Grundzüge des öffentlichen Baurechts

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1 Grundzüge des öffentlichen Baurechts Dr. Wilfried Erbguth Professor an der Universitat Rostock und Dr. Jörg Wagner Ministerialdirigent im Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen, Berlin 4. Auflage Verlag C. H. Beek München 2005

2 Abkürzungsverzeichnis Literaturverzeichnis XVII XXIII Erster Abschnitt. Grundlagen des öffentlichen Baurechts 1. Öffentliches Baurecht als Rechtsgebiet 1 I. Stadtebaurecht 1 II. Bauordnungsrecht 4 III. Verbindung zwischen Stadtebaurecht und Bauordnungsrecht 5 IV. Baunebenrecht 6 2. Verfassungsrechtliche Grundlagen 7 I. Gesetzgebungskompetenzen 7 1. Stadtebaurecht 7 2. Bauordnungsrecht 9 II. Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden 9 1. Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 II1 GG 9 a) Garantieebenen 9 b) Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft und Eigenverantwortlichkeit 10 c) Gesetzesvorbehalt 11 d) Schranken 11 aa) Kernbereich 12 bb) Verfassungsrechtliches Aufgabenverteilungsprinzip 12 cc) Übermafrverbot Planungshoheit als Gegenstand der Selbstverwaltungsgarantie Der Einfluss des europaischen Gemeinschaftsrechts auf die kommunale Selbstverwaltung 16 III. Eigentumsgarantie Baufreiheit als Gegenstand der Institutsgarantie des Art. 14 I 1 GG Baufreiheit als Gegenstand des Individualschutzes durch die Bestandsgarantie des Art. 14 I 1 GG Abgrenzung der Inhalts- und Schrankenbestimmung von der Enteignung Individualschutz für bestehendes Eigentum 25 VII

3 5. Konsequenzen des verfassungsrechtlichen Eigentumsschutzes für das Stadtebaurecht Öffentliches Baurecht im Rechtssystem 29 I. Stadtebaurecht Stadtebaurecht im System des Raumplanungsrechts 29 a) Stadtebaurecht und Gesamtplanungsrecht 29 b) Stadtebaurecht und Fachplanungsrecht 31 aa) Nutzungsregelungen des Fachplanungsrechts 32 bb) Projektbezogenes Zulassungsrecht Stadtebaurecht und Umweltschutzrecht 36 a) Der umweltschutzbezogene Gestaltungsauftrag des Stadtebaurechts 37 b) Die Umweltprüfung im Stadtebaurecht 41 aa) Europarechtliche Vorgaben 42 bb) Umsetzung der gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben in das Recht der Bauleitplanung 44 c) Stadtebaurecht und Bodenschutz 49 d) Stadtebaurecht und das Recht der Umweltschutzplanungen 50 aa) Landschaftsplanung 51 bb) Sonstige Umweltschutzplanungen 53 e) Stadtebaurecht und naturschutzrechtliche Eingriffsregelung 54 aa) Konzept der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung in der Bauleitplanung 55 bb) Abwagungsgebot und naturschutzrechtliche Eingriffsregelung 56 cc) Ausgleich von Eingriffen in Natur und Landschaft durch Bauleitplanung 57 dd) Verursacherprinzip und Ausgleich durch die Gemeinde 60 ee) Ausgleichsbebauungsplan und Öko-Konto 61 ff) Sonstige Regelungen zur naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung im BauGB 62 gg) Vollzug im Baugenehmigungsverfahren 63 f) Stadtebaurecht und europaisches Habitatschutzrecht 64 aa) Gemeinschaftsrechtliche Vorgaben 65 bb) Umsetzung der Habitatschutzbestimmungen in das Recht der Bauleitplanung 66 II. Bauordnungsrecht Bauordnungsrecht und Recht der Gefahrenabwehr Bauordnungsrecht und Fachrecht 70 VIII

4 Zweiter Abschnitt. Stadtebaurecht 4. Die wesentlichen Ausformungen des Stadtebaurechts im Überblick 73 I. Ziele des Baugesetzbuchs 73 II. Bauleitplanung und Planersatzvorschriften 74 III. Sicherungsmittel des Stadtebaurechts 74 IV. Planverwirklichende Mittel des Stadtebaurechts 75 V. Rechtsschutzgewahrleistungen im Stadtebaurecht Das Recht der Bauleitplanung 78 I. Aufgabenstellung der Bauleitplanung 78 II. Zweistufigkeit der Bauleitplanung 78 III. Rechtmafiigkeitsanforderungen an die Bauleitplanung Formelle Anforderungen an die Bauleitplanung 81 a) Aufstellungsbeschluss zur Erarbeitung des Plans 82 b) Abstimmung mit benachbarten Gemeinden 82 c) Beteiligung der Behörden und der sonstigen Trager öffentlicher Belange 83 d) Öffentlichkeitsbeteiligung 86 e) Gemeinsame Vorschriften zur Beteiligung 88 f) Grenzüberschreitende Beteiligung 90 g) Beschlussfassung 91 h) Genehmigungsverfahren 92 i) Ausfertigung und Öffentliche Bekanntmachung 94 j) Erganzung und Aufhebung von Bauleitplanen 95 aa) Erganzendes Verfahren 96 bb) Aufhebung 98 k) Vereinfachtes Verfahren 98 1) Besonderheiten gemeinsamer Bauleitplanung Materielle Anforderungen an die Bauleitplanung 101 a) Erforderlichkeit der Planung 102 aa) Verbotswirkung des 1 III 1 BauGB 102 bb) Gebotswirkung des 1 III 1 BauGB 105 b) Anpassungspflicht an die Ziele der Raumordnung 107 aa) Zielbegriff 107 bb) Rechtmafiigkeitsanforderungen 109 cc) Anpassungspflicht und erfasste Planungskonstellationen 113 dd) Zielabweichungsverfahren 114 c) Vorgaben für die Planinhalte 114 aa) Flachennutzungsplan 114 bb) Bebauungsplan 119 IX

5 d) Inhaltliche Verknüpfung der Bauleitplane durch das Entwicklungsgebot 125 e) Vorgaben für die Abwagung 128 aa) Aufiere Grenzen der Abwagung 128 bb) Innere Grenzen der Abwagung: Generelle Planungsziele und Planungsleitlinien 130 cc) Innere Grenzen der Abwagung: Abwagungsgebot allgemein 134 dd) Innere Grenzen der Abwagung: Abwagungsvorgang als Verfahren? 142 ee) Innere Grenzen der Abwagung: Abwagungsfehlerlehre 143 ff) Innere Grenzen der Abwagung: Interkommunales Abstimmungsgebot 157 gg) Innere Grenzen der Abwagung: Umweltprüfung, Eingriffsregelung, Vertraglichkeitsprüfung u. a. m. in der Abwagung 160 hh) Zeitliche Grenzen der Abwagung: Funktionslosigkeit von Bebauungsplanen 161 ii) Zu den rechtliche Folgen von Abwagungsfehlern allgemein 161 IV. Stadtebaurecht und Privatisierung Stadtebauliche Vertrage als Erganzung der Bauleitplanung 163 a) Rechtslage bis zur Regelung im Stadtebaurecht 164 b) Regelungsgehalt des 11 BauGB 164 aa) Vertragstypen 165 bb) Gemeinsamkeiten stadtebaulicher Vertrage 167 c) Weitere stadtebauliche Vertrage Der vorhabenbezogene Bebauungsplan als Alternative zum herkömmlichen Bebauungsplan 169 a) Entstehungsgeschichte 171 b) Elemente des vorhabenbezogenen Bebauungsplans 171 aa) Der Vorhaben- und Erschliefiungsplan des Investors 172 bb) Der vorhabenbezogene Bebauungsplan der Gemeinde 173 cc) Durchführungsvertrag 175 c) Verfahrensablauf 176 d) Unterschiede zum herkömmlichen Bebauungsplan Einschaltung eines Dritten in das Bauleitplanverfahren 180 a) Regelungsgehalt des 4b BauGB 180 aa) Dritter 181 bb) Übertragungsfahige Aufgaben 182 b) Rechtsstaatliche Grenzen 183

6 6. Die Instrumente zur Sicherung der Bauleitplanung 185 I. Veranderungssperre 185 II. Zurückstellung von Baugesuchen 188 III. Teilung von Grundstücken 190 IV. Gemeindliche Vorkaufsrechte Die Instrumente zur Planverwirklichung 195 I. Bodenordnung Umlegung Vereinfachte Umlegung 199 II. Planungsschadensrecht und Enteignung Planungsschadensrecht Enteignung durch Verwaltungsakt 202 III. Erschliefiung Herstellung der Erschlietëungsanlagen Erschliefiungsbeitrag Die bauplanungsrechtliche Zulassigkeit von Vorhaben 211 I. Vorhabenbegriff 212 II. Zulassigkeit von Vorhaben allgemein 213 III. Zulassigkeit von Vorhaben im Geltungsbereich eines qualifizierten oder vorhabenbezogenen Bebauungsplans Grundtatbestande des 30 I und II BauGB; Vorgaben der BauNVO Ausnahmen und Befreiungen nach 31 BauGB 218 a) Ausnahme 218 b) Befreiung 219 IV. Zulassigkeit von Vorhaben im nicht qualifiziert beplanten Innenbereich Raumlicher Geltungsbereich Zulassigkeitskriterien nach 34 I BauGB Zulassigkeitskriterien nach 34 II BauGB Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche als Genehmigungshindernis Ausnahmebestimmungen nach 34 lila BauGB Möglichkeiten des Satzungserlasses nach 34 IV und V BauGB 229 a) Inhak der Satzungen und materielle Anforderungen 229 b) Satzungsverfahren Einvernehmen der Gemeinde 231 V. Zulassigkeit von Vorhaben im Autëenbereich Privilegierungstatbestande Sonstige Vorhaben Öffentliche Belange 240 XI

7 XII Inhaltsverzeichnis a) Flachennutzungsplan 241 b) Landschaftsplan und sonstige Umweltschutzplanungen 241 c) Schadliche Umwelteinwirkungen 242 d) Unwirtschaftliche Aufwendungen 242 e) Naturschutz, Landschaftspflege, Bodenschutz, Denkmalschutz, Schutz der Landschaft und des Orts- und Landschaftsbildes 242 f) Mafinahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur und Wasserwirtschaft 245 g) Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung 246 h) Störung der Funktionsfahigkeit von Funkstellen und Radaranlagen 246 i) Planungserfordernis als ungeschriebener öffentlicher Belang Begünstigte Vorhaben Ausführung der Vorhaben und Einvernehmen der Gemeinde Autëenbereichssatzung Steuerung von Aufienbereichsvorhaben durch den Flachennutzungsplan und die Ziele der Raumordnung 254 a) Darstellungen im Flachennutzungsplan 255 aa) Unmittelbar widersprechende Darstellungen im Flachennutzungsplan 255 bb) Unterstützende Darstellungen im Flachennutzungsplan 256 cc) Mittelbar ausschliefiende Wirkung unterstützender Darstellungen im Flachennutzungsplan 257 b) Ziele im Regionalplan 259 aa) Raumbedeutsame Vorhaben 259 bb) Ausschliefiende Ziele der Raumordnung 260 cc) Unterstützende Ziele der Raumordnung 263 dd) Mittelbar ausschliefiende Wirkung unterstützender Ziele der Raumordnung 263 VI. Zulassung von Vorhaben auf Grund eines in der Aufstellung befindlichen Bebauungsplans 268 VII. Abweichens- und Vorrangregeln zu den bauplanungsrechtlichen Zulassigkeitsvorschriften Bauliche Mafinahmen des Bundes und der Lander Vorrang privilegierter Fachplanungen Das Besondere Stadtebaurecht 274 I. Sanierungs- und Entwicklungsmafinahmen Ziele der Mafinahmen 274

8 2. Vorbereitung der Mafinahmen Durchführung der Mafinahmen Trager der Mafinahmen Finanzierung der Mafinahmen 280 II. Stadtumbau und Soziale Stadt Stadtumbau Soziale Stadt 285 III. Recht der Stadterhaltung 287 IV. Stadtebauliche Gebote 290 i 10. Überleitungsrecht und Sonderregelungen für die Hauptstadt und einzelne Bundeslander 293 I. Überleitungsrecht AllgemeineÜberleitungsvorschriften Überleitungsvorschriften für das EAG Bau 294 II. Die besonderen rechtlichen Grundlagen für die Hauptstadtplanung 296 III. Sonderregelungen für einzelne Stadtstaaten 298 Dritter Abschnitt. Bauordnungsrecht i 11. Grundlagen des Bauordnungsrechts 299 I. Rechtsquellen 299 II. Regelungsgegenstande Materielies Bauordnungsrecht 304 I. Grundbegriffe Bauliche Anlage Grundstück Baulast Weitere Legaldefinitionen 308 II. Die bauordnungsrechtliche Generalklausel 308 III. Anforderungen an die Bauausführung Bausicherheit 309 a) Überblick 309 b) Abstandsvorschriften Baugestaltung 312 a) Verunstaltungsschutz 312 b) Stellplatzpflicht Verwirklichung sozialer Standards Umweltschutz Formelles Bauordnungsrecht 318 I. Die Bauaufsichtsbehörden 318 II. Die Baugenehmigung 318 XIII

9 1. Erforderlichkeit einer Baugenehmigung 318 a) Grundsatz der Genehmigungsbedürftigkeit 319 b) Genehmigungsfreiheit und vereinfachte Verfahren 320 c) Musterbauordnung Das Verfahren 323 a) Bauantrag 323 b) Mitwirkung öffentlicher Stellen 324 c) Beteiligung Dritter 324 d) Entscheidung 325 e) Durchführung einer Umweltvertra'glichkeitsprüfung Ausnahmen und Befreiungen/Abweichungen Nebenbestimmungen Nachtragliche Anordnungen Die Wirkungen der Baugenehmigung 329 a) Sicherungswirkung 329 b) Geltungsdauer 329 c) Bindungswirkung 330 d) Privatrechtsunabhangige Wirkung 330 III. Weitere baurechtliche Genehmigungen Der Bauvorbescheid Die Teilbaugenehmigung Typengenehmigung und Fliegende Bauten 333 IV. Die bauaufsichtsrechtlichen Eingriffsbefugnisse Ermachtigungsgrundlagen Folgen rechtswidrigen Bauens/rechtswidriger Nutzung 336 a) Formelle Illegalitat 336 b) Formelle und materielle Illegalitat 336 c) Nutzungsuntersagung 338 d) Ermessen der Behörde 339 e) Richtiger Adressat 341 f) Rechtsnachfolge 342 g) Durchsetzung Allgemeine bauordnungsrechtliche Befugnisnorm 343 Vierter Abschnitt. Die Kontrolle der Einhaltung des öffentlichen Baurechts 14. Aufsichtsbehördliche Kontrolle Gerichtliche Kontrolle 347 XIV I. Hauptsacheverfahren Kontrolleröffnung 348 a) Klage-/Antragsarten 348 aa) Klage des Bauherrn 348

10 bb) Klage des Nachbarn 349 cc) Klage von Gemeinden 350 dd) Normenkontrollverfahren 351 b) Sachentscheidungsvoraussetzungen 353 aa) Klage der Bauherrn 353 bb) Klage des Nachbarn 354 cc) Klage von Gemeinden 354 dd) Normenkontrollverfahren 357 c) Besonderheiten der Nachbarklage 364 aa) Allgemeines 364 bb) Zum nachbarschützenden Charakter von Baurechtsvorschriften Kontrollumfang 384 a) Allgemeine Mafigaben für die Begründetheit von Klageund Antragsverfahren 385 aa) Zur Begründetheit der Klage des Bauherrn 385 bb) Zur Begründetheit der Nachbarklage 387 cc) Zur Begründetheit der Klage von Gemeinden 388 dd) Zur Begründetheit im Normenkontrollverfahren b) Kontrolldichte und Planerhaltung 390 aa) Kontrolldichte und planerische Abwagung 390 bb) Planerhalrungsvorschriften 392 II. Einstweiliger Rechtsschutz Einstweiliger Rechtsschutz des Bauherrn Einstweiliger Rechtsschutz des Nachbarn Einstweilige Rechtsschutz von Gemeinden Einstweiliger Rechtschutz im Normenkontrollverfahren III. Verfahren vor den Baulandkammern 417 Stichwortverzeichnis 421 XV