Gleichheit und Verwaltung

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1 Christian Boden Gleichheit und Verwaltung Die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Gleichheitssatz und ihre Auswirkung auf die Verwaltung Verlag Dr. Kovac Hamburg 2007

2 VII INHALTSVERZEICHNIS Abkürzungsverzeichnis Literaturverzeichnis XY XVII A) EINFÜHRUNG 1 I) Allgemeines 1 II) Unterschiedliche Bindung an den Gleichheitssatz? 4 1) Wonlaut 5 2) Vorbilder / Entwicklung 7 3) Heutiger Stand 15 4) Sinn 17 5) Ergebnis 23 III) Weiteres Vorgehen 23 B) STRUKTUR DES GLEICHHEITSSATZES 25 I) Problemstellung 25 II) Zum Wesen des Vergleichs 25 1) Allgemein 25 2) Terminologische Annäherung 28 a) Beteiligte Personen 29 b) Vergleichsperspcktive und Vergleichsmaßstab 31 c) Regelungsziel und Vergleichsziel 32 d) Vorprägung des Vergleichs 33 3) Vergleich als Wertungsfrage 35 a) Bewertung der Wirklichkeit 35 b) Wesentlichkeit als Hinweis auf Wertung 36 c) Wer nimmt die Wertung vor? 39 4) Absolute/relative Gleichheit 41 5) Konsequenzen für die Vergleichsprüfung 46 6) Besonderheit für die Verwaltung? 50 a) Normative Vorprägung 51 b) Auswirkung 53 c) Vergleichsdichte 54 d) Ergebnis 55

3 VIII III) Vergleichsprüfung in der Rechtsprechung 56 1) Bundesverfassungsgericht 56 2) Verwaltungsgerichte (vor allem Bundesverwaltungsgericht) 58 IV) Exkurs: Gebot zur Ungleichbehandlung 63 1) Gleichbehandlung als Grundsatz 65 2) Ungleichbehandlung als Ausnahme 67 3) Bewertung 68 V Ergebnis 70 C) ZUM INHALT DES GLEICHHEITSSATZES 71 I) Versuche der Inhaltsbestimmung 71 1) Gleichheitssatz als wertungsoffene Generalklausel 72 2) Inhaltsleere des Gleichheitssatzes? 73 a) Inhaltsoffenheit und subjektives Recht 73 aa) Subjektives Recht 74 bb) Recht auf ermessensfehlerfeeie Entscheidung? 79 b) Modales Abwehrrecht 86 aa) Modal 87 bb) Status relativus 89 cc) Zwischenergebnis 90 c) Ergebnis 90 3) Gleichheit und Gerechtigkeit 91 a) Verortung 92 b) Spezielle Gerechtigkeitsbegriffe 98 c) Zwischenbewertung 100 d) Sachgerechtigkeit 100 e) Ergebnis 103 4) Die Wertordnung des Grundgesetzes 104 a) Menschenwürde 107 b) Besondere Gleichheitssätze 108 c) Freiheitsrechte 109 d) Weitere Bestimmungen 111 e) Fazit 112 II) Willkürverbot als Konkretisierung des Inhalts 112 1) Ursprung des Willkürbegriffs 112 a) Ursprung des Begriffs 113 b) Verbindung mit dem Gleichheitssatz 117

4 IX c) Fazit 121 2) Willkür und Gleichheit unter dem Grundgesetz 121 a) Deutung des Begriffs 122 aa) Varianten 123 bb) Deutung 126 b) Verhältnis zum Gleichheitssatz 127 aa) Verbindung mit dem Gleichheitssatz 127 bb) Trennung vom Gleichheitssatz? 129 a) Willkür im objektiven Sinn (vor allem Bundesverfassungsgericht) 129 ß) Rezeption durch die Verwaltungsgerichte Gleichheit und Ermessensfehlerlehre 134 Y) Verschiedene Willkürbegriffe - subjektive Willkür? 139 8) Ergebnis 142 c) Exkurs: Angemessenheit als Verhältnismäßigkeit? 142 d) Funktion der Willkür 146 aa) Willkür als Leerformel 146 bb) Willkür als Begründungsgebot 147 3) Ergebnis 149 III) Weitere Kriterien zur Inhaltsbestimmung 150 1) Gesamtrechtsordnung 150 2) Realitätsbezug / Bereichsspezifik 151 a) Eigenart des Sachbereichs 152 aa) Formaler Maßstab 154 bb) Verschiedene Lebensbereiche 156 b) Systemgerechtigkeit/Folgerichtigkeit - Systembindung 157 c) Selbstbindung der Verwaltung 163 aa) Begriff der Selbstbindung 163 bb) Relevante Bereiche 164 cc) Gleichheitssatz, Willkür und Selbstbindung 165 dd) Leistungsansprüche 169 ee) Selbstbindung, Verwaltungsvorschriften und Gleichheitssatz 170 ff) Selbstbindung und Systembindung 176 d) Fallgruppen der Bereichsspezifik 177 aa) Typisierung / Pauschalierung 177 a) Vorgang der Typisierung 179 ß) Intensität = Erforderlichkeit? 182 bb) Eingriff Leistung 186 cc) Bundesstaat 189 e) Fazit 191

5 3) Innerer Zusammenhang und Entsprechensprüfung 191 a) Innerer Zusammenhang 192 b) Entsprechensprüfung 193 c) Zweck-Mittel-Relation 194 d) Zwischenergebnis 199 4) Ergebnis 199 IV) Kontrolle der Rechtsanwendung 199 1) Kontrolle der Gerichte durch das Bundesverfassungsgericht 200 a) Kontrolle der Gesetzesauslegung 202 aa) Hecksche Formel 203 bb) Schumannsche Formel 204 cc) Willkür und Sachfremdheit 205 b) Trennung von Handlungs- und Kontrollnorm (Trennungslehre)? 209 c) Kontrolle als teleologische Reduktion? 211 d) Grundsätzlich umfassende Kontrolle 212 2) Folgerungen für die Kontrolle der Verwaltung 213 3) Ergebnis 214 V) Zusammenfassendes Ergebnis 215 D) NEUE FORMEL UND BUNDESVERFASSUNGSGERICHT 217 I) Aufkommen und Aufnahme der neuen Formel 217 II) Inhalt der neuen Formel 220 1) Rückbesinnung auf den Vergleich 220 a) Bildung von Vergleichsgruppen 221 b) Analyse der Unterschiede 223 2) Personenbezug und Sachbezug 223 a) Normadressaten 224 b) Personenbezug 226 c) Personenbezug und Sachbezug 231 d) Ergebnis 236 3) Weitere Ausdifferenzierung mit dem abgestuften Maßstab 237 4) Mittelbarkeit 240 5) Eigenschaften und Verhaltensbezug 245 a) Eigenschaften 247 b) Verhaltensbezug 250 c) Nähe zur Drei-Stufen-Lehre 254 d) Ergebnis 255

6 XI 6) Intensität und Auswirkung auf Grundrechte 255 a) Intensität 256 b) Auswirkung auf Grundrechte 258 c) Ergebnis 264 7) Die neue Formel als Ausprägung der Bereichsspezifik 265 III) Folgen 266 1) Art und Gewicht der Unterschiede neue Formel als Entsprechensprüfung? 266 a) Neue Formel 267 b) Abgestufter Maßstab 269 c) Fazit 270 2) Einheitlicher Maßstab - keine Trennungslehre 270 a) Einheitlicher Maßstab 271 b) Keine Trennungslehre 273 3) Angemessenheit oder Verhältnismäßigkeit? 274 a) Änderung durch die neue Formel? 275 aa) Art und Gewicht der Unterschiede 275 bb) Verhältnismäßigkeitserfordernisse 277 b) Gleichheit und Verhältnismäßigkeit 278 aa) Unterschiedliche Prinzipien 278 <x) Gemeinsamkeiten 278 ß) Unterschiede 280 bb) Struktur der Prüfung 281 cc) Zweck-Mittel-Relation und Entsprechensprüfung 282 a) Voraussetzung bei der Verhältnismäßigkeit 283 ß) Unterschiede beim Gleichheitssatz 284 Y) Einzelne Elemente nicht vergleichbar 287 aa) Geeignetheit 287 ßß) Erforderlichkeit 289 yy) Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn 292 c) Andere Interpretationsversuche 293 aa) Zweck-Mittel-Relation wird konstruiert 294 bb) Methodisch andere Ansatz (Alexy, Bleckmann) 296 d) Ergebnis 297 4) Willkür weiter relevant? 298 IV) Weitere Entwicklung 302 1) Differenz der Senate? 303 2) Ist die neue Formel neu? 304 3) Exkurs: Kontrolle der Rechtsprechung 306

7 XII V) 4) 5) Ausblick Fazit Ergebnis E) NEUE FORMEL UND VERWALTUNG 313 I) Aussagen zu Verwaltung und neuer Formel 314 1) Bundesverfassungsgericht 314 2) Literatur und neue Formel (nach 1980) 316 a) Keine Erwähnung bei der Verwaltung 317 b) Pauschaler Bezug auf Verwaltung 318 c) Beschäftigung mit der neuen Formel 319 d) Fazit 320 3) Verwaltungsgerichtsbarkeit 321 a) Bundesverwaltungsgericht 323 aa) Allgemein 324 <x) Oberflächliche Prüfung 324 ß) Ausführliche Prüfung 326 bb) Einzelelemente der neuen Formel 328 a) Art und Gewicht 328 ß) Personen und Sachverhalte 329 cc) Abgestufter Maßstab 332 dd) Unterscheidung nach Senaten oder Sachgebieten 333 <x) Unterscheidung nach Senaten? 333 ß) Unterscheidung nach Sachgebieten 334 ee) Zusammenfassung 335 b) Obergerichte der Länder 336 4) Ergebnis 345 II) Übernahme der Aussagen zur neuen Formel auf die Verwaltung 346 1) Vorgehensweise 346 2) Normerkss und NormvoUzug (Grad der Normbindung) 347 a) Normgebung und Normadressaten 348 b) Normvollzug und Normadressat 355 aa) Strikt gesetzesgebundene Verwaltung 357 bb) Gesetzesakzessorische Verwaltung mit Spielräumen 358 cc) Zwischenergebnis 361 c) Nicht-gesetzesakzessorische Verwaltung 361 d) Unterschiedlicher Grad der Bindung? 366 aa) Generell strengere Bindung? 366

8 XIII bb) Personenbezug 367 cc) Verhaltensbezug 367 dd) Weitere Kriterien 369 ee) Zwischenergebnis 369 e) Ergebnis 369 3) Relevante Einzelbereiche 370 a) Selbstbindung und Verwaltungsvorschriften 371 aa) Verwaltungspraxis 371 bb) Verwaltungsvorschriften 373 b) Leistungs- und Eingriffsverwaltung (abgestufter Maßstab Intensität) 375 aa) Leistungsverwaltung 376 a) Subvention ß) Subvention Y) Zugang zu öffentlichen Einrichtungen 379 8) Bewertung 380 bb) Eingriffsverwaltung 380 cc) Fazit 382 c) Gleichheitssatz als Anspruchsgrundlage - Gleichheit und Chancengleichheit 382 d) Gleichheit im Unrecht 384 4) Ergebnis 389 III) Zusammenfassendes Ergebnis 390 F) ZUSAMMENFASSENDES GESAMTERGEBNIS 391 G) THESEN 397