3. Teil Aufgaben kommunaler Gebietskörperschaften

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1 3. Teil Aufgaben kommunaler Gebietskörperschaften A. Gesetzliche Differenzierung zwischen eigenem und übertragenem Wirkungskreis Jegliches Handeln der kommunalen Gebietskörperschaften lässt sich in Handeln im eigenen Wirkungskreis oder im übertragenem Wirkungskreis unterscheiden, vgl. Art. 6 Abs. 2 GO, Art. 4 Abs. 2 LKrO, Art. 4 Abs. 2 BezO (dualistische Aufgabenstruktur) I. Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises (am Beispiel der Gemeinde) Die Aufgaben der Gemeinde im eigenen Wirkungskreis sind gekennzeichnet durch das Prinzip der Allzuständigkeit. Es besteht ein grundsätzlich offener Kreis der gemeindlich eigenen Aufgaben, während bei Landkreis und Bezirk die eigenen Aufgaben(vgl. Art.10 Abs.2 BV)gesetzlich an die Gebietskörperschaftzugewiesenwerden(Art.51Abs.1LKrO,Art.48Abs.1BezO) Der eigene Wirkungskreis der Gemeinden wird beherrscht durch die verfassungsrechtliche Gewährleistung der gemeindlichen Selbstverwaltung in Art.28 Abs.2 GG, Art.11 Abs.2 BV. 3 PrägenSiesichandieserStellediegedankliche Verbindung von eigenen Angelegenheiten der Gemeinde und der verfassungsrechtlichen Bestimmung der Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 11 Abs. 2 BV ein. Die Angelegenheiten, die Ausprägung kommunaler Selbstverwaltung sind, werden einfachgesetzlich dem eigenen Wirkungskreis der Gemeinde zugerechnet. HandeltessichumeineinderörtlichenGemeinschaftwurzelndeAngelegenheit,soliegt eine Aufgabe kommunaler Selbstverwaltung vor, die zum eigenen Wirkungskreis der Gemeinde zu rechnen ist. Überwiegend sind dies in der Praxis Aufgaben der Daseinsvorsorge, d.h. die Bereitstellung von Leistungen zur Versorgung der Bevölkerung in wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Hinsicht (z.b. Wasserver- und -entsorgung, Bildungseinrichtungen, Verkehrsbetriebe, Freizeiteinrichtungen etc.). Maßgebliche Bestimmungen für den eigenen Wirkungskreis der Gemeinde sind demnach Art.7 Abs.1, 57 Abs.1 GO, Art.83 Abs.1 BV Wesensmerkmal der Aufgaben des eigenen Wirkungskreises ist weiter nach Art. 7 Abs. 2 S. 1 GO, dass die Gemeinden in Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises nach eigenem Ermessen handeln. Die Gemeinde entscheidet hier grundsätzlich frei hinsichtlich des Ob, Wann und Wie der Aufgabenerfüllung. 4 1 Bauer/Böhle/Ecker Art. 6 Rn Vgl.Bauer/Böhle/Ecker Art.7 Rn.2. 3 Bauer/Böhle/Ecker Art.7 Rn.2, 3. 4 BVerfGE 79, 127 ff. Rastede. 19

2 3A Gesetzliche Differenzierung zwischen eigenem und übertragenem Wirkungskreis 1. Pflichtaufgaben 62 Im eigenen Wirkungskreis nimmt der Gesetzgeber noch eine weitere Differenzierung vor. Eine Einschränkung des grundsätzlich freien Ermessens bei der Erfüllung der eigenen Aufgaben nach Art.7 Abs.1, 2 GO erfahren die Gemeinden im Bereich der gesetzlichen Pflichtaufgaben. 5 So schreibt Art.57 Abs.2 S.1 GO den Gemeinden vor, dass sie (in den Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit) verpflichtet sind, die aus Gründen des öffentlichen Wohls erforderlichen Einrichtungen zur Versorgung mit Trinkwasser herzustellen und zu unterhalten. Der Gesetzgeber ist also befugt, hinsichtlich gewisser gemeindlicher Aufgaben das Ermessen der Gemeinde zu beschränken. Das Entschließungsermessen der Gemeinde wird in Art. 57 Abs. 2 S. 1 GO beseitigt. Der Gemeinde verbleibt hier insoweit lediglich ein Auswahlermessen. Weitere gesetzliche Pflichtaufgaben der Gemeinde im eigenen Wirkungskreis finden sich in Art. 34 Abs. 1 S. 1 BayWG (Abwasserbeseitigung) und Art. 6 LStVG (örtliche Gefahrenabwehr; örtliche Polizei ). 6 Prägen Sie sich die drei Pflichtaufgaben im eigenen Wirkungskreis Trinkwasserversorgung, Abwasserbeseitigung und örtliche Gefahrenabwehr gut ein. Im letztgenannten Fall verläuft wiederum eine Schnittstelle zum Sicherheitsrecht (die Gemeinde als unterste Sicherheitsbehörde nach LStVG). 2. Sollaufgaben 63 Außerhalb der gesetzlich festgelegten Pflichtaufgaben verbleibt es für die sog. Sollaufgaben dabei, dass die Gemeinde sowohl über ein Entschließungs- wie ein Auswahlermessen verfügt. Sie bleibt außerhalb von Art. 57 Abs. 2 GO frei hinsichtlich der Aufgabenerfüllung im eigenen Wirkungskreis. 7 Hinzuweisen ist abschließend darauf, dass sofern eine Pflichtaufgabe die Leistungsfähigkeit der Gemeinde übersteigt, sie nach Art. 57 Abs. 3 GO zwingend in kommunaler Zusammenarbeit nach dem KommZG (s. unten Rn. 343 ff.) zu erfüllen ist. Beachten Sie, dass Art. 57 Abs. 3 GO die Schnittstelle zu den Vorschriften über die kommunale Zusammenarbeit darstellt. Wenn die Gemeinde nicht in der Lage ist, eine gesetzliche Pflichtaufgabe sachgerecht zu erfüllen, so muss sie sich insoweit des Instrumentariums der kommunalen Zusammenarbeit bedienen. Diese ist insoweit milderes Mittel zu einer Eingemeindung in eine leistungsfähigere Gebietskörperschaft Bauer/Böhle/Ecker Art.7 Rn.9ff. 6 BayVGH BayVBl 1964, 228 ff.; BayVGH FSt 2004, 280 ff. 7 Bauer/Böhle/Ecker Art. 57 Rn. 8.

3 Klausurrelevante Auswirkungen der Differenzierung nach Wirkungskreisen 3AIII II. Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises Von den Aufgaben des eigenen Wirkungskreises zu unterscheiden sind die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises. 64 Bei übertragenen Angelegenheiten handelt es sich inhaltlich um materiell staatliche Angelegenheiten, die der Staat nicht durch eigene Staatsbehörden wahrnimmt, sondern aus Zweckmäßigkeitsgründen zur bürgernahen Versorgung an die Gemeinden verweist. 8 Der Unterschied zur eigenen Angelegenheit liegt damit zum einen darin, das es sich inhaltlich um eine Staatsaufgabe handelt (keine Selbstverwaltungsangelegenheit der Gemeinde) und der Gesetzgeber die Aufgabendelegation vornimmt,vgl.art.8 Abs.1 GO.Der Kreis der übertragenen Angelegenheiten ist damit geschlossen. 9 Achten Sie darauf, dass anders als bei den eigenen Angelegenheiten der Gemeinde, der Gesetzgeber bei übertragenen Aufgaben stets in den Zuständigkeitsvorschriften die Zuordnung zum übertragenen Wirkungskreis kenntlich machen muss. Beispiel Sofern die kreisfreie Stadt eine Baugenehmigung erteilt, tritt sie an die Stelle des fehlenden Landratsamtes. Sie nimmt nach Art. 9 Abs. 1 GO die Aufgaben der Kreisverwaltungsbehörde im übertragenen Wirkungskreis wahr. Art. 54 Abs. 1 Hs. 2 BayBO bestimmt dies noch einmal ausdrücklich. Bei den Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises kann die Staatsbehörde der Gemeinde Weisungen erteilen, Art. 8 Abs. 2 GO. Damit steht der zuständigen Staatsbehörde hier das Recht zu, gegenüber der Gemeinde Zweckmäßigkeitserwägungen anzustellen. 10 Dies ist insofern konsequent, als inhaltlich-materiell eine Staatsaufgabe vorliegt, bei der der Staat Direktiven zur jeweiligen Erfüllung geben darf. 65 Beispiel Im oben (Rn. 64) genannten Beispiel (Erteilung einer Baugenehmigung durch eine kreisfreie Stadt) kann folglich die Regierung als Aufsichtsbehörde (Art.115 Abs.1 S.1 GO, Art. 53 Abs. 1 BayBO) der kreisfreien Stadt Vorgaben zur Erfüllung der Aufgaben als untere Bauaufsichtsbehörde machen. III. Klausurrelevante Auswirkungen der Differenzierung nach Wirkungskreisen Die Unterscheidung des Gesetzes in Angelegenheiten des eigenen und des übertragenen Wirkungskreises wirkt sich in folgenden Rechtsbereichen aus: Relevant wird die gesetzliche Differenzierung im Bereich des Widerspruchsverfahrens, 68 ff. VwGO. Sofern eine Angelegenheit des eigenen Wirkungskreises in Streit steht (Fallbeispiel: Kreisangehörige Gemeinde A erlässt gegenüber B einen Gebührenbescheid 66 8 Lissack 2 Rn. 13; Bauer/Böhle/Ecker Art. 8 Rn Hölzl/Hien/Huber Art. 8 GO Rn. 1; Lissack 2 Rn. 14, Lissack 2 Rn

4 3A Gesetzliche Differenzierung zwischen eigenem und übertragenem Wirkungskreis nach Art. 8 KAG. B macht von seinem, ihm in Art. 15 Abs. 1 Nr. 1 AGVwGO eingeräumten Widerspruchsrecht Gebrauch und strengt ein Vorverfahren an) bestimmt sich die Widerspruchsbehörde nach 73 Abs. 1 Nr. 3 VwGO, Art. 119 Nr. 1, 110 S. 1 GO; die Widerspruchsbehörde prüft insofern nur die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheids; die Zweckmäßigkeit wird zuvor im Abhilfeverfahren nach 72 VwGO durch die Ausgangsbehörde geprüft. Bei einer Angelegenheit im übertragenen Wirkungskreis bestimmt sich die Widerspruchsbehörde über 73 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, Art. 119 Nr. 2 GO; zuständig ist hier nun die Fachaufsichtsbehörde nach Art. 115 GO, die nach Art. 119 Nr. 2 GO die Recht- und Zweckmäßigkeit prüft (Art. 109 Abs. 2 S. 2 GO findet keine Anwendung). In Bayern ist die zweite Variante aufgrund der Neufassung von Art. 15 AGVwGO nicht mehr prüfungsrelevant. 67 Weitere Relevanz besteht im Bereich der staatlichen Aufsicht über die Gemeinde. Da der Staat der Gemeinde im übertragenen Wirkungskreis inhaltliche Weisungen zur Aufgabenerfüllung vorgeben kann (Art. 8 Abs. 2 GO), während die Gemeinden im eigenen Wirkungskreis nach eigenem Ermessen handeln (Art. 7 Abs. 2 S. 1 GO) muss ein Unterschied in der staatlichen Kontrolle der gemeindlichen Aufgabenerfüllung bestehen. Prägen Sie sich an dieser Stelle die Unterscheidung der gemeindlichen Tätigkeit in eigene und übertragene Angelegenheiten gut ein. Sie benötigen die Differenzierung in die jeweiligen Wirkungskreise erneut, wenn Sie sich die Thematik der Staatsaufsicht über die Gemeinde erarbeiten. 68 Der Gemeinde steht nur im eigenen Wirkungskreis eine Klagebefugnis aus 42 Abs. 2 VwGO zu. Nur insoweit kann sich die Gemeinde auf eine Verletzung der gemeindlichen Selbstverwaltungsgarantie gemäß Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 11 Abs. 2 BV berufen. Im übertragenen Wirkungskreis nimmt die Gemeinde eine materiell-inhaltliche Staatsaufgabe wahr. Eine Verletzung eigener Rechte scheidet regelmäßig aus. Beispiel Soweit das Landratsamt von der kreisangehörigen Gemeinde die Aufhebung eines Gebührenbescheids verlangt (Art. 112 GO), kann die Gemeinde grundsätzlich gegen diesen rechtlichen Akt klagen, da sie möglicherweise in ihrer gemeindlichen Selbstverwaltungsgarantie, Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 11 Abs. 2 BV verletzt ist. Es ist nicht von vornherein auszuschließen, dass der Bescheid des Landratsamtes in rechtswidriger Weise in die Finanzhoheit der Gemeinde eingreift. 69 Hinzuweisen ist auch darauf, dass die Frage der Wirkungskreise für die Bestimmung der Passivlegitimation nach 78 VwGO irrelevant ist. Die Gemeinde bleibt auch bei Wahrnehmung einer inhaltlichen Staatsaufgabe stets ihr eigener Rechtsträger und ist als solcher zu verklagen. Eine Gemeinde wird niemals zur Staatsbehörde, sondern nimmt allenfalls funktional deren Aufgaben wahr (übertragener Wirkungskreis) Lissack 2 Rn

5 Aufgaben der kreisangehörigen Gemeinde 3BI JURIQ-Klausurtipp Die Relevanz der Wirkungskreise sollten Sie gedanklich in der Klausur im Hinterkopf behalten. Sie sollten deren Bedeutung nur dann ansprechen, wenn es tatsächlich für die Lösung des Falles relevant wird. Und stets berücksichtigen: Wenn eine Gemeinde gehandelt hat, ist immer die Gemeinde selbst zu verklagen, niemals der Freistaat Bayern. Die Gemeinde bleibt stets ihr eigener Rechtsträger und nimmt nur funktional Staatsaufgaben im übertragenen Wirkungskreis wahr. kreisangehörige Gemeinde Gesetz Eigener Wirkungskreis Art. 7 GO Übertragener Wirkungskreis Art. 8 GO z.b. Wasserversorgung Art. 7, 57 Abs. 2 GO z.b. Standesamt Art. 8 GO, Art. 1 AGPStG B. Aufgabenbereiche der einzelnen Kommunen I. Aufgaben der kreisangehörigen Gemeinde Bei der kreisangehörigen Gemeinde sind die Aufgaben lediglich in solche des eigenen und des übertragenen Wirkungskreises zu trennen. Dabei gilt es zu beachten, dass der eigene Wirkungskreis der Gemeinde nach Art. 7 GO keine Aufgabenbegrenzung vorsieht. Im eigenen Wirkungskreis hat die Gemeinde alle in der örtlichen Gemeinschaft wurzelnden Angelegenheiten wahrzunehmen (Universalität). Im übertragenen Wirkungskreis erfolgt die Aufgabenzuweisung qua Gesetz. Nur die Angelegenheiten, die der Staat zur ortsnäheren Ausführung an die kreisangehörige Gemeinde zuweist, sind übertragene Aufgaben im Sinne von Art. 8 GO. 70 Beispiel So gehören bei der kreisangehörigen Gemeinde die Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung als spezifisch gemeindliche Aufgaben zu den eigenen Aufgaben. Art.57Abs.2GObzw.Art.34Abs.1S.1BayWG,Art.83Abs.1BVbestimmendieseAngelegenheiten näher als rein örtliche. Dagegen wird die Gemeinde bei der Ausstellung von Personalausweisen im übertragenen Wirkungskreis tätig. So bestimmt Art. 3 AGPersPassG 12, dass die Gemeinde sachlich zuständig ist und im übertragenen Wirkungskreis tätig ist. Damit wird erkennbar, dass hier eine materiell-inhaltliche Staatsaufgabe durch die kreisangehörige Gemeinde erfüllt wird. 12 Ziegler/Tremel Nr

6 3B Aufgabenbereiche der einzelnen Kommunen Prägen Sie sich auch zusätzlich ein, dass eine kreisangehörige Gemeinde niemals zusätzlich Aufgaben des Landratsamtes kraft Gesetzes zugewiesen erhält. Dies kann Ihnen nur bei Großen Kreisstädten und kreisfreien Städten begegnen. II. Aufgaben der Großen Kreisstadt (Art. 9 Abs. 2 GO, GrKrV) 71 Obwohl auch die Große Kreisstadt dem Grunde nach eine kreisangehörige Gemeinde verkörpert, bedarf sie einer näheren Betrachtung. Für die Großen Kreisstädte bringt Art. 9 Abs. 2 GO eine Sonderregelung. Da sie, wie Art. 5a Abs. 4 GO bestätigt, über eine gesteigerte Leistungs- und Verwaltungskraft verfügt, weist der Gesetzgeber ihr über die gewöhnlichen Aufgaben kreisangehöriger Gemeinden hinausgehende Aufgaben zu. Der Großen Kreisstadt werden mittels Rechtsverordnung Aufgaben zur Erfüllung zugewiesen, die sonst vom Landratsamt als unterer staatlicher Verwaltungsbehörde wahrgenommen werden. Diese Aufgaben finden sich in der Verordnung über Aufgaben der Großen Kreisstädte (GrKrV). 72 Besonders bedeutsam ist hierbei 1 Abs.1 Nr.1 GrKrV, der der Großen Kreisstadt sämtliche Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde (Art. 53 Abs. 1 BayBO) zuweist. Art. 9 Abs. 2 GO, 1 Abs. 1 GrKrV bestimmt weiter, dass die Große Kreisstadt die dergestalt übertragenen Aufgaben des staatlichen Landratsamtes im übertragenen Wirkungskreis wahrzunehmen hat. Missverständlich ist allein der gesetzliche Passus in Art. 9 Abs. 2 S. 1 Hs. 2 GO, wonach die Große Kreisstadt Kreisverwaltungsbehörde ist. Gemeint ist damit nur, dass die Große Kreisstadt funktional Aufgaben der Staatsbehörde übernimmt,siebleibtaberauchhierihreigener Rechtsträger (außerhalb des Staates) und istinsoweitauchbeiwahrnehmungeineraufgabe nach 1 Abs. 1 GrKrV zu verklagen. 13 Beispiel Soweit eine Große Kreisstadt für ihr Gebiet eine Baugenehmigung gegenüber einem Bauherrn verweigert, muss dieser im Rahmen einer Versagungsgegenklage nach 42 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 VwGO gegen die Große Kreisstadt vorgehen, um die Baugenehmigung gerichtlich zu erstreiten. Dass die Große Kreisstadt dabei nach Art. 9 Abs. 2 GO, Art. 54 Abs. 1 Hs. 2 BayBO im übertragenen Wirkungskreis handelt, ist irrelevant. Die Wirkungskreise spielen für die Frage der Passivlegitimation nach 78 Abs. 1 VwGO keine Rolle. JURIQ-Klausurtipp Auch wenn eine Große Kreisstadt handelt, ist für die Frage der Passivlegitimation ( 78 VwGO) stets die Große Kreisstadt selbst zu verklagen. 13 Lissack 2 Rn

7 Aufgaben der kreisfreien Stadt (Art. 9 Abs. 1 GO) 3BIII Große Kreisstadt Gesetz Übertragener Wirkungskreis Eigener Wirkungskreis als kreisangehörige Gemeinde übertragener WK Landkreis nach Art. 9 Abs. 2 S. 2 GO übertragener WK Gemeinde Art. 8 GO Art. 7 GO Staatsaufgaben Landratsamt Art. 9 Abs. 2 S. 1 GO, 1 GrKrV + Art. 9 Abs. 2 S. 2 GO III. Aufgaben der kreisfreien Stadt (Art. 9 Abs. 1 GO) Da die kreisfreie Stadt kein Landratsamt kennt, das die staatlichen Aufgaben (Art. 37 Abs. 1 S. 2 LKrO) bzw. die Aufgaben als Kreisbehörde (Art. 37 Abs. 1 S. 1 LKrO) wahrnimmt, müssen diese zwangsläufig durch die kreisfreie Stadt selbst wahrgenommen werden. Art. 9 Abs. 1 GO bestätigt diese Überlegung. Art. 9 Abs. 1 S.1 Hs. 1 GO bestimmt, dass die kreisfreie Stadt im übertragenen Wirkungskreis sämtliche Aufgaben erfüllt, die sonst vom Landratsamt als der unteren staatlichen Verwaltungsbehörde wahrzunehmen sind. Missverständlich ist wiederum der Hs. 2 von Art.9 Abs.1 S.1 GO, wonach die kreisfreie Stadt insoweit Kreisverwaltungsbehörde sei. Damit ist wie bei der Großen Kreisstadt lediglich gemeint, dass auch der kreisfreien Stadt die Funktion einer Kreisverwaltungsbehörde zukommt. Nicht ausgesagt ist damit, dass die Gemeinde eine dem Freistaat Bayern unterstellte Staatsbehördewird.DiekreisfreieStadtbleibt wie jede Gebietskörperschaft stets ihr eigener Rechtsträger. Als solcher ist die kreisfreie Stadt auch bei Wahrnehmung staatlicher Aufgaben selbst zu verklagen, 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO JURIQ-Klausurtipp Achten Sie in Klausuren stets darauf, ob die gemeindlichen Wirkungskreise tatsächlich relevant sind, d.h. ob das Ergebnis und der Verlauf einer Klausur unterschiedlich ausfallen. Prägen Sie sich ein, dass die Frage des Klage- oder Antragsgegners von dem jeweiligen Wirkungskreis unabhängig ist. Es sei an dieser Stelle nochmals daran erinnert, dass die Unterscheidung in den Wirkungskreisen für die Frage der Passivlegitimation irrelevant ist! Beispiel Sofern eine Baugenehmigung im Stadtgebiet der kreisfreien Stadt A zur Entscheidung ansteht, ist nach Art.53 Abs.1, 54 Abs.1 BayBO, Art.9 Abs.1 S.1 GO die kreisfreie Stadt A selbst sachlich zuständig. Sie nimmt insoweit die Aufgabe des fehlenden Landratsamtes als Staatsbehörde gemäß Art. 37 Abs. 1 S. 2 LKrO wahr. Wird der Bauantrag abgelehnt, hat der Bauherr im Wege einer Verpflichtungsklage (Versagungsgegenklage) nach 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO die kreisfreie Stadt A selbst zu verklagen. 14 Vgl. zum Ganzen: Lissack 2 Rn.21ff. 25