Kolloquium: Aktuelle Fälle des Verwaltungsgerichts Sigmaringen

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1 Kolloquium: Aktuelle Fälle des Verwaltungsgerichts Sigmaringen Lösungsskizze zu Fall 9: Schneckentempo für Brummis Richter am VG Vogel Frage 1: Statthaftigkeit der Klage der K-GmbH gegen die verkehrsrechtliche Anordnung vorab: Nach der Aufgabenstellung ist nur die Statthaftigkeit der Klage zu prüfen. Andere Gesichtspunkte der Zulässigkeit oder die Begründetheit der Klage sind nicht zu untersuchen. Maßgeblich ist hier also allein die Frage, ob die gegen die verkehrsrechtliche Anordnung erhobene Anfechtungsklage statthaft ist. A. Verkehrsrechtliche Anordnung = Verwaltungsakt ( 42 Abs. 1 VwGO, 35 VwVfG) I. Regelung mit Außenwirkung gegenüber der K-GmbH Ständige Rechtsprechung (etwa: BVerwG, Urteil vom , NVwZ 1994, 784; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom , BWGZ 1994, 461; Urteil vom , VBlBW 1996, 70; Urteil vom , NVwZ-RR 1996, 306): Eine Rechtswirkung der Anordnung tritt nur insoweit ein, als die Straßenbaubehörde zur Errichtung des in der Anordnung bestimmten Verkehrszeichens an dem darin bestimmten Ort verpflichtet wird (vgl. 45 Abs. 3 und Abs. 5 Satz 1 StVO). Sie soll aber noch keine unmittelbare Rechtswirkung im Verhältnis zu den Anliegern oder Verkehrsteilnehmern auslösen. Erst mit der Aufstellung des Verkehrszeichens tritt die Anordnung auch nach außen hervor und kann diese in ihrer Rechtsstellung betreffen. Begründung: - keine rechtliche Betroffenheit des Anliegers/Verkehrsteilnehmers, wenn sich Straßenbaubehörde weigert, der Anordnung nachzukommen Abs. 2 Satz 4, Abs. 4 StVO: Straßenverkehrsbehörden dürfen Verkehr nur durch Verkehrszeichen und -einrichtungen nach der StVO regeln. Konsequenz: eine vom betroffenen Dritten angreifbare Regelung ist erst mit Aufstellung der entsprechenden Verkehrszeichen anzunehmen. II. Ausnahme, wenn sich die Anordnung Regelungscharakter gegenüber der K-GmbH beimisst Etwas anders kann gelten, wenn die Anordnung, ohne wirklich regelnden Charakter zu haben, auf eine Regelung gegenüber der K-GmbH abzielt oder sich aus deren Sicht dem äußeren Erscheinungsbild nach Regelungscharakter beimisst. Hier: nicht unmittelbar an die K-GmbH adressiert (weitere Indizien etwa: Rechtsbehelfsbelehrung, vorherige Anhörung). B. Verwaltungsakt durch Erlass des Widerspruchsbescheides file:///p /Bibliothek/Internet/Kolloquium%20Tübingen%202002/Fall_9_L.htm (1 von 7) :24:18

2 BVerwG, Urteil vom , BVerwGE 78, 3: Qualifiziert die Widerspruchsbehörde einen Nicht-Verwaltungsakt als Verwaltungsakt, so ist gegen das so umgestaltete Handeln die Anfechtungsklage möglich. Der Nicht-Verwaltungsakt wird mit dem Erlass des Widerspruchsbescheides zum Verwaltungsakt. Die Widerspruchsbehörde hat ihm diese Gestalt gegeben ( 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Begründung: Unerträglich, wenn der Betroffene, der durch den Widerspruchsbescheid zur Erhebung der Anfechtungsklage veranlasst wird, mit dieser Klage - in Ermangelung eines Verwaltungsaktes - ohne weitere Prüfung abgewiesen wird und angesichts dessen die Kosten tragen muss. Kritik (Happ, in: Eyermann, VwGO, 11. Aufl., 42 RdNr. 3, 79 RdNr. 11; Renck, BayVBl. 1988, 409): - Rechtsauffassungen haben keine rechtsgestaltende Kraft. Der Wortlaut des 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO setzt voraus, dass ein Verwaltungsakt vorhanden ist, bevor ihn die Widerspruchsbehörde gestalten kann. - Kläger kann problemlos den Antrag auf die gerichtliche Feststellung umstellen, dass ein anfechtbarer Verwaltungsakt nicht gegeben ist (Beachte: nach o.g. Urteil des BVerwG kann in dieser Konstellation der Widerspruchsbescheid nicht alleiniger Klagegegenstand nach 79 Abs. 2 Satz 1 VwGO sein, da bei einem Wechsel lediglich der Rechtsform - Ersetzung durch einen Verwaltungsakt - nur ein für den Betroffenen belastungsindifferentes Handeln vorliege). Frage 2: Erfolgsaussichten des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens A. Zulässigkeit I. Verwaltungsrechtsweg II. Statthafte Antragsart Vgl. 123 Abs. 5 VwGO: Statthaft ist der Antrag nach 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO, wenn in der Hauptsache Widerspruch und Anfechtungsklage statthaft sind und diesen keine aufschiebende Wirkung zukommt. 1. Verkehrszeichen als belastende Verwaltungsakte Dauerverwaltungsakt in Form der Allgemeinverfügung, 35 Satz 2, 1. und 3. Alt. VwVfG (ständige Rechtsprechung, vgl. BVerwG, Urteil v , BVerwGE 102, 316; weitere Nachweise und Darstellung der Entwicklung der Rechtsprechung bei Kodal/Krämer, Straßenrecht, 6. Aufl., Kapitel 42 RdNr. 11). 2. keine aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage Grundsätzlich haben Widerspruch und Anfechtungsklage gegen einen Verwaltungsakt aufschiebende Wirkung ( 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO), die von Gesetzes wegen nur in den Fällen des 80 Abs. 2 VwGO entfällt, in denen die Verkehrszeichen nicht genannt werden. file:///p /Bibliothek/Internet/Kolloquium%20Tübingen%202002/Fall_9_L.htm (2 von 7) :24:18

3 Da es für die Verkehrssicherheit untragbar ist, dass Verkehrszeichen einzelnen Verkehrsteilnehmern gegenüber, die gegen die Anordnung Widerspruch/ Anfechtungsklage erhoben haben, wegen der aufschiebenden Wirkung keine Rechtswirkung entfalten, aber von den übrigen Verkehrsteilnehmern zu beachten sind, und eine Anordnung der sofortigen Vollziehung nach 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO außer Betracht bleiben muss, da sie Schriftform und Begründung erfordert ( 80 Abs. 3 VwGO), liegt eine Gesetzeslücke vor, die durch die Charakterisierung der Verkehrszeichen als Verwaltungsakte entstanden und dahin zu schließen ist, dass die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage nach 80 Abs. 2 VwGO entfällt; Verkehrszeichen stehen insoweit unaufschiebbaren Anordnungen und Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten im Sinne von 80 Abs. 2 Nr. 2 VwGO gleich (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom , VBlBW 1995, 237; Kodal/Krämer, a.a.o. Kapitel 42 RdNr. 12.3). -> statthaft ist das Begehren, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die durch die entsprechenden Verkehrszeichen angeordnete Geschwindigkeitsbegrenzung anzuordnen. III. Antragsbefugnis, 42 Abs. 2 VwGO entsprechend (+), wenn es das Antragsvorbringen zumindest als möglich erscheinen lässt, dass die Geschwindigkeitsbegrenzung eigene Rechte der K-GmbH verletzt. Grundsatz: Der Verkehrsteilnehmer und der Anlieger sind gegen eine mit Verkehrszeichen bekannt gemachte straßenverkehrsrechtliche Anordnung klage-/antragsbefugt (BVerwG, Urteil vom , BVerwGE 97, 214). Vorab: Um bei der Zulässigkeitsprüfung eine Kopflastigkeit zu vermeiden, ist es gut vertretbar und in einer Klausur angebracht, mit der Begründung, es sei jedenfalls nicht von vornherein auszuschließen, dass die K-GmbH als Verkehrsteilnehmerin bzw. Anliegerin in eigenen Rechten verletzt sein könne, die Antragsbefugnis zu bejahen und die Frage der (tatsächlichen) Rechtsverletzung im Rahmen der Begründetheit zu prüfen. Hier seien die in Betracht kommenden Rechte der K-GmbH dargestellt: 1. K-GmbH als Verkehrsteilnehmerin Anknüpfungspunkt: Art. 2 I GG: allgemeine Handlungsfreiheit, die durch die angeordnete Verkehrsbeschränkung verletzt sein kann. a. Halter als Verkehrsteilnehmer Verkehrsteilnehmer ist nicht nur derjenige, der sich im Straßenverkehr bewegt, sondern auch der Halter, wenn er zu einem unmittelbaren Einwirken auf den Verkehrsvorgang in der Lage ist, insbesondere der Halter eines am Straßenrand geparkten Fahrzeugs, solange er Inhaber der tatsächlichen Gewalt über das Fahrzeug ist (BVerwG, Urteil vom , BVerwGE 102, 316, 319; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom , DÖV 1986, 37; Bitter/Konow, NJW 2001, 1386, 1392). Denn zum Straßenverkehr gehören der fließende und der ruhende Verkehr gleichermaßen (BVerwG, Beschluss vom , DÖV 1978, 886). file:///p /Bibliothek/Internet/Kolloquium%20Tübingen%202002/Fall_9_L.htm (3 von 7) :24:18

4 hier: diese Einwirkungsmöglichkeit besteht für die K-GmbH im fließenden Verkehr nicht. b. juristische Person als Verkehrsteilnehmer BayVGH, Beschluss vom , BayVBl. 1999, 594: Als Allgemeinverfügungen mit Dauerwirkung entfalten die in den Verkehrszeichen enthaltenen Handlungsgebote oder - verbote Rechtswirkungen nur gegenüber demjenigen, von dem sie wahrgenommen werden können bzw. der sich der Regelung gegenübersieht. Damit kommen als Verkehrsteilnehmer, die unter dem Gesichtspunkt der Einschränkung ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit durch ein Verkehrszeichen eine Rechtsverletzung geltend machen können, nur natürliche Personen in Betracht. 2. K-GmbH als Straßenanliegerin Anknüpfungspunkt: Der durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Anliegergebrauch a. Anliegereigenschaft 15 StrG: Eigentümer und Besitzer von Grundstücken, die an einer Straße liegen oder von ihr eine Zufahrt oder einen Zugang haben. b. Inhalt des Anliegerrechts Im Hinblick auf die Straßenbenutzung sichert der Anliegergebrauch eine ausreichende Verbindung des Anliegergrundstücks zu dem davor liegenden Straßenteil und die Anbindung dieses Straßenteils an das allgemeine Verkehrsnetz. Geschützt wird mithin nur der Zugang des Grundstücks zur Straße und seine Zugänglichkeit von der Straße her. Die Bequemlichkeit oder Leichtigkeit des Zu- und Abgangs ist nicht gewährleistet (BVerwG, Urteil vom , DÖV 1983, 122; VGH Bad.-Württ., Urteil vom , a.a.o.). 3. Art. 12 GG Nicht ausreichend ist, dass eine staatliche Regelung/Maßnahme eine irgendwie geartete, entfernte Folge für die berufliche Tätigkeit hat. Vielmehr muss ihr subjektiv oder objektiv eine berufsregelnde Tendenz eigen sein, sie muss entweder gerade auf die Berufsregelung zielen oder - bei berufsneutraler Zielsetzung - sich unmittelbar auf die berufliche Tätigkeit auswirken oder in ihren mittelbaren Auswirkungen von einigem Gewicht sein. 4. Art. 14 GG Der Schutz des Gewerbebetriebes geht nicht weiter als der Schutz, den seine wirtschaftliche Grundlage genießt. Damit fallen tatsächliche Gegebenheiten und günstige Umweltbedingungen aus dem Schutz des Gewerbebetriebes heraus. IV. allgemeines Rechtsschutzbedürfnis Insbesondere darf der angegriffene Verwaltungsakt noch nicht bestandkräftig sein. Die K- file:///p /Bibliothek/Internet/Kolloquium%20Tübingen%202002/Fall_9_L.htm (4 von 7) :24:18

5 GmbH muss demnach - so sie es noch nicht getan hat - innerhalb der Widerspruchsfrist Widerspruch gegen die in den Verkehrszeichen angeordnete Geschwindigkeitsbegrenzung einlegen. B. Begründetheit I. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach 80 Abs. 5 VwGO Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Durchsetzung der angegriffenen Regelung und dem privaten Interesse des Antragstellers, von der Vollziehung des Verwaltungsaktes verschont zu bleiben. Für diese Interessenabwägung werden regelmäßig die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache als vornehmliches Kriterium herangezogen. Besonderheit bei einer straßenverkehrsrechtlichen Regelung: Bei der vom Gericht im Rahmen des 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO zu treffenden Ermessensentscheidung ist der vorläufigen, bis zur Entscheidung in der Hauptsache andauernden Aufrechterhaltung einer straßenverkehrsrechtlichen Regelung regelmäßig der Vorrang einzuräumen. Denn mit den Belangen der Verkehrssicherheit ist es nicht vereinbar, wenn innerhalb eines kürzeren Zeitraums durch Aufstellen, Entfernen und möglicherweise erneute Beschilderung wiederholt neue Verkehrsregelungen getroffen werden, die dem Verkehrsteilnehmer unterschiedliche Verpflichtungen auferlegen. Eine solche Unsicherheit kann nur ausnahmsweise hingenommen werden, wenn die Belastung der Betroffenen dadurch, dass sie die angegriffene Verkehrsreglung auch nur vorläufig hinnehmen müssen, unzumutbar erscheint oder wenn die Verkehrsregelung offensichtlich rechtswidrig ist (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom , VBlBW 1981, 84; Beschluss vom , NVwZ 1994, 801; Beschluss vom , VBlBW 1995, 237). II. Unzumutbarkeit der Geschwindigkeitsbegrenzung für die K-GmbH Mögliche Gesichtspunkte: - Vorbringen der K-GmbH (Wieso wendet sie sich gegen die Geschwindigkeitsbegrenzung?) - Jeder Verkehrsteilnehmer ist verpflichtet, die vorgegebene Geschwindigkeit einzuhalten. Bei Verstößen kann er sich nicht darauf berufen, die zulässige Höchstgeschwindigkeit sei unüblich oder für ihn zu niedrig. Es liegt an den Verkehrsteilnehmern selbst, ob sich das Risiko von Verstößen und damit gegebenenfalls verbundenen Sanktionen erhöht oder verwirklicht. - Die Geschwindigkeitsbegrenzung um 10 km/h bedeutet keine einschneidende Regelung. Aufgrund der besonderen Verkehrssituation erforderte das Befahren der S- Straße von den Verkehrsteilnehmern auch bislang erhöhte Aufmerksamkeit. Die Geschwindigkeitsreduzierung ändert hieran nichts Entscheidendes. file:///p /Bibliothek/Internet/Kolloquium%20Tübingen%202002/Fall_9_L.htm (5 von 7) :24:18

6 - Ist die Schwelle der Verletzung eigener subjektiver Rechte der K-GmbH erreicht (vgl. dazu auch die Anmerkungen bei der Antragsbefugnis)? - Die Ausübung des Betriebes der K-GmbH ist nicht in unzumutbarer Weise erschwert. Sie kann weiterhin ihren Gewerbebetrieb mit Lastwagen über die S-Straße anfahren, ohne dass sich die Reduzierung der Geschwindigkeit um 10 km/h erheblich auswirkt. Eine Auswirkung ist nur unter dem Gesichtspunkt einer zeitlichen Verzögerung der An- und Abfahrt zum Betriebsgelände denkbar. Angesichts der kurzen Strecke (Straße durch Wohngebiet), auf der Tempo 20 gilt, ist eine Differenz von 10 km/h nicht geeignet, erhebliche Auswirkungen hervorzurufen. III. Offensichtliche Rechtswidrigkeit der Geschwindigkeitsbegrenzung 1. Formelle Fehler Nicht erkennbar 2. Materielle Fehler a. Ermächtigungsgrundlage 45 Abs. 1 Satz 1 StVO in Verbindung mit 45 Abs. 9 Abs. 2 StVO (vgl. BVerwG, Urteil vom , NJW 2001, 3139 = JA 2001, 932: 45 Abs. 9 Satz 2 StVO modifiziert und konkretisiert die Ermächtigungsgrundlage des 45 Abs. 1 Satz 1 StVO, ersetzt diese aber nicht; vgl. auch 39 Abs. 1 StVO). a. Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage Verkehrszeichen sind nur dort anzuordnen, wo dies aufgrund der besonderen Umstände zwingend geboten ist. Beschränkungen des fließenden Verkehrs dürfen nur dort angeordnet werden, wenn aufgrund der örtlichen Verhältnisse eine Gefahrenlage besteht, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs erheblich übersteigt. Hier: Die in der verkehrsrechtlichen Anordnung genannten Erwägungen lassen die Annahme, die Geschwindigkeitsbegrenzung auf 20 km/h sei aufgrund des Bestehens einer durch örtliche Verhältnisse bedingten Gefahrenlage veranlasst, die das allgemeine Risiko der Beeinträchtigung der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs erheblich übersteigt, jedenfalls nicht dermaßen entlegen erscheinen, als dass die Geschwindigkeitsbegrenzung als offensichtlich rechtswidrig anzusehen ist. Daran ändert nichts, dass die Polizeidirektion der Ansicht ist, von einer isoliert dastehenden Geschwindigkeitsbegrenzung auf 20 km/h sei keine spürbare Veränderung bzw. Verbesserung der Verkehrssituation in der S-Straße zu erwarten. Auch insofern erscheinen die Ausführungen im Widerspruchsbescheid jedenfalls nicht abwegig, wenn dort aufgrund der oben genannten Besonderheiten der Verkehrssituation in der S-Straße und der Verringerung des Anhalteweges durch die Geschwindigkeitsbegrenzung ausgeführt ist, dass die getroffene Entscheidung rechtmäßig file:///p /Bibliothek/Internet/Kolloquium%20Tübingen%202002/Fall_9_L.htm (6 von 7) :24:18

7 sei. b. Ausübung des Ermessens Ermessensausübung nur dann fehlerhaft, wenn die Interessen des Verkehrsteilnehmers/ Anliegers nicht mit den für die Einführung der Verkehrsbeschränkung sprechenden Interessen der Allgemeinheit und anderer Betroffener abgewogen werden. Abwägungserheblich sind dabei nur qualifizierte Interessen, beim Verkehrsteilnehmer etwa solche, die über das Interesse eines jeden Verkehrsteilnehmers, in seiner Freiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) möglichst wenig beschränkt zu werden, hinausgehen (BVerwG, Urteil vom , BVerwGE 92, 33, 40; OVG Hamburg, Urteil vom , NZV 2000, 346). Dazu bereits die Ausführungen zur Antragsbefugnis und zur Unzumutbarkeit der Geschwindigkeitsbegrenzung. file:///p /Bibliothek/Internet/Kolloquium%20Tübingen%202002/Fall_9_L.htm (7 von 7) :24:18