAG Einbeziehung der Arbeitsplatzzentralität (Berufs- und Ausbildungspendler) in den Finanzausgleich (insbesondere Vorhaltung von Verkehrsinfrastruktur) Gesetzliche Änderungen des KFAG mit Auswirkungen auf die Schlüsselzuweisungen, insbesondere: Beitrag der LHS zum Fonds deutsche Einheit (vgl. NRW) Änderung der Systematik zum KFAG im Jahr 2005, u. a.: Wegfall der sog. Spitzabrechnung Ständiger Sanierungsbeitrag zum Landeshaushalt Finanzierung Fonds Kommunen 21 Entwicklung der Finanzzuweisungen des Landes an die LHS Schlüsselzuweisungen Bedarfszuweisungen Investitionszuweisungen vom Land (originäre Landeszuweisungen ohne Bund und EU) Untersucht werden soll u. a. der Gesamtansatz im Saarland im Verhältnis zu den Zuweisungen für die LHS. Seite 7

8 Entwicklung des Haushaltes des Regionalverbandes Saarbrücken mit Auswirkungen auf den städtischen Haushalt Struktur des Haushaltes des Regionalverbandes (freiwillige Aufgaben / gesetzliche Aufgaben / zentrale Verwaltungskosten usw.) Gewünscht ist ein Vergleich der Haushalte des Regionalverbandes Saarbrücken mit der Entwicklung relevanter Kostenarten (Sachkosten, Personalkosten, u.a.) im Haushalt der Landeshauptstadt Saarbrücken im Sinne einer Längsschnittbetrachtung. In diesem Zusammenhang ist auch die Frage nach der Qualität der Umsetzung einer Aufgabe und den Standards bei dem Regionalverband und der LHS zu untersuchen. Seite 8

9 4. Zusammenfassung der beiden Gutachten Während der Schwerpunkt der Untersuchung des NIW auf der Auswertung und Bewertung der fiskalischen Aspekte lag, betrachtete das ISE im Rahmen seiner Untersuchung folgende Bereiche: Aufgabenangemessene Finanzausstattung Auswirkung der Hochzonung bzw. Abgabe von Aufgaben an das Land / den Regionalverband und verbleibende Konsolidierungspotentiale der LHS Die Ergebnisse der beigefügten Gutachten zu den oben genannten Bereichen werden im Folgenden zusammengefasst: 4.1 Aufgabenangemessene Finanzausstattung Hier wurde durch die Gutachter festgestellt, dass eine abschließende Quantifizierung der Sonderlasten letztlich nicht möglich ist, aber eine Bevorzugung des ländlichen Raums im Finanzausgleich und eine unzureichende Abbildung oberzentraler Funktionen deutlich erkennbar sind. Markante Beispiele hierfür sind die Sonderlasten: für die Berufsfeuerwehr im Bereich der Straßenbaulast und -unterhaltung für Bundes- und Landstraßen als Universitätsstadt eines Ballungsraumes mit den sich daraus ergebenden vielfältigen sozialen Verwerfungen als kulturelles und wirtschaftliches Oberzentrum als einzige Großstadt mit und im Wettbewerb um urbane Attraktivität im Zuge der Brückenfunktion nach Frankreich Dieses Ungleichgewicht wird noch verstärkt durch eine zu geringe Gewichtung der Einwohnerwerte. Hierzu wurde von den Gutachtern festgestellt, dass Verhandlungen mit dem Land über eine veränderte Strukturpolitik außerhalb des Kommunalen Finanzausgleichgesetzes (KFAG) und eine Weiterentwicklung des Kommunalen Finanzausgleiches geboten sind. Seite 9

10 Weiter werden Kooperationsprojekte mit unterschiedlichen Fachministerien zum Ausgleich der Sonderlasten empfohlen. 4.2 Auswirkung der Hochzonung bzw. Abgabe von Aufgaben an das Land / den Regionalverband Der Gutachter gibt zunächst eine breite Übersicht über die unterschiedlichen Stadt-Umland- Organisationsformen und zeigt die verschiedenen Stärken und Schwächen auf. Hieraus leitet er folgende Handlungsoptionen für die Landeshauptstadt Saarbrücken ab: Eine härtere Verbandsstruktur (Typ Integrationsmodell) ist wegen der überragenden Bedeutung des Großraums Saarbrücken für das Land unabdingbar. Weiterhin ist die aktuelle Verbandsstruktur verbesserungsbedürftig. Dies zeige sich insbesondere durch: Doppelstrukturen u. a. im Bereich Untere Bauaufsichtsbehörden und Rechenzentren Reibungsverluste bei Regionalentwicklungsaufgaben Unzureichende regionale Identifikation des Verbandes Um diesem Entgegenzuwirken unterbreitet der Gutachter folgende Vorschläge: Verbesserung der Arbeitsteilung zwischen Kommunen und Verband Ausweitung der Interkommunalen Zusammenarbeit Schrittweiser Übergang zu einer konsolidierten und stärkeren Stadt-Umland- Organisation 4.3 Verbleibende Konsolidierungspotentiale in der LHS Abschließend werden vom Gutachter die möglichen Konsolidierungspotentiale und deren bisherige Umsetzung bei der LHS bewertet. Hierzu empfiehlt der Gutachter eine strategische Vorgehensweise (Aufgabenkritik, Gewichtungen auf der Grundlage von Stadtentwicklungskonzepten) mit mittelfristigen Sparprogrammen auf Basis zentraler Steuerung mit dezentraler Sparverantwortung. Zur bisherigen Umsetzung bei der LHS kritisiert der Gutachter, den Nicht-Einbezug des Regionalverbandes in das vom Land beauftragte Rödl-Gutachten. Zum Umsetzungsstand führt der Gutachter aus, dass die LHS sich dem Gutachten gestellt hat, lediglich im Personalbereich aufgrund von Folgen für das Leistungsangebot und anderem personalpolitischen Verständnis nur eine teilweise Umsetzung erfolgt ist. Seite 10

11 Im Hinblick auf Arbeitsteilung mit dem Regionalverband werden als verbleibende Desiderate u. a. die kooperative regionale Leistungserbringung und der Abbau von Doppel- und Parallelstrukturen gesehen. 4.4 Zusammenfassende Handlungsoptionen Die Gutachter stellen fest, dass eine Optimierung des Status quo unzureichend ist und damit keine echte Option darstellt. Die Gutachter weisen nachdrücklich darauf hin, den Bereich der Interkommunalen Zusammenarbeit (IKZ) zu fördern und sehen in der IKZ eine große Chance für die LHS, da gerade das Oberzentrum personell und organisatorisch gut gerüstet ist, Aufgaben für Andere wahr zu nehmen. Die bisherigen Ansätze hierfür werden als eher beliebig wahrgenommen und machen eine substanzielle Stärkung bis hin zu finanziellen Belohnungseffekten im Rahmen des KFAG bzw. eine gezielte Projektförderung erforderlich. In diesem Zusammenhang sehen die Gutachter auch ein Gemeinschaftsprojekt Land/Kommunen im Sinne eines Bündnisses für Kooperationen. Weiter werden durch die Gutachter Strukturreformen auf regionaler Ebene als unabdingbar angesehen. Dies bedeutet mittelfristig die Abschaffung der Doppelstruktur LHS/Regionalverband und die Verschmelzung zum Stadtkreis. Als Zwischenschritt favorisieren die Gutachter die Bildung von drei neuen Gebietskörperschaften im Regionalverband aus den bisher vorhandenen neun Gemeinden mit Ausbau der Auftragsund Mitverwaltung unter diesen Akteuren. Nicht zuletzt wird der Ersatz oder die Weiterentwicklung des Kooperationsrates im Sinne einer wesentlichen Kooperationsagenda (Zielvereinbarung Kooperationen) als dringend erforderlich gesehen. Seite 11

12 5. Bewertung und Schlussfolgerungen für die Landeshauptstadt Saarbrücken Die Verwaltungsstrukturreform von 2007 hat die gesetzten Ziele und Erwartungen nicht erreicht. Das vorliegende Gutachten bildet eine gute Grundlage zur Entwicklung weiterer Schritte und Maßnahmen. Die Anforderungen der Schuldenbremse sowie die Haushaltslage des Landes und nahezu aller saarländischen Kommunen machen eine grundlegende Reform der Verwaltungsstrukturen alternativlos. Bereits im Rahmen der Verwaltungsstrukturreform von 1974 wurde die Verschmelzung des Regionalverbandes mit den verbandsangehörigen Gemeinden zu einer einzigen Großstadt 1973 politisch verabredet und ist in die Materialien zum Neugliederungsgesetz (NGG) eingeflossen (LT- Dr. 6/1279 vom , 226). Das damalige Handlungsmotiv war die Furcht vor einer schon recht weit angedachten Länderneugliederung. Im Jahr 2013 wird das NGG 40 Jahre alt. Es gibt daher keinen besseren Zeitpunkt, um Rückblick und Ausblick zu halten und das damalige Ziel aufzugreifen und neu zu formulieren. Somit ist die vom Gutachter empfohlene Bildung eines Stadtkreises Saarbrücken die einzige, zielführende Alternative und weiter zu verfolgen. Jedoch wirken die favorisierten Zwischenschritte eher verwirrend und werden von Seiten der LHS als kritisch angesehen, da die hieraus resultierende politische Debatte von der eigentlichen Zielerreichung ablenken wird. Die von den Gutachtern dringend gesehene Reform des Kommunalen Finanzausgleichs wird geteilt. Die Abkehr vom bisherigen Ausgleichsziel hin zu einer Definition und Umsetzung von Wachstumszielen wird mit Nachdruck unterstützt. Grundlage hierfür muss ein Landesentwicklungsplan bilden, der die Stärken der einzelnen Regionen und Städte herausarbeitet und auf dieser Basis die Finanzbeziehungen zwischen den Kommunen und dem Land neu definiert. Alle bisher vorgenommenen Strukturmaßnahmen haben zu einer finanziellen und politischen Schwächung der LHS geführt. Dies gilt sowohl für die Umwandlung des Stadtverbandes in den Regionalverband Saarbrücken mit einem wirkungslosen Kooperationsrat als auch für die Hochzonung von Aufgaben, die bisher von kommunaler Seite erledigt wurden. Weiter bestätigen die Gutachter die Tatsache, dass die LHS das einzige wirtschaftliche und kulturelle Oberzentrum darstellt. Überdurchschnittlich hohe Pendlerströme belegen die hohe Arbeitsplatzzentralität, darüber hinaus ist die LHS die Stadt der Ausbildung und des Studiums. Seite 12

13 Die Gutachter weisen auf Sonderlasten hin, die die LHS als dominierendes Oberzentrum zu finanzieren hat. Sie nennen explizit die Wahrnehmung von Aufgaben als Untere Staatliche Verwaltungsbehörde, die besondere Rolle der Stadt als Brückenkopf nach Frankreich sowie die eklatante Unterfinanzierung im Bereich der Berufsfeuerwehr und bei der Trägerschaft der Baulast von Bundes- und Landstrassen. Die Gutachter definieren eine Verpflichtung des Landes, das Oberzentrum Saarbrücken im Rahmen der Reform des KFAG bzw. außerhalb des Finanzausgleiches spürbar zu stärken. Der Vorschlag der Gutachter, alle notwendigen Schritte und Maßnahmen in einem Landeshauptstadtgesetz zusammen zu fassen, wird nachdrücklich begrüßt. Im Bezug auf den Bereich der Interkommunalen Zusammenarbeit (IKZ) werden die Ansichten der Gutachter geteilt, dass die LHS durch ihre Stellung als Oberzentrum, personell und organisatorisch gut gerüstet ist, Aufgaben für Andere wahr zu nehmen. Beispielhaft werden hier als erste Angebote der LHS genannt: Forderungsmanagement, Zusammenarbeit im IT-Bereich und Personalkostenabrechnung Letztlich wurden durch die Gutachter auch die Konsolidierungsmaßnahmen der letzten Jahre untersucht und bewertet. Sie sehen die einnahmeseitigen Potenziale als ausgeschöpft an. Für den Bereich der Ausgaben wird festgestellt, dass durch die bereits realisierten Effekte sowie durch die aktuell beabsichtigten Maßnahmen und Projekte nahezu alle Potenziale ausgeschöpft sind. Die Gutachter kommen zu dem Ergebnis, dass eine langfristig wirkende Konsolidierung des städtischen Haushaltes ohne eine Änderung der Finanzbeziehungen und ohne eine strukturelle Verwaltungsreform nicht gelingen kann. Das Gutachten verdient aus Sicht der LHS eine umfassende öffentliche und fachliche Debatte. Die LHS wird daher das Gutachten den Stadtratsfraktionen, der Saarländischen Landesregierung, den Landtagsfraktionen, dem Städte- und Gemeindetag, dem Regionalverband Saarbrücken, den Bürgermeisterinnen und Bürgermeistern im Regionalverband, dem Landkreistag sowie allen weiteren relevanten Stellen zur Verfügung stellen und um kritische Bewertung und Diskussion bitten. Ziel ist hierbei, die Ergebnisse dieser Debatten in einem abschließenden Gesamtbericht einfließen zu lassen. Saarbrücken im Januar 2013 Seite 13