Emissionshandel und deutsches Anlagenrecht

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1 Emissionshandel und deutsches Anlagenrecht Zu den Wechselwirkungen im deutschen Emissionshandelsrecht zwischen dem Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG) und dem Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG) infolge ihrer Verzahnung bei der Umsetzung der Richtlinie 2003/87/EG Von Dr. Timo Hohmuth Carl Heymanns Verlag

2 Vorwort Inhaltsübersicht VII IX Einleitung und Gang der Untersuchung 1 Erstes Kapitel Grundlagen zum Klimaschutz. 3 /. Ausgangsproblematik 3 1. Klimapolitischer Kausalzusammenhang 3 a) Der Treibhauseffekt 3 b) Klimawissenschaftlicher Erkenntnisständ 5 c) Die Rolle von Kohlendioxid 8 d) Weltweite Kohlendioxidemissionen und Entwicklung Klimaschutz als globale Aufgabe Lösungsansätze aus der Umweltökonomie Zusammenfassung 18 //. Die Entwicklung der internationalen Klimaschutzpolitik Genese der internationalen Klimaschutzpolitik 19 a) Anfänge bis zur Rio-Konferenz 19 b) Rio-Konferenz und Klimarahmenkonvention 21 c) Zusammenfassung Das Kyoto-Protokoll 24 a) Zielsetzung 25 b) Problem des Inkrafttretens 26 c) Konzeption: Flexible Mechanismen 28 aa) Joint Implementation 29 bb) Clean Development Mechanism 30 cc) Emissions Trading 31 (1) Erlaubte Emissionen 32 (2) Verschiedene Handelsmöglichkeiten 32 (3) Konzeption und Weiterentwicklung 33 dd) Exkurs: Senken 34 d) Folgeentwicklung nach Kyoto 34 aa) COP 4 und 5 - Buenos Aires und Bonn 35 bb) COP 6 und 7 - Den Haag, Bonn und Marrakesch 35 cc) COP 8 und 9-Neu Delhi und Mailand 37 dd) COP lound 11 - Buenos Aires und Montreal Derzeitiger Stand und Ausblick Klimaschutzpolitik der EU 40 a) Europäische Klimaschutzstrategie 40 b) Bürden Sharing-Entscheidung 41 XI

3 5. Zusammenfassung 42 ///. Ausgangslage 43 Zweites Kapitel Europäischer Emissionshandel 45 /. Grundlagen zum Emissionshandel Entstehung und Funktionsweise des Instruments Verschiedene Varianten und Spielarten 50 //. Die Europäische Emissionshandelsrichtlinie Entstehung der Richtlinie Frage der Regelungskompetenz der EG 55 a) Gemeinschaftskompetenzen 56 y b) Kompetenz für Klimaschutz 56 c) Art. 175 Abs. 1 oder Abs. 2 EG-Vertrag? 58 d) Subsidiaritäts-und Verhältnismäßigkeitsprinzip 61 aa) Subsidiarität nach Art. 5 Abs. 2 EG-Vertrag 61 bb) Verhältnismäßigkeit nach Art. 5 Abs. 3 EG-Vertrag 62 e) Zwischenergebnis Wesentliche Strukturelemente der Emissionshandelsrichtlinie 64 a) Ziele der Richtlinie 64 b) Grundkonzeption 65 aa) Zuteilungsmodus 65 bb) Genehmigung / Zertifikat 65 cc) Banking, Borrowing, Buying 67 dd) Sanktionen 68 ee) Commitment Period Reserve 68 ff) Funktionsweise des Handels 69 c) Teilnehmerkreis 69 aa) Anhang 1 der Richtlinie 70 bb) Der umstrittene Begriff der Feuerungsanlagen 71 cc) Besonderheiten der Teilnahmeregelungen 75 d) Nationaler Allokationsplan (NAP) 75 aa) Annex III dereh-rl 77 bb) Notifikation 81 cc) Beihilfekontrolle 81 e) Überwachung und Berichterstattung (Monitoring Guidelines) 85 f) Der Handel mit Emissionsberechtigungen 86 g) Sonderregelungen 88 aa) Opt out/opt in 89 bb) Pooling/Anlagenfonds 89 cc) Die Force Majeure-Klausel 90 h) Zusammenfassung Weitere dazugehörige Rechtsakte 91 a) Die Registerverordnung 91 b) Einbeziehung anderer flexibler Mechanismen durch die»verbindungsrichtlinie«92 ///. Zusammenfassung 95 XII

4 Drittes Kapitel Klimaschutz im deutschen Recht 97 /. Das (bisherige)»klimaschutzrecht«in Deutschland Das Nationale Klimaschutzprogramm der Bundesregierung 97 a) Ziele undmaßnahmen 98 b) Selbstverpflichtungserklärung und KWK-Vereinbarung Die Rolle des Immissionsschutz- und Anlagenrechts nach dem BImSchG 101 a) Überblick über die Ursprünge des deutschen Anlagenrechts 102 b) Einflüsse des europäischen Immissionsschutzrechts 107 c) Struktur des BImSchG 110 aa) Anlagenbezug 110 bb) Genehmigungsbedürftigkeit 111 cc) Die Genehmigung T 113 dd) Das Genehmigungsverfahren 114 ee) Die Betreiberpflichten 116 (1) Das Schutzprinzip 117 (a) Inhalt (b) Konkretisierungen 118 (c) Bewertung 119 (2) Der Vorsorgegrundsatz 120 (a) Vorsorge ; (b) Stand der Technik 122 (c) Konkretisierungen 125 (d) Bewertung 125 (3) Abfallvermeidungs-und Abfallentsorgungspflicht 126 (4) Prinzip der sparsamen und effizienten Energieverwendung 126 (a) Energieeffizienz 127 (b) Sparsame Energieverwendung 131 (c) Konkretisierungen 133 (d) Bewertung 134 (5) Anforderungen aufgrund von Rechtsverordnungen nach 7 BImSchG 135 d) Zusammenfassung 136 //. Die Umsetzung der Emissionshandelsrichtlinie Das Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG) 137 a) Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens 138 aa) Gesetzgebungskompetenz 138 bb) Vorarbeiten 139 cc) Der Kabinettsentwurf vom dd) Die Episode»Bundeslösung«144 ee) Ergebnis der Beratungen im Vermittlungsausschuss 146 b) Kernelemente des TEHG 147 aa) Anwendungsbereich 147 bb) Begrifflichkeiten 149 (1) Tätigkeiten 149 (2) Der Verantwortliche 150 XIII

5 (3) Emission 150 (4) Berechtigung 151 (5) Zusammenfassende Bewertung 151 cc) Genehmigung und Pflichten 152 (1) Die Emissionsgenehmigung 152 (a) Genehmigungsvoraussetzungen 152 (b) Bestandsanlagen - Bedeutung der BlmSchG- Genehmigung 152 (c) Neuanlagen 154 (d)»alt«-anlagen im Sinne von 67 Abs. 1 BImSchG (e) Genehmigungsbestandteile 155 (2) Pflicht zur Emissionsermittlung und Berichterstattung 156 (a) Ermittlung und Bericht ^ 156 (b) Sanktionierung ' 157 (c) Berichtsverifizierung durch Sachverständige 158 (d) Einheitliche Anlage (»Glockenlösung«) 159 (3) Pflicht zur Angabe von Emissionsberechtigungen 160 (a) Abgabepflicht...." 160 (b) Sanktionierung 161 dd) Zuteilung und Handel 162 (1) Zur Aufstellung eines Nationalen Zuteilungsplans 162 (2) Zuteilung 165 (3) Register und Konten 168 (4) Anlagenfonds 168 (5) Handel 169 (6) Aufsicht 171 (a) Frage der Rechtsnatur von Berechtigungen 172 (b) Konsequenzen der rechtlichen Einordnung 173 (c) Derivate 174 ee) Sanktionen und Überwachung 175 ff) Zuständigkeiten 176 gg) Sonstiges 177 c) Bewertung Das Gesetz über einen Nationalen Zuteilungsplan (ZuG 2007) 179 a) Vorüberlegungen 179 aa) Planaufstellung 180 bb) Diskussionen im Vorfeld 182 b) Kernregelungen des ZuG aa) Makroplan 184 (1) Nationale Emissionsziele 185 (2) Erftillungsfaktor 186 (3) Sektorziele 187 (4) Reserve 187 (5)»Zweiter«Erfüllungsfaktor und Ex-post-Anpassungen bb) Mikroplan 190 (1) Zuteilungsgrundregeln 191 (a) Zuteilung an Bestandsanlagen 191 XIV

6 (aa) Zuteilung auf Basis historischer Emissionsdaten (Grandfathering) 191 (bb) Zuteilung aufgrund von angemeldeten Emissionen 192 (cc) Wahlmöglichkeit (Benchmarking) 193 (b) Zuteilung an Neuanlagen 194 (aa) Zuteilung anhand von Emissionswerten (Benchmarking) 194 (bb) Übertragungsregel für Ersatzanlagen 196 (cc) Zur Frage der Ungleichbehandlung von Neuanlagen und Ersatzanlagen 197 (c) Betriebseinstellung 200 (d) Malusregel 201 (2) Sonderzuteilungen ' 202 (a) Early Actions 202 (b) Prozessbedingte Emissionen 204 (c) Kraft-Wärme-Kopplung. 204 (d) Atomausstieg 205 cc) Übergreifende Betrachtungen im Hinblick auf die Folgeperiode 206 c) Bewertung Zusammenfassung Ein Blick ins europäische Ausland 209 Viertes Kapitel Wechselwirkungen zwischen dem Treibhausgas- Emissionshandelsgesetz (TEHG) und dem Bundes- Immissionsschutzgesetz (BImSchG) 213 /. Verzahnung der Instrumente Rangfolge Anknüpfungspunkte an das BImSchG 215 a) Die gemeinsame Genehmigung 216 b) Anpassung der Betreiberpflichten 217 c) Stufung der Sanktionen 218 d) Verteilung der Zuständigkeiten 219 e) Zusammenfassung Kompatibilität der Instrumente 219 a) Begründung des Gesetzgebers ftir eine Verzahnung 220 b) Bewertung der Sinnhaftigkeit einer Verzahnung Parallelität der Regelungsgegenstände 222 a) Interferenzen 222 b) J Gegenseitige Ergänzungen Zusammenfassende Bewertung 225 //. Strategie- und Systemwechsel Systemvergleich 226 a) Gemeinsamkeiten 226 b) Unterschiede 228 c) Zwischenergebnis 231 XV

7 2. Veränderungen durch die Einführung des Emissionshandels 233 a) Strategiewechsel in der Umweltpolitik 233 b) Paradigmenwechsel im Umweltrecht 235 c) Systemwechsel im Anlagenrecht 237 d) Bewertung aus verfassungsrechtlicher Sicht Zusammenfassung 241 ///. Konfliktpunkte Rechtspolitische Zielkonflikte? Rechtstechnisches Konfliktpotential im Bereich der Genehmigung 243 a) Probleme bei Produktionsveränderungen 243 b) Zur Frage der Behandlung von CO2-Sequestrierung 247 c) Fragen zur Regelung der Emissionsgenehmigung 251 aa) Bedeutung der Regelung des 4 Abs. 6sSatz 1 TEHG 251 (1) Fiktionsorientierter Interpretationsansatz 252 (2) Deklaratorischer Interpretationsansatz 253 (3) Zwischenergebnis 256 (4) Alternative Regelungsvorechläge 256 bb) 4 Abs. 7 Satz 1 TEHG - Fiktion der TEHG-Anforderungen? d) Bewertung Konzeptionelle Konflikte im Rahmen der Betreiberpflichten 260 a) Auswirkungen auf das Schutzprinzip 260 b) Veränderungen im Rahmen des Vorsorgeprinzips 262 aa) Konflikte infolge der Regelung des 5 Abs. 1 Satz 2 BImSchG n.f 264 (1) Neuinterpretation der Vorsorge 265 (2) Eingriff in die Grundrechte der Anlagenbetreiber? 267 (3) Frage der Verhältnismäßigkeit der Neuregelung 273 (a) Legitimer Zweck, Geeignetheit, Erforderlichkeit 274 (b) Angemessenheit 276 (c) Ergebnis 281 (4) Pauschale Freistellung anderer Schadstoffe 282 bb) Benchmarking und BVT 282 c) Auswirkungen auf das Energieeffizienzprinzip 285 aa) Benchmarking und Wirkungsgrade 286 bb) Ende des Vollzugsdefizits? 287 d) Sonderproblem der Kuppelemissionen 288 e) Zusammenfassung Kompetenzkonflikte im Emissionshandelsregime Sonstiges Konfliktpotential Zusammenfassende Bewertung 295 IV. Synergetische Auswirkungen Förderung gemeinsamer Ziele Zusammenwirken Vorbildwirkung für andere Bereiche? 298 V. Schlüsse 300 XVI

8 Fünftes Kapitel Fazit und Ausblick 301 /. Fazit ' 301 //. Ausblick 302 ///. Ergebnisse - Zusammenfassung in Thesen ; 306 Abkürzungen 309 Schrifttum 315 Glossar., 351 Sachregister 357 XVII