Bürgerbegehren und Bürgerentscheid

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1 Klaus Ritgen Bürgerbegehren und Bürgerentscheid Dargestellt am Beispiel des 26 der nordrhein-westfälischen Gemeindeordnung Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden

2 Inhaltsverzeichnis Einleitung 23 A. Entstehungsgeschichte 23 B. Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in der Praxis 24 I. Baden-Wurttembergische Erfahrungen 25 II. Erste Erfahrungen in Nordrhein-Westfalen Überblick Einzelfälle 26 a) Das Neusser Begehren gegen das Hotel an der Stadthalle" 27 b) Das Begehren zum Erhalt des Solinger Heidebades" 27 c) Das Remscheider Begehren gegen das Parkraumbewirtschaftungskonzept 28 d) Das Kölner Begehren zur Fortschreibung des Abfallwirtschaftskonzepts Zusammenfassung und erste Bewertung 30 C. Eingrenzung des Untersuchungsgegenstandes und Gang der Arbeit 31 Erster Teil Direkte Demokratie in deutschen Staats- und Kommunalverfassungen 1 Überblick und Vergleich 34 Ay Einwohnerantrag, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid im nordrhein- 1. o v -^ westfälischen und im Kommunalrecht anderer Bundesländer 35 ) ''1 I. Einwohnerantrag Die nordrhein-westfälische Regelung Der Einwohnerantrag im Recht der übrigen Bundesländer 36 a) Sachlicher Anwendungsbereich 36 b) Antragsberechtigung 37 c) Quorum 38 d) Zulässigkeitsprüfung 38 e) Sachliche Behandlung im Rat 38 f) Sonstiges Staats- und verfassungsrechtliche Initiativrechte 39

3 II. Bürgerbegehren und Bürgerentscheid Die nordrhein-westfälische Rechtslage Bürgerbegehren und Bürgerentscheid im Recht der übrigen Bundesländer 42 a) Bürgerbegehren 42 aa) Allgemeine formelle Voraussetzungen 42 bb) Fristen 43 cc) Zulässigkeitsprüfung 44 dd) Vom Bürgerbegehren ausgenommene Angelegenheiten 44 ee) Wiederholungssperren 46 b) Bürgerentscheid 47 aa) Verfahren 47 bb) Wirkung Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Bayern Plebiszitäre Instrumente in Gemeindeordnungen der Weimarer Republik 51 III. Volksbegehren und Volksentscheid - Verfassungsrechtliche Vorbilder 52 B. Zusammenfassung 53 Zweiter Teil Grundbedingungen plebiszitärer Demokratie auf kommunaler Ebene 2 Verfassungsrechtliche Anforderungen an kommunale Abstimmungen 55 A. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit und Grenzen der direkten Demokratie auf kommunaler Ebene 55 I. Die verfassungsrechtliche Grundentscheidung: Repräsentative Demokratie (auch) auf kommunaler Ebene 56 II. Zulässigkeit plebiszitärer Elemente auf kommunaler Ebene Selbstverwaltung und Demokratie Art. 28 Abs. 1 Satz 4 GG als Ausdruck der Lockerung des repräsentativen Prinzips auf kommunaler Ebene? Lockerungen des repräsentativen Demokratieverständnisses in Ländern und Gemeinden 60 10

4 / III. Die verfassungsrechtlichen Grenzen 60 / IV. Die nordrhein-westfälischen Regelungen 61 B. Die Zulassung des Bürgerbegehrens durch den Rat - Verstoß gegen den Grundsatz funktionsgerechter Organstruktur? 62 I. Der Grundsatz funktionsgerechter Organstruktur und seine Verortung im Gewaltenteilungsprinzip 62 II. Die Zulassung des Bürgerbegehrens durch den Rat - eine evident ungeeignete Entscheidungsstruktur? Der Beschluß nach 26 Abs. 6 Satz 1 GO als gebundene Rechtsentscheidung Der Rat als funktionsgerechtes Organ? 65 a) Zur Typologie der Ratsbeschlüsse 65 b) Das Entscheidungsverfahren 66 c) Besonderheiten der Entscheidung nach 26 Abs. 6 GO Folgerungen 68 C. Verfassungsmäßigkeit einer Beteiligung von EG-Ausländern an Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden 68 I. Verfassungsrechtlicher Ausgangspunkt 69 II. Kommunalwahlrecht für EG-Ausländer 70 III. Verfassungsmäßigkeit einer Beteiligung von EG-Ausländem auch an Abstimmungen? Keine Absicherung von Abstimmungsrechten durch die Richtlinie 94/80/EG Steht das Verfassungsrecht einer Teilnahme von EG-Ausländem an kommunalen Abstimmungen entgegen? 71 a) Meinungsspektrum 71 b) Stellungnahme 72 aa) Die Ausgangslage 72 bb) Modifikation durch die Einführung von Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG? 73 cc) Ergebnis 76 c) Zulässigkeit einer Verfassungsänderung 76 3 Grundzüge der nordrhein-westfälischen Kommunalvcrfassung 76 A. Die Zugehörigkeit der Gemeinden zur Exekutive 77 B. Zur Struktur der nordrhein-westfälischen Kommunalverfassung 79 11

5 I. Aufgaben und Stellung des Rates Zuständigkeiten Kommunalverfassungsrechtlicher Rang des Rates 81 a) Der Rat als Träger der Gesamtverantwortung 81 b) Zum angeblichen Parlamentscharakter des Rates Die Handlungsform der Vertretungskörperschaft: Der Beschluß 83 a) Beschlüsse mit und ohne Außenwirkung 83 b) Der fehlerhafte Ratsbeschluß 84 c) Kommunalrechtliche Mitwirkungsverbote 86 II. Aufgaben und Stellung des Bürgermeisters Die Kompetenz zur Vorbereitung und Durchführung der Ratsbeschlüsse, 62 GO Widerspruch und Beanstandung 90 a) Das Widerspruchsrecht 90 b) Die Beanstandungspflicht 91 III. Aufgaben und Stellung der Kommunalaufsicht 93 4 Sinn und Grenzen kommunaler Abstimmungen 94 A. Erwartungen an kommunale Abstimmungen 95 I. Meinungsstand 96 II. Folgerungen 97 B. Grenzen kommunaler Abstimmungen 98 j v Der Bürgerentscheid als Verwaltungsplebiszit 98 Up Fehlende Sachkompetenz der Bürger Zum Meinungsstand Bewertung Folgerungen 101 III. Schwerfälligkeit des Verfahrens 101 IV. Minderheitenaktivismus (J/ Der Zusammenhang zwischen Entscheidung und Verantwortung 102 VI. Das kommunale Finanzverfassungssystem

6 Dritter Teil Die kommunalverfassungsrechtliche Stellung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid 5/ Die Rechte der Bürger aus 26 GO 106 A. Die Rechte im Zusammenhang mit dem Bürgerbegehren 106 I. Das Recht auf Initiative 107 II. Das Recht, ein Bürgerbegehren zu unterzeichnen 107 III. Das Antragsrecht - Individual- oder Gruppenrecht? Bedeutung für den Rechtsschutz 108 \ 2. Das Quorum - Ausübungsregel oder Bestimmung des Rechts- trägers? 109 a) Quoren in anderen Regelungszusammenhängen 109 b) Meinungsstand 110 c) Bewertung Zur Rechtslage in Nordrhein-Westfalen 111 B. Die Rechte im Zusammenhang mit dem Bürgerentscheid 113 I. Das Recht auf den Bürgerentscheid 113 II. Das Recht auf Teilnahme am Bürgerentscheid 114 III. Das Recht auf Aufrechterhaltung und Beachtung des Bürgerentscheids Das Bürgerbegehren als kommunales Organ? 115 A. Die Bürgerschaft als (Staats-)organ 115 B. Volks-oder Bürgerbegehren als Organe? 116 I. Die verfassungsrechtliche Rolle von Volksbegehren 117 II. Die kommunalverfassungsrechtliche Stellung des Bürgerbegehrens - Zum Meinungsstand 117 III. Stellungnahme Binnenstrukturen des Bürgerbegehrens 118 A. Zum Verhältnis von Initiatoren und Unterzeichnern eines Bürgerbegehrens 118 B. Die Vertretungsberechtigten 120 I. Rechtsstellung und Aufgaben der Vertretungsberechtigten Zum Meinungsstand

7 2. Eigene Lösung 122 II. Insbesondere: Die Vertretung des Bürgerbegehrens in Rechtsschutzverfahren Das Zusammenspiel von repräsentativer und unmittelbarer Entscheidungsfindung in den Kommunen 124 A. Die Lösung des Kompetenzkonflikts beim Erstzugriff des Rates 125 B. Verfahren beim Erstzugriff durch Bürgerbegehren und Bürgerentscheid 126 I. Zur Situation vor Einreichung eines Begehrens 126 II. Zur Situation nach Einreichung eines Begehrens 127 III. Zur Situation nach einem erfolgreichen Bürgerentscheid 127 C. Sperrwirkung des Bürgerbegehrens? 128 I. Der Ausgangspunkt: Kein Suspensiveffekt des Bürgerbegehrens 129 II. Einstweilige Sicherung eines Unterlassungsanspruchs? Unterlassungsanspruch aus dem Zweck der Regelungen über das Bürgerbegehren? Unterlassungsanspruch wegen Verletzung der Rechte aus 26 GO? Unterlassungsanspruch bei rechtsmißbräuchlicher Umsetzung eines Ratsbeschlusses 132 Vierter Teil Die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens Erstes Kapitel Formelle Zulässigkeit des Bürgerbegehrens 9 Die allgemeinen Zulässigkeitsvoraussetzungen des 26 Abs. 2 und 4 GO 135 A. Die Zulässigkeitsvoraussetzungen des 26 Abs. 2 Satz 1 GO 136 I. Allgemeine Anforderungen 136 II. Die Fragestellung Formale und inhaltliche Anforderungen Die Formulierung der eigentlichen Abstimmungsfrage 139 III. Die Begründung I 40 IV. Der Kostendeckungsvorschlag Zur Höhe der Kosten I 42 14

8 a) Die verlangte Maßnahme" im Sinne des 26 Abs. 2 Satz 1 GO 143 b) Die zu berücksichtigenden Kosten 143 c) Prognosespielräume Der Finanzierungsvorschlag Anspruch auf fachkundige Beratung durch die Gemeinde? 146 B. Die Bezeichnung der Vertretungsberechtigten 147 C. Unterstützungsquoren und Unterschriftslisten Kassatorische und initiierende Begehren 150 A. Sinn und Zweck der Frist 151 B. Bestandsschutz vermittelnde Ratsbeschlüsse 154 I. Umsetzungsbedürftige Ratsbeschlüsse 155 II. Nicht der Umsetzung bedürfende Ratsbeschlüsse Beschlüsse mit unmittelbarer Wirkung Ablehnende Beschlüsse Ratsbeschlüsse ohne gestaltende Wirkung 157 C. Kassierende Begehren - Ein Prinzip und seine Ausnahmen 157 I. Zur Abgrenzung kassierender und initiierender Begehren 158 II. Die zeitlichen Schranken der Sperrwirkung Aufgehobene Ratsbeschlüsse Wiederholende Grundsatzbeschlüsse Gestufte Planungsverfahren 162 a) Zur Zulässigkeit von Bürgerbegehren im Rahmen gestufter Planungsverfahren 164 b) Anfechtung nur nach bürgerentscheidsfähigen" Ratsbeschlüssen? 166 aa) Die Rechtsprechung des VGH Mannheim 166 bb) Zur Rechtslage in Nordrhein-Westfalen 167 cc) Möglichkeit zur Anfechtung von Planungsdetails? Erneute Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens durch Zeitablauf? 168 a) Anwendung der Frist des 26 Abs. 8 Satz 2 GO? 168 b) Eigener Vorschlag

9 Zweites Kapitel Materielle Zulässigkeit des Bürgerbegehrens 11 Die bürgerbegehrensfähigen Angelegenheiten 171 A. Die Verbandskompetenz als Grenze des Anwendungsbereichs 171 I. Selbstverwaltungsangelegenheiten 172 II. Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung als bürgerentscheidsfahige Angelegenheiten? Die Aufgabenstruktur auf kommunaler Ebene 174 a) Das dualistische und das monistische Aufgabenverständnis 174 b) Zur Rechtslage in Nordrhein-Westfalen Folgerungen für den Anwendungsbereich des Bürgerbegehrens 176 a) Die Rechtslage in den übrigen Bundesländern 177 b) Zur Rechtslage in Nordrhein-Westfalen 177 B. Die Organkompetenz des Rates als Grenze des Anwendungsbereichs 178 I. Originäre Zuständigkeiten Zuständigkeiten der Bezirksvertretungen - Bürgerbegehren und Bürgerentscheide auf Bezirksebene Zuständigkeiten des Bürgermeisters 180 II. Unzuständigkeit des Rates kraft Delegation - Folgen für das Bürgerbegehren Zur Unterscheidung zwischen echter und unechter Delegation Folgerungen 182 III. Zur Zuständigkeit des Bürgermeisters nach 41 Abs. 3 GO Der Ausnahmenkatalog nach 26 Abs. 5 GO 184 A. Systematik und Begründung des Ausnahmenkataloges 185 I. Systematischer Überblick Angelegenheiten, die auch dem Rat entzogen sind Exclusive Zuständigkeiten des Rates

10 II. Sach- und Rechtsgründe einer Begrenzung des Anwendungsbereichs plebiszitärer Willensbildung 186 B. Die Ausnahmetatbestände im einzelnen 187 I. Bürgerbegehren in verwaltungsinternen Angelegenheiten 187 II. Bürgerbegehren über Angelegenheiten der Gemeindefinanzen Die einzelnen Ausnahmetatbestände des 26 Abs. 5 Nr. 3 und 4 GO 190 a) Die Haushaltssatzung einschließlich der Wirtschaftspläne der Eigengesellschaften 190 b) Kommunale Abgaben und privatrechtliche Entgelte 191 c) Die Jahresrechnung der Gemeinde und der Jahresabschluß der Eigenbetriebe Ausschluß aller haushaltsrelevanten" Begehren? 192 a) Keine Begrenzung auf Begehren über die Haushaltssatzung 193 aa) Zum Ausschluß haushaltsrelevanter Gesetze von der Volksgesetzgebung 193 bb) Zur Reichweite des 26 Abs. 5 Nr. 3 GO 195 (1) Funktion des Kostendeckungsvorschlags 196 (2) Der Vorrang des Rates als Grundlage weiterer Einschränkungen 196 b) Keine Sachentscheidungskompetenz der Bürgerschaft in finanzwirtschaftlichen Fragen 197 III. Bürgerbegehren in Angelegenheiten, die Gegenstand eines förmlichen Verwaltungsverfahrens mit Öffentlichkeitsbeteiligung sind Welche Erwägungen liegen dem 26 Abs. 5 Nr. 5 GO zugrunde? 200 a) Planungsentscheidungen als ungeeignete Materie 200 b) Vermeidung doppelter Bürgerbeteiligung 202 aa) Öffentlichkeitsbeteiligung und Teilnahme an Bürgerbegehren und Bürgerentscheid 202 (1) Zur Unterscheidung zwischen Öffentlichkeitsund Betroffenenpartizipation 202 (2) Mitwirkung und Mitentscheidung 203 (3) Folgerungen

11 bb) Zur Gefahr einander widersprechender Ergebnisse 204 cc) Der Faktor Zeit Zur Reichweite des 26 Abs. 5 Nr. 5 GO 205 IV. Bürgerbegehren, die die Änderung, Ergänzung und Aufhebung von Bauleitplänen betreffen 206 V. Bürgerbegehren über Rechtsbehelfe und Rechtsstreitigkeiten Die betroffenen Verfahren 207 a) Verfahren, in denen die Gemeinde zur Entscheidung berufen ist 207 b) Verfahren, in denen andere Stellen zur Entscheidung berufen sind Führt die Anhängigkeit von Rechtsbehelfsverfahren oder Rechtsstreitigkeiten zu einem allgemeinen Bürgerbegehrensverbot? 208 VI. Bürgerbegehren in Angelegenheiten, für die der Rat keine gesetzliche Zuständigkeit besitzt 209 VII. Bürgerbegehren, mit denen ein gesetzwidriges Ziel verfolgt wird oder die gegen die guten Sitten verstoßen 209 VIII.Bürgerbegehren in Angelegenheiten, über die innerhalb der letzten zwei Jahre bereits ein Bürgerentscheid durchgeführt worden ist Welches Maß an Identität ist erforderlich? Fristbeginn 212 Drittes Kapitel Das Bürgerbegehren im Rat 13 Überblick Die Beschlüsse des Rates nach 26 Abs. 6 GO 215 A. Die Feststellung der Zulässigkeit ( 26 Abs. 6 Satz 1 GO) 216 I. Die Zulassung des Bürgerbehrens als Verwaltungsakt Die Ausgangslage Der Beschluß nach 26 Abs. 6 Satz 1 GO als Verwaltungsakt des Rates? 218 II. Die Festlegung der Abstimmungsfrage

12 III. Zur Mitwirkung der am Bürgerbegehren Beteiligten an der Beschlußfassung im Rat 221 IV. Wirkungen des Beschlusses nach 26 Abs. 6 Satz 1 GO - Zum Beginn der dreimonatigen Frist bis zum Bürgerentscheid 222 B. Der Beschluß des Rates nach 26 Abs. 6 Satz 3 und 4 GO 224 I. Zum Sinn und Zweck der Sachentscheidung in Folge eines Bürgerbegehrens 224 II. Fakultativer oder obligatorischer Beschluß? 225 III. Zur Zulässigkeit eines isolierten" Beschlusses in der Sache 226 IV. Wann entspricht der Rat dem Bürgerbegehren 227 V. Analoge Anwendung des 26 Abs. 8 Satz 2 GO? Die Beteiligung des Bürgermeisters und der Kommunalaufsicht 229 A. Die Rolle des Bürgermeisters 230 I. Überblick 230 II. Beanstandung nach 54 Abs. 2 GO 230 B. Aufgaben der Kommunalaufsicht 231 Fünfter Teil Der Bürgerentscheid 16 Das beim Bürgerentscheid zu beachtende Verfahren 233 A. Die Verfahrensregelungen in 26 Abs. 7 GO 234 I. Die Abstimmungsfrage 234 II. Das doppelte Quorum 234 B. Das Abstimmungsverfahren 235 I. Allgemeines 235 II. Insbesondere: Pflicht zur Durchführung einer Briefabstimmung 237 C. Information der Bürger durch die Gemeinde 238 I. Die Informationstätigkeit als Voraussetzung verantwortlicher Entscheidungen 238 II. Umfang und Grenze der Informationstätigkeit - vom Neutralitätszum Sachlichkeitsgebot 239 III. Die Art und Weise der Informationsvermittlung

13 20 17 Die Wirkungen des Bürgerentscheids 241 A. Allgemeines 241 B. Die interorganschaftlichen Wirkungen des Bürgerentscheids 242 I. Bürgerentscheid und Ratsbeschluß 242 II. Die Umsetzung des Bürgerentscheids Aufgaben des Bürgermeisters Verpflichtung des Rates 244 C. Die Kontrolle des Bürgerentscheids durch Bürgermeister und Kommunalaufsicht 245 I. Der fehlerhafte Bürgerentscheid 245 II. Beanstandung durch den Bürgermeister? Meinungsstand Stellungnahme 247 III. Möglichkeiten der Kommunalaufsicht 248 D. Das Verfahren zur Abänderung des Bürgerentscheids 250 Sechster Teil Rechtsschutz bei Bürgerbegehren und Bürgerentscheid 18 Rechtsschutz bei Bürgerbegehren 252 A. Rechtsschutz bei Untätigkeit und Unzulässigkeitsentscheidungen des Rates 252 I. Kommunalverfassungsstreit? 253 II. Klagearten Klageart bei Unzulässigkeitsentscheidungen des Rates Klage bei Untätigkeit des Rates 254 III. Kläger 255 IV. Klagegegner 256 V. Rechtsschutzbedürfnis 257 B. Rechtsschutz gegen Zulässigkeitsentscheidungen des Rates 257 I. Kommunalverfassungsstreit 257 II. Verletzung einer wehrfähigen Innenrechtsposition bei Feststellung der Zulässigkeit durch den Rat? 258

14 1. Die Ausgangslage: Der Kommunalverfassungsstreit als Verletztenklage" Rechtswidriger Kompetenzverzicht als Verletzung eines Mitgliedschaftsrechts? Zulässigkeit der Prozeßstandschaft? 260 C. Rechtsschutz im Vorfeld der Zulassungsentscheidung 261 I. Rechtsschutz bei Beeinträchtigung des Initiativrechts 261 II. Rechtsschutz bei Beeinträchtigung des Teilnahmerechts 261 D. Einstweiliger Rechtsschutz im Zusammenhang mit Bürgerbegehren 263 I. Kein einstweiliger Rechtsschutz gegen die Umsetzung umstrittener Ratsbeschlüsse 263 II. Einstweiliger Rechtsschutz in anderen Fällen 264 E. Rechtsschutz gegen kommunalaufsichtliche Maßnahmen 265 $ 19 Rechtsschutz beim Bürgerentscheid 265 A. Zur Geltendmachung des Rechts auf Durchfuhrung eines Bürgerentscheids 266 B. Die gerichtliche Aufarbeitung von Abstimmungsfehlern 266 C. Zur verwaltungsgerichtlichen Durchsetzung des Rechts auf Beachtung des Bürgerentscheids 268 Zusammenfassung der Untersuchung in Thesen 271 Anhang 281 Literaturverzeichnis 285 Stichwortverzeichnis